| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 2ème chambre, 06 mai 2025, 23TL01120

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

Sous le n°2100490, Mme A... D... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 15 septembre 2020 par lequel le ministre de l'économie, des finances et de la relance l'a suspendue de ses fonctions, d'enjoindre au ministre de l'économie, des finances et de la relance de la réintégrer dans ses fonctions et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sous le n°2101447, Mme A... D... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 11 janvier 2021 par lequel le ministre de l'économie, des finances et de la relance a maintenu la suspension de ses fonctions à compter du lendemain de sa notification et a modifié ses conditions de rémunération et de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Sous le n°2104836, Mme A... D... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision rejetant implicitement sa demande, formée le 29 avril 2021, tendant à l'abrogation de l'arrêté du 11 janvier 2021 portant maintien de sa suspension de fonctions et de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2100490, n°2101447 et n°2104836 du 7 mars 2023, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les demandes de Mme D....

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 15 mai 2023, Mme A... D..., représentée par Me Thalamas, de la société d'exercice libéral à responsabilité limitée T et L, Avocats, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement n°2100490, n°2101447 et n°2104836, rendu le 7 mars 2023 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 15 septembre 2020 ordonnant sa suspension de fonctions, ainsi que l'arrêté du 11 janvier 2021 portant maintien de sa suspension et la décision implicite de rejet rejetant sa demande d'abrogation de l'arrêté du 11 janvier 2021 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 15 septembre 2020 méconnaît les dispositions de l'article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dès lors que l'intérêt du service n'était pas justifié en dépit des poursuites pénales et de son contrôle judiciaire ;

- c'est à tort que les premiers juges ont estimé que ses qualités professionnelles étaient sans incidence sur la mesure de suspension ;

- l'arrêté du 11 janvier 2021 maintenant la décision de suspension et décidant d'une retenue sur traitement, faute pour son auteur de justifier d'une délégation de signature régulièrement publiée, est entaché d'incompétence ;

- l'arrêté du 11 janvier 2021 en ce qu'il se prononce pour une retenue sur son traitement méconnaît le principe du contradictoire ;

- il méconnaît l'article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dès lors qu'à cette date ce n'est pas l'intérêt du service qui s'oppose à une mesure de rétablissement dans ses fonctions mais le contrôle judiciaire dont elle fait l'objet ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation ;

- la décision implicite refusant l'abrogation de la mesure de suspension est entachée d'une erreur de droit dès lors, qu'après le jugement du 5 mars 2021, renvoyant le procureur de la République près le tribunal judiciaire de Toulouse à mieux se pourvoir, elle ne faisait plus l'objet de poursuites pénales et ce n'est que le 6 août 2021 qu'elle a fait l'objet de nouvelles poursuites.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 octobre 2024, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 9 octobre 2024, la date de clôture d'instruction a été reportée au 12 novembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- l'arrêté du 20 décembre 2019 portant organisation de la direction générale des finances publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Delphine Teuly-Desportes, présidente-assesseure,

- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Thalamas, représentant Mme D....

Considérant ce qui suit :

1. Mme C... épouse D..., administratrice des finances publiques depuis le 1er juin 2012, adjointe au directeur, était affectée à la direction de contrôle fiscal Sud-Pyrénées au sein de laquelle elle exerçait les fonctions de responsable de la division n°4 du pôle fiscal " Opérations coordonnées ". Eu égard aux poursuites pénales engagées à son encontre portant sur les chefs de prise illégale d'intérêts, violation du secret professionnel et recel de corruption passive, le ministre de l'économie, des finances et de la relance a, par un arrêté du 15 septembre 2020, notifié le 16 septembre suivant, suspendu Mme D... de ses fonctions, à titre conservatoire, jusqu'au 15 janvier 2021. Par un arrêté en date du 11 janvier 2021, notifié le 21 janvier suivant, le ministre chargé de l'économie et des finances a maintenu la suspension des fonctions de Mme D... et décidé que son traitement subirait une retenue égale à 50 % de son montant. Le 29 avril 2021, l'intéressée a sollicité l'abrogation de l'arrêté du 11 janvier 2021 et a vu sa demande, reçue le 4 mai 2021, implicitement rejetée. Mme D... relève appel du jugement, rendu le 7 mars 2023, par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes d'annulation des arrêtés des 15 septembre 2020 et 11 janvier 2021, ainsi que de la décision implicite de rejet de sa demande d'abrogation.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 15 septembre 2020 :

2. Aux termes de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline. (...) ".

3. Une mesure de suspension de fonctions ne peut être prononcée à l'encontre d'un fonctionnaire que lorsque les faits imputables à l'intéressé présentent un caractère suffisant de vraisemblance et de gravité et que l'éloignement de l'intéressé se justifie au regard de l'intérêt du service. Eu égard à la nature conservatoire d'une mesure de suspension et à la nécessité d'apprécier, à la date à laquelle cet acte a été pris, la condition tenant au caractère vraisemblable des faits, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de statuer au vu des informations dont disposait effectivement l'autorité administrative au jour de sa décision.

4. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date de l'arrêté du 15 septembre 2020, l'administration avait été informée, par un courrier du 11 septembre 2020 du procureur de la République près le tribunal judiciaire de Toulouse, que Mme D..., au terme d'une enquête préliminaire diligentée par la division économique et financière du service régional de police judiciaire de Toulouse, faisait l'objet de poursuites pénales des chefs de prise illégale d'intérêts, violation du secret professionnel et recel de corruption passive. Ce courrier précisait également que le juge des libertés et de la détention avait, par une ordonnance rendue le 10 septembre 2020, placé l'intéressée sous contrôle judiciaire, avec obligation de n'exercer aucune fonction de contrôle impliquant la surveillance ou l'administration d'une brigade de contrôle fiscal et qu'elle était convoquée, le 5 mars 2021, devant le tribunal judiciaire de Toulouse pour comparaître à une audience correctionnelle. Ainsi, à la date de l'arrêté contesté, les faits reprochés à Mme D... présentaient un caractère de vraisemblance suffisant et permettaient de présumer que l'intéressée avait commis une faute grave en sa qualité de responsable d'une division de contrôle fiscal. Par ailleurs, la circonstance que Mme D... a toujours donné satisfaction dans sa manière de servir et faisait état jusqu'alors de qualités professionnelles indéniables, ainsi que ses comptes rendus d'entretien professionnel le révèlent, est sans influence sur la légalité de l'arrêté attaqué. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 11 janvier 2021 :

5. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / (...) 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, (...) ". Selon l'article 9 de l'arrêté du 20 décembre 2019 portant organisation de la direction générale des finances publiques : " (...) III. - La sous-direction de la gestion des personnels et des parcours professionnels (...) traite les questions et procédures afférentes à la déontologie et à la discipline, assure la protection et la sécurité juridique des agents et instruit les contentieux en matière de personnel. / Elle traite les actions en réparation civile de l'Etat. Elle est chargée des conditions de vie au travail, de la formation, du recrutement, des études et production de statistiques en matière de ressources humaines. Elle conduit des missions de médiation collective dans des situations de dégradation de l'environnement de travail. ".

6. L'arrêté du 11 janvier 2021 a été signé par M. E..., nommé sous-directeur de la gestion des personnels et des parcours professionnels à la direction générale des finances publiques, pour une durée de trois ans, à compter du 14 octobre 2019, par un arrêté du 10 octobre 2019, accessible tant au juge qu'aux parties. Ainsi, en application des dispositions combinées de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 et de l'article 9 de l'arrêté du 20 décembre 2019 portant organisation de la direction générale des finances publiques, citées au point précédent, M. B... était compétent pour signer, au nom du ministre chargé de l'économie et des finances, la mesure de suspension contestée. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de son signataire doit être écarté.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors en vigueur : " (...) Le fonctionnaire suspendu conserve son traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et les prestations familiales obligatoires. Sa situation doit être définitivement réglée dans le délai de quatre mois. / Si, à l'expiration d'un délai de quatre mois, aucune décision n'a été prise par l'autorité ayant le pouvoir disciplinaire, le fonctionnaire qui ne fait pas l'objet de poursuites pénales est rétabli dans ses fonctions. S'il fait l'objet de poursuites pénales et que les mesures décidées par l'autorité judiciaire ou l'intérêt du service n'y font pas obstacle, il est également rétabli dans ses fonctions à l'expiration du même délai. Lorsque, sur décision motivée, il n'est pas rétabli dans ses fonctions, il peut être affecté provisoirement par l'autorité investie du pouvoir de nomination, sous réserve de l'intérêt du service, dans un emploi compatible avec les obligations du contrôle judiciaire auquel il est, le cas échéant, soumis. A défaut, il peut être détaché d'office, à titre provisoire, dans un autre corps ou cadre d'emplois pour occuper un emploi compatible avec de telles obligations. (...) Le fonctionnaire qui, en raison de poursuites pénales, n'est pas rétabli dans ses fonctions, affecté provisoirement ou détaché provisoirement dans un autre emploi peut subir une retenue, qui ne peut être supérieure à la moitié de la rémunération mentionnée au deuxième alinéa. Il continue, néanmoins, à percevoir la totalité des suppléments pour charges de famille. ".

8. Par l'arrêté du 11 janvier 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, constatant, en premier lieu, que les poursuites pénales étaient toujours en cours, relevant, en deuxième lieu, que Mme D... avait été placée sous contrôle judiciaire avec obligation de ne plus exercer ses fonctions de cheffe de la division n°4 de la direction de contrôle fiscal Sud-Pyrénées, ni aucune fonction de contrôle impliquant la surveillance ou l'administration d'une brigade de contrôle fiscal y compris si ce changement de poste entraînait une perte de rémunération et se fondant, en dernier lieu, sur l'intérêt du service, au regard de la nature et de la gravité des faits, a retenu que cette dernière ne pouvait être rétablie dans ses fonctions mais continuait d'être suspendue avec une retenue sur traitement de 50%.

9. D'une part, une mesure de suspension y compris dans l'hypothèse où elle s'accompagne d'une retenue sur traitement ne constitue pas une sanction disciplinaire mais, ainsi qu'il a été dit au point 3, une mesure conservatoire prise dans l'intérêt du service qui n'exige pas qu'une procédure contradictoire préalable soit mise en œuvre ni que le fonctionnaire qui en fait l'objet soit mis à même de consulter son dossier. En conséquence, Mme D... n'est fondée à invoquer ni une irrégularité de procédure ni une méconnaissance du principe du contradictoire.

10. D'autre part, il résulte de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 cité au point 7 que si, à l'expiration d'un délai de quatre mois, aucune décision n'a été prise par l'autorité ayant le pouvoir disciplinaire à l'encontre d'un fonctionnaire suspendu, celui-ci est rétabli dans ses fonctions, sauf s'il fait l'objet de poursuites pénales. Lorsque c'est le cas, l'autorité administrative peut, au vu de la situation en cause et des conditions prévues par ces dispositions, le rétablir dans ses fonctions, lui attribuer provisoirement une autre affectation, procéder à son détachement ou encore prolonger la mesure de suspension en l'assortissant, le cas échéant, d'une retenue sur traitement.

11. Le 11 janvier 2021, date à laquelle l'arrêté portant maintien de la mesure de suspension a été pris, il est constant que les poursuites pénales étaient toujours en cours, aucun jugement sur l'action publique n'étant intervenu. En outre, ainsi que le reconnaît elle-même l'appelante, les obligations de contrôle judiciaire, rappelées au point 8, faisaient obstacle au rétablissement dans ses fonctions ou à son affectation dans un poste de la direction du contrôle fiscal. Dans ces conditions, au regard de la circonstance que ce seul motif suffit à fonder le maintien de sa suspension à titre conservatoire, elle ne peut, en tout état de cause, utilement invoquer la circonstance que l'autorité administrative se serait également fondée sur l'intérêt du service.

12. En dernier lieu, les dispositions de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 citées au point 7 ne font pas obligation à l'administration de prononcer la suspension qu'elles prévoient à l'encontre d'un agent empêché de poursuivre ses fonctions du fait de mesures prises dans le cadre d'une enquête ou procédure pénales, ni de lui attribuer provisoirement une autre affectation ou de le détacher dans un autre corps, et ne l'empêchent pas d'interrompre, indépendamment de toute action disciplinaire, le versement de son traitement pour absence de service fait, notamment dans le cas où il fait l'objet d'une incarcération ou d'une mesure de contrôle judiciaire lui interdisant d'exercer ses fonctions.

13. D'une part, en se bornant à soutenir que l'autorité administrative a refusé de l'affecter sur un poste, l'appelante n'établit pas que le ministre, qui, ainsi qu'il vient d'être dit au point précédent, n'est pas tenu de lui attribuer provisoirement une autre affectation ou de la détacher dans un autre corps, aurait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. D'autre part, si Mme D... se prévaut également de la circonstance que la retenue sur traitement prononcée à son encontre atteint le maximum autorisé par l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983, elle ne produit aucun document ni élément relatif aux conséquences de cette mesure sur sa situation personnelle de sorte que le ministre chargé de l'économie et des finances, au regard de la gravité et de la nature des faits, et en l'absence de service fait, n'a commis aucune erreur dans leur application en prononçant une retenue de la moitié de son traitement.

En ce qui concerne la légalité de la décision refusant implicitement d'abroger l'arrêté du 11 janvier 2021 et de rétablir Mme D... dans ses fonctions :

14. Aux termes de l'article L.242-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Sur demande du bénéficiaire de la décision, l'administration est tenue de procéder, selon le cas, à l'abrogation ou au retrait d'une décision créatrice de droits si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait peut intervenir dans le délai de quatre mois suivant l'édiction de la décision. ".

15. Un fonctionnaire doit être regardé comme faisant l'objet de poursuites pénales au sens des dispositions de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, citées au point 7, lorsque l'action publique a été mise en mouvement à son encontre et n'est pas éteinte.

16. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le procureur de la République près le tribunal judiciaire de Toulouse a mis en mouvement l'action publique à l'encontre de Mme D..., le 10 septembre 2020, lorsque cette dernière s'est vu remettre une convocation par procès-verbal à une audience correctionnelle devant le tribunal judiciaire de Toulouse pour des faits de prise illégale d'intérêts, dans le cadre de la supervision d'un contrôle d'un restaurant de la commune de Toulouse, de violation du secret professionnel, pour avoir révélé des informations à caractère secret dont elle était dépositaire à raison de ses fonctions tout au long des étapes administratives d'un contrôle depuis l'engagement de la vérification fiscale jusqu'à sa mise en œuvre et sa finalisation, et de recel de corruption passive, résultant du délit de corruption passive commis par son mari et consistant notamment en des séjours en Chine, à l'île Maurice ou en France.

17. D'autre part, si Mme D... soutient qu'à la date à laquelle est né le refus implicite opposé à sa demande d'abrogation de la mesure de suspension dont elle faisait l'objet, l'action publique était éteinte, le tribunal correctionnel ayant statué, il ressort toutefois des pièces du dossier que si, par un jugement, rendu le 5 mars 2021, le tribunal correctionnel de Toulouse, statuant sur les poursuites pénales engagées à l'encontre de Mme D..., a estimé que la complexité de l'affaire nécessitait des investigations complémentaires approfondies et renvoyé le ministère public, en application de l'article 397-2 du code de procédure pénale, à mieux se pourvoir, il a cependant, en application de l'article 397-3 du même code, maintenu l'ensemble des obligations du contrôle judiciaire prescrites par le juge des libertés et de la détention dans l'ordonnance rendue le 10 septembre 2020. Dans ces conditions, au regard du contrôle judiciaire ainsi maintenu, l'appelante n'est pas fondée à soutenir que l'action publique aurait été éteinte à la date du refus né du silence gardé par l'autorité ministérielle sur sa demande d'abrogation de la mesure, reçue le 4 mai 2021. Enfin, Mme D... ne peut utilement invoquer la circonstance selon laquelle, par jugement, rendu le 5 octobre 2021, soit postérieurement à la décision implicite refusant l'abrogation, le tribunal correctionnel, retenant une exception de nullité, a estimé que la convocation de Mme D..., par citation directe, était irrégulière, le renvoi au procureur de la République, opéré par le tribunal correctionnel, le 5 mars 2021, impliquant nécessairement l'ouverture d'une information judiciaire.

18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes d'annulation des décisions des 5 septembre 2020 et 11 janvier 2021 ordonnant et maintenant sa suspension à titre provisoire et du refus implicite opposé à sa demande d'abrogation de cette suspension.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme quelconque, au titre des frais exposés par Mme D... et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... D... et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure,

Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2025.

La rapporteure,

D. Teuly-Desportes

La présidente,

A. Geslan-DemaretLa greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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