Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société par actions simplifiée Lasbordes PV1 a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 13 février 2023 par lequel le préfet de l'Aude a refusé de lui accorder un permis de construire pour l'édification d'une centrale photovoltaïque au sol sur le territoire de la commune de Lasbordes aux lieux-dits " le Moulin à Vent ", " Rec Danise " et " Le Trauquet ".
Par un jugement n° 2302142 du 30 janvier 2024, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cet arrêté, a enjoint au préfet de l'Aude de délivrer le permis sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement et mis à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 2 avril 2024 et 24 juillet 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande présentée par la société par actions simplifiée Lasbordes PV1 devant le tribunal administratif de Montpellier.
Il soutient que :
- l'arrêté en litige n'est pas entaché d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme ;
- l'arrêté en litige n'est pas entaché d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;
- le préfet de l'Aude a pu légalement considérer que le choix du projet relevait d'une simple opportunité foncière de sorte que l'étude d'impact était insuffisante au regard des dispositions de l'article R. 122-5 du code de l'environnement.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 juin 2024 et 25 septembre 2024, la société par actions simplifiée Lasbordes PV1, représentée par Me Versini-Campinchi, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires n'est fondé.
Par ordonnance du 26 septembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 11 octobre 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lasserre, première conseillère,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- et les observations de Me Louis, représentant la société Lasbordes PV1.
Considérant ce qui suit :
1. Le 31 décembre 2020, la société Lasbordes PV1, spécialisée dans la production d'électricité, a déposé un dossier de permis de construire relatif à une centrale photovoltaïque au sol d'une puissance prévisionnelle de 12 mégawatts (MW), d'une superficie de 8 hectares aux lieux-dits " Moulin à vent ", " Rec Danise " et " Le Trauquet " sur le territoire de la commune de Lasbordes (Aude). Après étude préalable agricole et enquête publique, qui s'est déroulée du 17 octobre au 15 novembre 2022, le préfet de l'Aude a, par un arrêté du 13 février 2023, d'une part, retiré l'autorisation tacite initialement détenue par la société pétitionnaire et, d'autre part, refusé d'accorder ce permis de construire. Par la présente requête, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande l'annulation du jugement par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé cet arrêté, a enjoint au préfet de l'Aude de délivrer à la société pétitionnaire le permis sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement et mis à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les conclusions en annulation :
2. Une décision rejetant une demande d'autorisation d'urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l'excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d'illégalité. En outre, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu'il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l'ensemble des moyens de la demande qu'il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu'ils portent d'ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu'il juge que l'un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus. Saisi d'un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d'urbanisme, il appartient au juge d'appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. En revanche, si le juge d'appel estime qu'un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l'administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut rejeter la demande d'annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l'autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés.
3. Pour annuler l'arrêté du 13 février 2023 par lequel le préfet de l'Aude a refusé d'accorder le permis de construire sollicité par la société Lasbordes PV1, le tribunal administratif de Montpellier a jugé que les quatre motifs fondant cet arrêté, tirés de l'absence de nécessité agricole, de l'atteinte aux paysages, de l'insuffisance de l'étude d'impact et de l'incompatibilité du projet avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays Lauragais, étaient entachés d'illégalité.
4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement : " I. - Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine (...). ". En application du I de ce même article, dans sa version applicable au litige, l'étude d'impact doit comporter : " (...) 7° Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, notamment une comparaison des incidences sur l'environnement et la santé humaine ; (...) ". Il résulte de ces dispositions que l'étude d'impact que doit réaliser le maître d'ouvrage auteur d'une demande d'autorisation d'exploitation d'un ouvrage ou d'une installation, peut légalement s'abstenir de présenter des solutions qui ont été écartées en amont et qui n'ont, par conséquent, pas été envisagées par le maître d'ouvrage.
5. Le préfet de l'Aude a refusé le permis de construire sollicité par la société Lasbordes PV1, sur le fondement des dispositions de l'article R. 122-5 du code de l'urbanisme, au motif que l'étude d'impact ne justifie pas la localisation du site au regard de l'absence de description de projets alternatifs situés sur d'autres parcelles et la circonstance que le choix du terrain relèverait ainsi d'une simple opportunité foncière. Il ressort des pièces du dossier que la société pétitionnaire a été contactée par le propriétaire d'un des terrains en litige au vu de son implantation en zone Ner du plan local d'urbanisme de la commune de Lasbordes permettant l'installation de centrale photovoltaïque hors sols. La société Lasbordes PV1 n'avait donc pas à présenter des solutions alternatives qui ont été écartées en amont et qui n'ont, par conséquent, pas été envisagées par le maître d'ouvrage. Par suite, le préfet a méconnu les dispositions de l'article R. 122-5 du code de l'environnement en refusant, pour ce motif, de délivrer le permis de construire sollicité.
6. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme : " I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (...) ". Selon l'article 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Lasbordes et relatif aux zones naturelles et au secteur Ner autorisant l'implantation des bâtiments et ouvrages nécessaires à l'installation de centrale photovoltaïque hors-sol, applicable à la zone dans laquelle se situe le terrain d'assiette du projet en litige : " I - Sont autorisées pour l'ensemble de la zone : / 1. Les constructions et les installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. / (...) V. Dans Ie secteur Ner, sont autorisées toute utilisation des sols ayant pour objet l'installation de centrale photovoltaïque hors sols et la construction des bâtiments et dépendances nécessaires à leur fonctionnement. ". Pour statuer sur la compatibilité ou l'incompatibilité du projet d'équipement d'intérêt collectif avec une activité agricole au sens de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.
7. Le projet en cause a pour objet la réalisation d'une centrale photovoltaïque d'une puissance de 12 MWc, comprenant environ 22 240 modules photovoltaïques, implantée sur quatre parcelles classées en zone naturelle Ner par le plan local d'urbanisme de la commune de Lasbordes, d'une surface cumulée de 12,2 hectares, la zone d'implantation clôturée occupant une surface de 10,2 hectares dont 8,3 hectares seront recouverts par les panneaux photovoltaïques. Ces parcelles sont composées de 6,5 hectares de terres en jachères et 5,7 hectares de terres cultivées en luzerne. Il ressort des pièces du dossier que ces parcelles présentent un potentiel agricole faible à médiocre en raison d'une importante pierrosité et d'une " hydromorphie à pseudogley " dès 0 à 30 centimètres. En outre, si un réseau d'irrigation enterré existe à proximité des parcelles, il est utilisé pour l'arrosage d'autres parcelles ne présentant pas les mêmes phénomènes d'hydromorphie que ceux des parcelles en litige pour lesquelles l'irrigation peut provoquer des excès d'eau qui asphyxient le sol et handicapent le développement de la végétation. La luzerne cultivée sur une des parcelles en litige présente d'ailleurs un rendement deux fois moins important que celle cultivée sur d'autres parcelles à proximité. Enfin, le projet prévoit la mise en place sur l'emprise du parc photovoltaïque d'un élevage d'un cheptel de 35 brebis de race solognote qui fait partie d'un plan de sauvegarde, de prairie permettant la production de fourrage pour ces brebis et de deux ruchers de trente ruches. Dans ces conditions, alors même que l'agriculture locale est plutôt à vocation céréalière et eu égard notamment au manque de potentiel agronomique céréalier des parcelles concernées, le préfet de l'Aude a commis une erreur d'appréciation en estimant que le projet en litige ne pourrait permettre le maintien d'une activité agricole significative sur le terrain d'implantation de l'équipement collectif envisagé.
8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".
9. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel au sens de cet article, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.
10. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet s'inscrit dans un espace à vocation agricole caractérisé par la polyculture et notamment la céréaliculture, situé entre le sillon Lauragais et le piémont du Cabardès. Si cet espace est préservé, il n'est pas établi qu'il présente un intérêt particulier. D'autre part, la seule circonstance que le projet en litige sera visible depuis les routes départementales 213 et 428 et le lieu-dit " Télégraphe " ne suffit pas à considérer qu'il serait de nature à porter atteinte à l'intérêt des lieux avoisinants et aux paysages naturels alors que, par ailleurs, sont prévues des mesures de réduction de l'impact visuel telles qu'une harmonisation des éléments techniques et la plantation de haies champêtres et bocagères d'essences mixtes. Dans ces conditions, et alors même que l'architecte des bâtiments de France s'est prononcé par un avis simple en défaveur du projet le 20 mai 2021, le préfet de l'Aude ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par la société intimée.
11. En dernier lieu, si l'arrêté en litige était également fondé sur un motif tiré de l'incompatibilité du projet avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays Lauragais, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ne conteste pas en appel l'illégalité de ce motif ainsi que l'a jugé le tribunal administratif au point 18 du jugement attaqué.
12. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du préfet de l'Aude du 13 février 2023 portant refus de permis de construire, a enjoint au préfet de délivrer à la société Lasbordes PV1 le permis sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement et mis à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les frais liés au litige :
13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, qui est, dans la présente instance, la partie perdante, une somme de 1 500 euros, à verser à la société Lasbordes PV1 au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est rejetée.
Article 2 : L'Etat versera à la société Lasbordes PV1 une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation et à la société par actions simplifiée Lasbordes PV1.
Copie en sera adressée au préfet de l'Aude.
Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient :
M. Chabert, président,
M. Teulière, président assesseur,
Mme Lasserre, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025.
La rapporteure,
N. Lasserre
Le président,
D. ChabertLa greffière,
N. Baali
La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N°24TL00809
