| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 2ème chambre, 22 octobre 2024, 22TL21945

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier :

-sous le n°2004684, d'annuler la décision du 16 septembre 2020 par laquelle le maire de de Perpignan l'a suspendu de ses fonctions à compter du 17 septembre 2020 pour une durée d'un mois, d'enjoindre à la commune de Perpignan de procéder à sa réintégration sous 15 jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour, et de mettre à la charge de la commune de Perpignan une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

-sous le n°2004686, d'annuler la décision du 16 octobre 2020 par laquelle le maire de Perpignan a prorogé la suspension de ses fonctions pour une durée d'un mois, d'enjoindre à la commune de Perpignan de procéder à sa réintégration sous 15 jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour, et de mettre à la charge de la commune de Perpignan une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

-sous le n°2005375, d'annuler la décision du 13 novembre 2020 par laquelle le maire de Perpignan a prorogé la suspension de ses fonctions pour une durée d'un mois, d'enjoindre à la commune de Perpignan de procéder à sa réintégration sous 15 jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour, et de mettre à la charge de la commune de Perpignan une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

-sous le n°2100008, d'annuler la décision du 14 décembre 2020 par laquelle le maire de Perpignan a prorogé la suspension de ses fonctions pour une durée d'un mois, d'enjoindre à la commune de Perpignan de procéder à sa réintégration sous 15 jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour, et de mettre à la charge de la commune de Perpignan une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

-sous le n°2101609, d'annuler la décision du 1er février 2021 par laquelle le maire de Perpignan a prononcé l'exclusion temporaire de ses fonctions pour une durée de six mois à compter du 8 février 2021, et de mettre à la charge de la commune de Perpignan une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2004684, 2004686, 2005375, 2100008, 2101609 du 26 juillet 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté les demandes de M. A... et les conclusions de la commune de Perpignan présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 7 septembre 2022, M. B... A..., représenté par Me Cacciapaglia, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier n° 2004684, 2004686, 2005375, 2100008, 2101609 du 26 juillet 2022 ;

2°) d'annuler la décision du 16 septembre 2020 par laquelle le maire de de Perpignan l'a suspendu de ses fonctions à compter du 17 septembre 2020 pour une durée d'un mois ;

3°) d'annuler la décision du 16 octobre 2020 par laquelle le maire de Perpignan a prorogé la suspension de ses fonctions pour une durée d'un mois ;

4°) d'annuler la décision du 13 novembre 2020 par laquelle le maire de Perpignan a prorogé la suspension de ses fonctions pour une durée d'un mois ;

5°) d'annuler la décision du 14 décembre 2020 par laquelle le maire de Perpignan a prorogé la suspension de ses fonctions pour une durée d'un mois ;

6°) d'annuler la décision du 1er février 2021 par laquelle le maire de Perpignan a prononcé l'exclusion temporaire de ses fonctions pour une durée de six mois à compter du 8 février 2021 ;

7°) de mettre à la charge de la commune de Perpignan une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Il soutient que :

- le tribunal administratif de Montpellier a violé l'article 30 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et a commis une erreur de fait, une erreur manifeste d'appréciation et une violation de la loi entachant son jugement d'irrégularité, en refusant d'annuler les arrêtés de suspension provisoire et de prorogation de la suspension du 16 septembre 2020, 16 octobre 2020, 13 novembre 2020 et 17 décembre 2020 et l'arrêté portant exclusion temporaire de six mois du 1er février 2021 ;

En ce qui concerne les arrêtés du 16 septembre 2020, du 16 octobre 2020, du 13 novembre 2020 et du 17 décembre 2020 :

- ils sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que les griefs ne sont pas établis ;

- ils sont entachés de détournement de pouvoir, de procédure, et méconnaissent l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905, et des articles 36-1 et 37 du décret n°88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, la suspension revêtant le caractère d'une sanction déguisée, de sorte qu'il aurait dû bénéficier des garanties procédurales inhérentes à toute procédure disciplinaire, dont la communication de son entier dossier ;

En ce qui concerne l'arrêté du 1er février 2020 :

- il est insuffisamment motivé en fait, en méconnaissance de l'article 36-1 du décret du 15 février 1988 relatif aux dispositions applicables aux agents contractuels de la fonction publique territoriale et les articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance du principe d'impartialité, principe général du droit, du fait de la partialité d'un membre de l'administration assistant au conseil de discipline et étant présent aux votes ;

- l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance des droits de la défense, du fait que n'a pas été respecté le principe de la communication du dossier administratif de l'intéressé ;

-il est entaché d'erreur d'appréciation et d'erreur de qualification juridique des faits.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mai 2023 et un mémoire en production de pièces enregistré le 12 mai 2023 la commune de Perpignan, représentée par Me Joubes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 26 mai 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 26 juin 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n°88-145 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Virginie Dumez-Fauchille, première conseillère,

- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Aubert, représentant M. A..., et de Me Diaz, représentant la commune de Perpignan.

Considérant ce qui suit :

1. M. A..., recruté par la commune de Perpignan (Pyrénées-Orientales) le 17 février 2020, par contrat de droit public à durée déterminée d'une durée de deux ans, aux fonctions de médecin territorial, a été suspendu de ses fonctions à compter du 17 septembre 2020 par arrêté du maire de Perpignan du 16 septembre 2020, la suspension ayant été prolongée par arrêtés successifs de cette même autorité du 16 octobre 2020, 13 novembre 2020 et 14 décembre 2020. Par décision du 1er février 2021, le maire de Perpignan a infligé à M. A... la sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de six mois, avec retenue de salaire, à compter du 8 février 2021. M. A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler ces arrêtés et cette décision. Par jugement du 26 juillet 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté les demandes de M. A.... Ce dernier relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement :

2. Il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. M. A... ne peut donc utilement soutenir que le tribunal administratif de Montpellier aurait commis une erreur de droit en estimant que la saisine du conseil de discipline préalable à l'arrêté de suspension n'était pas tardive, une erreur de fait en retenant que les griefs qui lui sont reprochés sont établis et des erreurs d'appréciation en retenant que les faits qui lui sont reprochés présentent un caractère de vraisemblance suffisant pour justifier une mesure de suspension ou que la sanction de résiliation de son engagement est proportionnée aux faits reprochés, dès lors que de tels moyens se rattachent à la contestation du bien-fondé du jugement et sont sans incidence sur sa régularité.

En ce qui concerne les arrêtés du 16 septembre 2020, du 16 octobre 2020, 13 novembre 2020 et 14 décembre 2020 :

3. Une mesure de suspension de fonctions ne peut être prononcée à l'encontre d'un agent public que lorsque les faits imputables à l'intéressé présentent un caractère suffisant de vraisemblance et de gravité et que l'éloignement de l'intéressé se justifie au regard de l'intérêt du service. Eu égard à la nature conservatoire d'une mesure de suspension et à la nécessité d'apprécier, à la date à laquelle cet acte a été pris, la condition tenant au caractère vraisemblable des faits, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de statuer au vu des informations dont disposait effectivement l'autorité administrative au jour de sa décision.

4. Pour édicter les arrêtés litigieux, le maire de Perpignan s'est fondé sur le fait que M. A... a examiné un patient alors qu'il n'était pas en état d'assurer une consultation médicale, qu'il a, par son attitude, contribué à la rupture des relations professionnelles confraternelles avec le second médecin du centre, a porté atteinte à l'image de la commune et n'a pas respecté les consignes relatives à l'activité vaccinale. Il ressort des pièces du dossier que M. A... a effectué, le 20 juillet 2020, des consultations dans un état confus, dû à la prise d'un puissant antalgique, ce qu'il a reconnu lui-même, et qu'il n'était pas présent lors d'une séance de vaccination le 2 septembre 2020, d'après le rapport hiérarchique dressé le 11 septembre 2020. Par ailleurs, la commune fait état d'éléments circonstanciés quant au comportement de M. A..., en particulier lors d'une réunion du 23 juin 2020, à laquelle il est arrivé en retard, bien qu'informé de sa tenue, et reparti en avance sans explication, et lors d'une réunion du 16 juillet 2020 lors de laquelle il adopté un ton houleux devant des partenaires extérieurs, selon deux témoignages concordants ainsi que l'envoi de courriels manifestant le désaccord avec son confrère à de multiples destinataires, ce qui traduit une attitude de nature à dégrader les relations professionnelles confraternelles avec le second médecin du centre. Ces faits, précis et circonstanciés, présentaient, à la date du 16 septembre 2020 à laquelle la suspension a été prononcée par le maire de Perpignan, un caractère suffisant de vraisemblance et de gravité. Par suite, le maire de Perpignan a pu légalement estimer que les faits imputés à M. A... revêtaient un caractère suffisant de vraisemblance et de gravité.

5. En deuxième lieu, la mesure provisoire de suspension prise sur le fondement de ces dispositions ne présente pas par elle-même un caractère disciplinaire mais est uniquement destinée à écarter temporairement un agent du service, en attendant qu'il soit statué disciplinairement ou pénalement sur sa situation. Dès lors, M. A... ne peut utilement soutenir qu'il n'a pas bénéficié des garanties liées à la procédure disciplinaire, tenant notamment à la communication de son dossier, ni que la procédure disciplinaire n'a pas été respectée en amont des arrêtés attaqués.

6. En dernier lieu, le détournement de pouvoir et de procédure allégué n'est pas établi.

En ce qui concerne l'arrêté du 1er février 2021 :

7. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 2° Infligent une sanction ; (...). ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". Aux termes de l'article 36-1 du décret susvisé du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " (...) La décision prononçant une sanction disciplinaire doit être motivée. (...) ". Ces dispositions imposent à l'autorité qui prononce la sanction de préciser elle-même, dans sa décision, les griefs qu'elle entend retenir à l'encontre de l'agent concerné, de telle sorte que ce dernier puisse, à la seule lecture de cette décision, connaître les motifs de la sanction qui lui est infligée.

8. L'arrêté attaqué expose les faits reprochés à M. A..., tenant notamment à la mise en danger d'un patient, examiné alors que son état ne lui permettait pas d'exercer ses missions dans des conditions normales, à ce qu'il s'est présenté avec retard à une réunion de travail qu'il a quittée sans explications, au défaut de signalement à sa hiérarchie d'un incident survenu le 31 juillet 2020 lors de la prise en charge d'un patient violent, et au défaut de participation à des séances de vaccination. Il se fonde sur ce que les faits ainsi exposés présentent un caractère fautif justifiant une sanction. Par suite, l'arrêté attaqué satisfait à l'exigence de motivation prescrite par les dispositions précitées des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration.

9. En deuxième lieu, le principe d'impartialité, principe général de droit interne applicable à tous les organes administratifs, ne fait, par lui-même, pas obstacle à la participation au conseil de discipline, en tant que représentant de l'administration, de l'autorité hiérarchique qui a estimé, dans le rapport par lequel il a saisi ce conseil de discipline, que les faits reprochés à un fonctionnaire justifient l'engagement d'une procédure disciplinaire, dès lors que cette autorité n'a pas manifesté d'animosité personnelle à l'égard du fonctionnaire et n'a pas fait preuve de partialité.

10. Si la formation restreinte du conseil de discipline comptait parmi ses trois membres l'adjoint au maire délégué aux ressources humaines et signataire des arrêtés de suspension et du courrier informant M. A... qu'il serait reçu pour un entretien préalable à son licenciement, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce membre du conseil de discipline ait fait preuve d'animosité ou de partialité à l'endroit de M. A.... Par suite, ce dernier n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté a été pris en méconnaissance du principe d'impartialité.

11. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier de l'attestation signée le 28 septembre 2020 par l'intéressé, que M. A... a reçu copie de l'intégralité de son dossier administratif. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense quant au défaut de communication du dossier administratif de l'agent et d'information de son droit à communication dudit dossier manque en fait.

12. En dernier lieu, aux termes de l'article 36 du décret susvisé du 15 février 1988 relatif aux dispositions applicables aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " Tout manquement au respect des obligations auxquelles sont assujettis les agents publics, commis par un agent contractuel dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions est constitutif d'une faute l'exposant à une sanction disciplinaire, sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par le code pénal .(...) ". Aux termes de l'article 36-1 du même décret : " Les sanctions disciplinaires susceptibles d'être appliquées aux agents contractuels sont les suivantes : 1° L'avertissement ; 2° Le blâme ; 3° L'exclusion temporaire des fonctions avec retenue de traitement pour une durée maximale de six mois pour les agents recrutés pour une durée déterminée et d'un an pour les agents sous contrat à durée indéterminée ; 4° Le licenciement, sans préavis ni indemnité de licenciement. (...) ".

13. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

14. Tout d'abord, ainsi qu'il a été dit au point 4, les faits tenant à l'examen d'un patient par M. A... alors qu'il n'était pas en état d'assurer une consultation médicale, à l'absence de l'intéressé aux séances de vaccination du 2 septembre 2020, que ne justifie pas du matériel médical manquant, sont établis et, compte tenu des obligations de M. A... en sa qualité de médecin territorial, présentent un caractère fautif. Par ailleurs, l'arrivée avec retard et le départ prématuré de M. A..., sans explication, lors de la réunion du 16 juillet 2020, et la large diffusion d'un échange de courriels manifestant le désaccord de M. A... avec le second médecin du centre sont établis, ainsi qu'il a été dit au point 4, tandis que l'intéressé ne conteste pas n'avoir pas fait remonter à sa hiérarchie un incident survenu le 31 juillet 2020, relatif à la prise en charge d'un patient violent ayant nécessité l'appel à la police municipale. Ces faits, qui traduisent des difficultés relationnelles avec d'autres agents du centre de santé communal et un manque de respect de la hiérarchie, présentent, de même, un caractère fautif. Compte tenu, par ailleurs, des fonctions exercées par l'intéressé, ces fautes présentent, tant au regard de la sécurité des patients que du bon fonctionnement du service, un caractère de gravité tel que la sanction d'exclusion temporaire des fonctions pour une durée de six mois, prononcée par l'arrêté attaqué, n'est pas disproportionnée.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 26 juillet 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes.

Sur les frais exposés à l'occasion du litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Perpignan, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par M. A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. A... une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais exposés par la commune de Perpignan, en application de ces mêmes dispositions.

17. Par ailleurs, en l'absence de dépens au sens de l'article R. 761-1 du même code, les conclusions de M. A... relatives à leur charge sont sans objet et doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : M. A... versera à la commune de Perpignan une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de Perpignan.

Délibéré après l'audience du 8 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

Mme Teuly-Desportes, présidente assesseure,

Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 octobre 2024.

La rapporteure,

V. Dumez-Fauchille

La présidente,

A. Geslan-Demaret La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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