| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 1ère chambre, 22 mai 2025, 23TL00941

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Montauban a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler le titre exécutoire n° 856 émis le 26 novembre 2020 par le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne pour le recouvrement de la contribution à son financement au titre du mois de décembre 2020, d'un montant de 257 899,26 euros et de mettre à la charge de ce service une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement nos 2006184, 2100255 du 21 février 2023, le tribunal administratif de Toulouse, après avoir joint cette demande avec une autre, a annulé le titre exécutoire n° 856 et mis à la charge du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 21 avril 2023, le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne, représenté par Me Poput, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement, en tant qu'il a annulé le titre exécutoire n° 856 et mis à sa charge la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

2°) de rejeter la demande présentée par la commune de Montauban devant le tribunal administratif de Toulouse ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Montauban une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier, dès lors que le tribunal a à tort estimé que le litige relevait du contentieux de l'excès de pouvoir ;

- il ne pouvait annuler le titre contesté au motif que la délibération n° 4 du 9 décembre 2019 de son conseil d'administration ne précisait pas les modalités de calcul des contributions communales et intercommunales, dès lors que cette délibération était devenue définitive à la date à laquelle son illégalité a été soulevée, que le moyen accueilli n'était pas soulevé, qu'il était inopérant dans le cadre d'un litige de plein contentieux, le vice retenu étant sans incidence sur le bien-fondé de la créance, et que les dispositions de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales ont été respectées ;

- les autres moyens soulevés devant le tribunal par la commune de Montauban ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 octobre 2023, la commune de Montauban, représentée par Me Pélissier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- aucun des moyens soulevés dans la requête n'est fondé ;

- la délibération n° 4 du 9 décembre 2019 a été adoptée sans que les membres du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours aient disposé d'une information suffisante sur les modalités de calcul et de répartition du montant des contributions ;

- le montant de sa contribution est manifestement disproportionné au regard de sa population et induit une différence de traitement d'une ampleur telle que le principe d'égalité a été méconnu ;

- le dispositif d'abattement au profit des communes favorisant le volontariat, pris en compte dans les modalités de calcul et de répartition de la délibération n° 4, méconnaît le principe d'égalité ;

- la délibération n° 4 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle n'a pris en compte qu'une partie des efforts financiers consentis par les communes ;

- le dispositif d'abattement au profit des communes favorisant le volontariat aboutit à appliquer une sanction administrative aux communes qui ne le favorisent pas suffisamment, en violation du principe de légalité des délits et des peines dès lors qu'aucune disposition législative n'a doté le service d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne d'un pouvoir de sanction à l'égard des communes ;

- cette sanction méconnaît le principe des droits de la défense, dès lors qu'elle n'a pas été mise en mesure de présenter préalablement ses observations.

Par une ordonnance du 8 juillet 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 juillet 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lafon,

- et les conclusions de Mme Restino, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération n° 3 du 9 décembre 2019, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne a fixé à 6 989 843,38 euros le montant total des contributions à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale pour l'exercice 2020. Par une délibération n° 4 du même jour, le conseil d'administration a déterminé le calcul et la répartition de ce montant entre ces collectivités et établissements publics pour le même exercice, fixant à 3 094 791,45 euros le montant de la contribution due par la commune de Montauban. Cette dernière a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler le titre exécutoire n° 856 d'un montant de 257 899,26 euros émis à son encontre le 26 novembre 2020 pour le recouvrement de la contribution au financement du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne au titre du mois de décembre 2020. Ce dernier fait appel du jugement du 21 février 2023 en tant que le tribunal a annulé ce titre exécutoire et mis à sa charge la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne le moyen retenu par le tribunal administratif :

2. Aux termes de l'article L. 1424-35 du code général des collectivité territoriales : " (...) Les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours au financement du service départemental d'incendie et de secours sont fixées par le conseil d'administration de celui-ci. Le conseil d'administration peut, à cet effet, prendre en compte au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale la présence dans leur effectif d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail ou les mesures sociales prises en faveur du volontariat. Le conseil d'administration peut, en outre, prendre en compte la situation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale situés dans les zones rurales ou comptant moins de 5 000 habitants. / Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service départemental d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires. / (...) / Avant le 1er janvier de l'année en cause, le montant prévisionnel des contributions mentionnées aux quatrième et cinquième alinéas, arrêté par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, est notifié aux maires et aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale. / Pour les exercices suivant la promulgation de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne pourra excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation et, le cas échéant, du montant des contributions de transfert à verser par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sollicitant le rattachement de leurs centres de secours et d'incendie au service départemental (...) ". Il résulte de ces dispositions que les modalités de calcul et de répartition des contributions que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours versent au budget du service départemental d'incendie et de secours sont arrêtées chaque année par délibération du conseil d'administration de cet établissement public, avant d'être notifiées aux différents contributeurs.

3. Il résulte de l'instruction, notamment des mentions portées sur la délibération n° 3 du 9 décembre 2019, que le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne a déterminé le montant total des contributions des communes et établissements publics de coopération intercommunale pour l'exercice 2020 en revalorisant le montant global retenu pour l'exercice 2019 à hauteur de l'évolution de l'indice des prix à la consommation de l'ensemble des ménages hors tabac et en retranchant un trop-perçu au titre de ce dernier exercice. Il ressort par ailleurs du rapport relatif au projet de délibération n° 4, qui a été voté dans son intégralité par le conseil d'administration, que ce dernier a calculé et réparti le montant des contributions entre ces communes et établissements en prenant en compte les contributions de l'exercice 2019 actualisées à partir de l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac du mois de juillet, un abattement forfaitaire de 1 000 euros pour chaque agent public titulaire disposant d'une convention de sapeur-pompier volontaire et relevant d'une commune siège d'un centre d'incendie et de secours, ainsi qu'une méthode de répartition par commune du montant total de cet abattement. Il en résulte que, par ces deux délibérations du 9 décembre 2019, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne a arrêté les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents au financement de ce service au titre de l'exercice 2020. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que ce conseil a renoncé à exercer la compétence qu'il tient des dispositions précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales doit être en tout état de cause écarté.

4. Il résulte de ce qui précède que le service d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Toulouse a accueilli le moyen, soulevé par voie d'exception, tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales pour annuler le titre exécutoire n° 856 émis le 26 novembre 2020. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la commune de Montauban devant le tribunal administratif et devant la cour.

En ce qui concerne les autres moyens :

5. En premier lieu, si, dans le cadre d'une contestation d'un acte réglementaire par voie d'exception, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même. Il s'ensuit que la commune de Montauban ne peut utilement soulever, à l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation du titre exécutoire émis le 26 novembre 2020, le moyen tiré de l'insuffisance des informations fournies aux membres du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne sur les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.

6. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que, pour calculer et répartir le montant total des contributions à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale pour l'exercice 2020 fixé par la délibération n° 3 du 9 décembre 2019, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne a, dans sa délibération n° 4 du même jour, classé les communes du département en cinq catégories : les communes sans centre de secours (catégorie 1), les communes sièges d'un centre de première intervention (catégorie 2), les communes sièges d'un centre de secours de deuxième ou troisième catégorie (catégorie 3), les communes sièges d'un centre de secours de première catégorie (catégorie 4) et les communes sièges d'un centre de secours principal (catégorie 5). La contribution des communes par habitant est dégressive selon la présence d'un centre de secours sur leur territoire et l'importance de celui-ci, les communes sans centre de secours payant la contribution par habitant la plus élevée et celles avec un centre de secours principal (Montauban), la contribution par habitant la moins élevée. Pour l'année 2020, une " contribution de base " due par chaque commune a été établie en augmentant de l'indice des prix à la consommation la contribution versée au titre de l'année précédente. Par ailleurs, pour encourager les communes à promouvoir le développement des sapeurs-pompiers volontaires et en se fondant sur les dispositions du troisième alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales mentionnées au point 2, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne a, par une délibération n° 1 du 1er décembre 2016, décidé de moduler cette " contribution de base " à compter de 2017 en prenant en compte la présence, dans les effectifs des communes, d'agents publics titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, ainsi que la disponibilité qui leur est accordée à ce titre pendant le temps de travail. Dans ce cadre, a été fixé un abattement de 1 000 euros par sapeur-pompier volontaire employé communal titulaire dans l'une des communes disposant d'un centre d'incendie et de secours et bénéficiant d'une convention au sens de l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure. Le coût total de l'abattement ainsi consenti devait être réparti entre les communes sièges d'un centre de secours dont le ratio du nombre de sapeurs-pompiers volontaires conventionnés rapporté au nombre d'habitants communaux était inférieur au ratio moyen sur le département (nombre total de sapeurs-pompiers volontaires rapporté à la population totale des communes sièges d'un centre de secours), cette répartition s'effectuant entre les communes concernées au prorata de la population communale, par rapport à la population totale des communes sièges d'un centre de secours. Pour l'année 2020, la " contribution de base " due par chaque commune a été établie en augmentant de l'indice des prix à la consommation la " contribution de base " versée au titre de l'année précédente. La " contribution de base " ainsi obtenue a été modulée par application du même dispositif d'abattement favorisant le volontariat que l'année précédente. Cent deux sapeurs-pompiers volontaires conventionnés ayant été comptabilisés dans les effectifs des agents titulaires des communes du département, il en a résulté un abattement d'un montant total de 102 000 euros pour l'année 2020.

7. Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours et du département au financement du service départemental d'incendie et de secours ne sont pas le paiement du prix d'un service dont les communes seraient les usagers, mais une charge qui leur incombe pour le bon fonctionnement d'un service public dont ils ont la responsabilité en vertu de la loi.

8. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce qu'une autorité administrative règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

9. D'une part et contrairement à ce que soutient la commune de Montauban, le dispositif d'abattement institué au profit des communes favorisant le volontariat, qui profite exclusivement aux communes sièges d'un centre de secours, lesquelles en assument seules le financement, établit, entre ces communes et celles qui ne disposent pas d'un tel centre, une différence de traitement qui est en rapport avec son objet, visant à prendre en compte, dans l'effectif des communes, la présence d'agents publics titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire et la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales. Les communes qui disposent d'un centre de secours sur leur territoire sont en effet dans une situation différente, au regard du service d'incendie et de secours, de celles qui n'en disposent pas, la proximité géographique étant nécessaire pour garantir la disponibilité, et donc l'intervention rapide, des agents concernés.

10. D'autre part, n'ouvrent droit au bénéfice de cet abattement que les agents territoriaux titulaires sapeurs-pompiers volontaires pour lesquels ont été conclues des conventions de disponibilité prévues par l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure, à l'exclusion des agents bénéficiant de simples autorisations spéciales d'absence délivrées dans le cadre de l'article L. 723-12 du même code. Contrairement à ce que soutient la commune de Montauban, cette différence de traitement répond à une différence de situation, en rapport avec l'objet de la mesure, le recours à des conventions formalisées permettant de garantir une meilleure programmation de la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires. Si la commune de Montauban soutient encore que ce dispositif d'abattement est défavorable aux communes ayant une population plus élevée, ce dispositif, comme il a été dit, tend à encourager les communes à promouvoir le volontariat au sein de leurs effectifs, lesquels sont plus ou moins importants selon la taille de la commune concernée.

11. Par ailleurs, le troisième alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales permet la mise en place d'un mécanisme visant à prendre en compte la présence, dans l'effectif des communes, d'agents publics ayant la qualité de sapeurs-pompiers volontaires. Par suite, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne n'a pas commis d'erreur d'appréciation en ne prenant pas en compte les effectifs de sapeurs-pompiers professionnels comme critère ouvrant droit au dispositif d'abattement.

12. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de ce que le dispositif d'abattement au profit des communes favorisant le volontariat mis en œuvre par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne pour déterminer la répartition des contributions des communes au financement de ce service serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaîtrait le principe d'égalité doivent être écartés. De la même manière, la seule circonstance que la commune de Montauban supporte près de la moitié du montant total des contributions à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale du département de Tarn-et-Garonne, alors qu'elle ne représente qu'environ un quart de la population départementale, ne suffit pas à établir une méconnaissance du principe d'égalité ou une différence de traitement manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

13. En troisième lieu, le dispositif d'abattement retenu par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne, qui entre dans les prévisions du troisième alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, prend en compte une donnée objective tenant à ce que les communes ayant conclu avec le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne des conventions telles que prévues par l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure, afin de préciser les modalités de la disponibilité opérationnelle et de la disponibilité pour formation des sapeurs-pompiers volontaires, rémunèrent les agents concernés pendant ces périodes de disponibilité et contribuent ce faisant au financement du service d'incendie et de secours. Il ne résulte pas de l'instruction que l'abattement de 1 000 euros accordé pour chaque sapeur-pompier volontaire mis à disposition du service d'incendie et de secours dans le cadre des dispositions de l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure serait sans rapport avec le coût résultant, pour la commune concernée, de la disponibilité accordée de ce fait à son agent. Par suite, les moyens tirés de ce que ce dispositif constituerait une sanction infligée en méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines, faute d'avoir été prévue par la loi, ainsi que du principe des droits de la défense, en l'absence de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable, doivent être écartés.

14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, y compris le moyen relatif à la régularité du jugement, que le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne, est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé le titre exécutoire n° 856 émis le 26 novembre 2020 pour un montant de 257 899,26 euros et mis à sa charge la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit sur leur fondement. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Montauban le versement au service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne de la somme de 2 000 euros en application de ces dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Les articles 2 et 3 du jugement nos 2006184, 2100255 du 21 février 2023 du tribunal administratif de Toulouse sont annulés.

Article 2 : La demande présentée par la commune de Montauban devant le tribunal administratif de Toulouse est rejetée.

Article 3 : La commune de Montauban versera au service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Montauban au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne et à la commune de Montauban.

Délibéré après l'audience du 6 mai 2025, où siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,

M. Lafon, président-assesseur,

Mme Fougères, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2025.

Le rapporteur,

N. Lafon

Le président,

É. Rey-Bèthbéder

Le greffier,

F. Kinach

La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 23TL00941 2