| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 2ème chambre, 24 septembre 2024, 23TL01491

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier de condamner conjointement l'université Paul Valéry Montpellier III et le rectorat de Montpellier à lui verser la somme de 130 191,20 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, au titre du préjudice subi du fait des décisions illégales de l'administration et de mettre à la charge de l'université Paul Valéry et du rectorat de Montpellier le versement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance n° 2200458 du 15 mai 2023, le président de la 3ème chambre du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande comme irrecevable.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 22 juin 2023, Mme A..., représentée par Me Mazas, demande à la cour :

1°) de condamner conjointement l'université Paul Valéry Montpellier III et le rectorat de Montpellier à lui verser la somme de 130 191,20 euros au titre du préjudice subi du fait des décisions illégales de l'administration, majorée des intérêts au taux légal à compter de la décision à intervenir, avec capitalisation des intérêts ;

2°) de mettre à la charge de l'université Paul Valéry Montpellier III et du rectorat de Montpellier le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le président de la 3ème chambre du tribunal administratif de Montpellier ne pouvait pas rejeter sa demande pour tardiveté par voie d'ordonnance ; l'ordonnance contestée est irrégulière en droit et en fait dès lors qu'elle a été rendue le 15 mai 2023 alors que la clôture d'instruction avait été reportée au 5 juin 2023 en méconnaissance du principe du contradictoire de la procédure ;

- sa demande était recevable dès lors que ni le délai de deux mois suivant la naissance d'une décision implicite de rejet, en l'absence de tout accusé de réception de l'administration mentionnant les voies et délais de recours, ni la jurisprudence Czabaj, qui ne trouve pas à s'appliquer aux recours indemnitaires tendant à la mise en jeu de la responsabilité de l'administration ne lui sont applicables, seule la prescription quadriennale lui étant opposable mais, s'agissant de l'université, une décision affirmative de principe lui a été donnée mais jamais mise en œuvre ;

- la responsabilité pour faute de l'université Montpellier III et de l'Etat est engagée du fait de l'illégalité de la décision de la présidente de l'université ordonnant son changement d'affectation et de celle du recteur refusant sa prolongation d'activité ;

- son préjudice moral lié à l'atteinte à son honneur au titre des années 2012 à 2015 doit être réparé à hauteur de 40 000 euros ; le trouble occasionné à ses conditions d'existence doit être réparé à hauteur de la somme de 10 000 euros ; elle a subi un préjudice matériel du fait des honoraires d'avocat acquittés à hauteur de 4 500 euros ; son préjudice matériel en raison de l'impossibilité de cotiser dix trimestres supplémentaires et d'obtenir une promotion au grade d'attaché principal s'élève à 43 204,80 euros ; elle a subi une perte de revenus pendant les 30 mois où elle aurait pu poursuivre sa carrière qui s'élève à 32 486,40 euros ; son préjudice global s'élève ainsi à la somme totale de 130 191,20 euros, avec capitalisation des intérêts.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 mars 2024, l'université Paul Valéry Montpellier 3, représentée par Me Maillot, conclut au rejet de la requête et à ce que Mme A... soit condamnée à lui verser la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- c'est à bon droit que la demande de première instance a été rejetée par ordonnance dès lors qu'elle était entachée d'une tardiveté manifeste insusceptible d'être régularisée ; par suite, la circonstance que le président de la formation de jugement n'ait pas attendu l'expiration du délai au terme duquel il avait fixé la clôture de l'instruction à la suite du mémoire en défense est sans influence sur la régularité de la procédure ; cette ordonnance n'est donc pas entachée d'irrégularité ;

- la demande de première instance était tardive ; cette ordonnance doit être confirmée ;

- la responsabilité de l'université ne peut être engagée du fait de l'illégalité de la décision du recteur refusant sa prolongation d'activité ;

- si par un arrêt n° 14MA02922 du 21 décembre 2015, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé la décision du 28 juin 2022 par laquelle la présidente de l'université Paul Valéry Montpellier 3 a affecté Mme A..., à compter du 1er septembre 2012, à l'antenne de Saint-Charles à un poste de chargée du développement international des études et des formations doctorales pour un vice de procédure, elle s'est bornée à annuler la mutation de Mme A... faute de procédure contradictoire préalable et n'a pas remis en cause le bien-fondé de la mesure ;

- en tout état de cause, les préjudices invoqués sont dépourvus de lien de causalité avec le vice de procédure censuré.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 mai 2024, la rectrice de région académique Occitanie, rectrice de l'académie de Montpellier conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- c'est à bon droit que la demande de première instance a été rejetée par ordonnance dès lors qu'elle était entachée d'une tardiveté manifeste insusceptible d'être régularisée ; par suite, la circonstance que le président de la formation de jugement n'ait pas attendu l'expiration du délai au terme duquel il avait fixé la clôture de l'instruction à la suite du mémoire en défense est sans influence sur la régularité de la procédure ; cette ordonnance n'est donc pas entachée d'irrégularité ;

- la demande de première instance était tardive ; cette ordonnance doit être confirmée ;

- seul le fait générateur invoqué dans les demandes indemnitaires préalables peut être invoqué, soit l'illégalité fautive des décisions annulées par la cour administrative d'appel de Marseille ;

- en tout état de cause, elle n'établit pas l'existence des pressions alléguées du vice-président et de la présidente de l'université ;

- le préjudice moral invoqué est sans lien avec l'illégalité fautive de la décision du 28 juin 2022 de la présidente de l'université Paul Valéry Montpellier 3 pour vice de procédure et justifiée au fond ;

- aucun préjudice moral n'a pu lui être causé du fait du refus de sa prolongation d'activité ;

- le préjudice résultant du paiement des honoraires d'avocat est sans lien avec l'illégalité fautive des deux décisions annulées ;

- les montants demandés ne sont pas justifiés ;

- la partie des créances antérieure au 1er janvier 2013 est prescrite, s'agissant du préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence ;

- le remboursement des frais d'avocat est régi par l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

- en l'absence de droit à promotion, le préjudice lié à la perte dix trimestres et à l'impossibilité de cotiser dix trimestres supplémentaires peut être évalué à 30 670,36 euros ;

- la perte de revenus pendant les 30 mois où elle aurait pu poursuivre sa carrière peut être évaluée à 27 449,88 euros.

Par lettre du 14 mai 2024, les parties ont été avisées qu'en application des dispositions de l'article R.611-11-1 du code de justice administrative, l'affaire était susceptible d'être inscrite au rôle de l'audience du 10 septembre 2024 et l'instruction susceptible d'être close à compter du 17 juin 2024.

Par une ordonnance en date du 17 juin 2024, la clôture immédiate de l'instruction a été prononcée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Armelle Geslan-Demaret, présidente rapporteure,

- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Raynal, substituant Me Maillot, représentant l'université Paul Valéry Montpellier 3.

Une note en délibéré présentée pour Mme A... a été enregistrée le 11 septembre 2024 et n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A..., alors attachée d'administration de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, était affectée depuis le 1er septembre 2000 à l'université Paul Valéry de Montpellier en qualité de responsable administrative au service des relations internationales. Par décision du 28 juin 2012, la présidente de l'université l'a affectée, à compter du 1er septembre 2012, au poste de chargée de développement international des études et des formations doctorales au sein de la direction de la recherche et des études doctorales. Cette décision a été annulée pour vice de procédure par un arrêt n°14MA02922 du 21 décembre 2015 de la cour administrative d'appel de Marseille, sans toutefois que l'intéressée soit réintégrée dans ses fonctions antérieures. Le 25 septembre 2012, elle a sollicité une prolongation d'activité qui lui a été refusée par un arrêté du recteur d'académie en date du 27 novembre 2012 l'admettant à faire valoir ses droits à la retraite à compter du 16 juin 2013. Cet arrêté a été suspendu par ordonnance de référé n°1300567 du tribunal administratif de Montpellier en date du 1er mars 2013. Le 22 mars 2013, le recteur de l'académie de Montpellier a pris un nouvel arrêté rejetant sa demande de prolongation d'activité et admettant Mme A... en retraite pour limite d'âge à compter du 16 juin 2013. Cet arrêté a été annulé par un arrêt n°13MA03483 du 29 mai 2015 par lequel la cour administrative de Marseille a enjoint au recteur de réexaminer la demande de prolongation d'activité. Le 29 juillet 2015, le recteur a pris un nouvel arrêté rejetant la demande de prolongation d'activité et admettant l'intéressée à la retraite pour limite d'âge au 16 juin 2013. Cet arrêté a été annulé pour vice de forme par un jugement n°15052541 du tribunal administratif de Montpellier rendu le 13 juillet 2017. Le 15 décembre 2017, Mme A... a adressé une réclamation préalable indemnitaire à l'université Paul Valéry de Montpellier, qui n'en a pas accusé réception, tendant au versement de la somme de 130 191,20 euros en réparation du préjudice subi. Le 25 juin 2021, elle a renouvelé sa demande indemnitaire auprès de l'université et du rectorat de l'académie de Montpellier qui n'en ont pas accusé réception. Mme A... relève appel de l'ordonnance du 15 mai 2023 par laquelle le président de la 3ème chambre du tribunal administratif de Montpellier a rejeté comme irrecevable sa demande tendant à l'annulation des décisions implicites de rejet nées du silence gardé par l'administration sur ses demandes indemnitaires, motif pris de sa tardiveté.

Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :

2. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " (...) les présidents de formation de jugement des tribunaux (...) peuvent, par ordonnance : (...) 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens ; 5° Statuer sur les requêtes qui ne présentent plus à juger de questions autres que la condamnation prévue à l'article L. 761-1 ou la charge des dépens (...) ".

3. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 613-1 du code de justice administrative : " Le président de la formation de jugement peut, par une ordonnance, fixer la date à partir de laquelle l'instruction sera close. Cette ordonnance n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours (...).

4. Par un courrier du 3 mai 2023, le greffe du tribunal administratif de Montpellier a transmis au conseil de Mme A... le mémoire en défense présenté pour l'Université Paul Valéry de Montpellier et, par une ordonnance du même jour, le président de la 3ème chambre du tribunal administratif de Montpellier a reporté la date de clôture de l'instruction de l'affaire au 5 juin 2023 à 12 heures. Néanmoins, sans attendre l'expiration de ce délai, il a rejeté la demande par l'ordonnance attaquée du 15 mai 2023, sur le fondement du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative. Par suite, Mme A... est fondée à soutenir que cette ordonnance a méconnu le principe du contradictoire et à en solliciter pour ce motif, l'annulation. Dès lors, il y a lieu d'annuler cette ordonnance et de statuer sur la demande de Mme A... par la voie de l'évocation.

Sur la recevabilité de la demande de Mme A... devant le tribunal administratif de Montpellier :

5. Aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". L'article

L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents. Par ailleurs, en vertu de l'article L. 112-2 de ce dernier code, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents ses articles L. 112-3 et

L. 112-6 qui obligent l'administration à accuser réception de toute demande qui lui est adressée et font courir les délais de recours à compter de la remise d'un tel accusé de réception. Il résulte de ces dispositions qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour attaquer une telle décision implicite court, à l'encontre d'un agent public, dès sa naissance alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande. Ce n'est qu'au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet qu'il dispose alors, à compter de cette notification, d'un nouveau délai pour se pourvoir.

6. Par courrier du 15 décembre 2017, reçu le 19 décembre suivant, le conseil de la requérante a présenté une demande préalable d'indemnisation à l'université Paul Valéry d'un montant de 130 191,20 euros. Par courriel du 10 avril 2018, le président de l'université a fait part de son souhait d'entreprendre une démarche de transaction puis, par courriel du 9 avril 2019, a précisé que la demande devait être examinée conjointement avec le rectorat. Il est toutefois constant qu'aucune démarche amiable n'a finalement eu lieu. Par lettre du 25 juin 2021, reçue respectivement le 30 juin 2021 par le rectorat et le 1er juillet 2021 par l'université Paul Valéry, le conseil de la requérante a réitéré sa demande préalable. En raison du silence opposée à une telle demande pendant deux mois, une décision implicite de rejet est née respectivement le 30 août et le 1er septembre 2021 faisant courir le délai de recours contre cette décision, alors même qu'aucun accusé de réception n'a été adressé par l'administration à l'intéressée. Dès lors que le délai de recours contre ces décisions a expiré au plus tard le 2 novembre 2021, la demande de Mme A..., enregistrée seulement le 31 janvier 2022, était tardive et, par suite, manifestement irrecevable.

7. Par ailleurs, il résulte du principe de sécurité juridique que le destinataire d'une décision administrative individuelle qui a reçu notification de cette décision ou en a eu connaissance dans des conditions telles que le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable doit, s'il entend obtenir l'annulation ou la réformation de cette décision, saisir le juge dans un délai raisonnable, qui ne saurait, en règle générale et sauf circonstances particulières, excéder un an. Toutefois, cette règle ne trouve pas à s'appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d'une personne publique qui, s'ils doivent être précédés d'une réclamation auprès de l'administration, ne tendent pas à l'annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l'effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription prévues par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics. Par suite, Mme A..., qui a formé une demande indemnitaire, n'est pas fondée à se prévaloir des règles applicables aux recours par excès de pouvoir pour contester la forclusion résultant des règles appliquées au point 6 du présent arrêt.

8. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de rejeter la demande Mme A... devant le tribunal administratif de Montpellier comme irrecevable, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions de sa requête d'appel à fin d'indemnisation.

Sur les frais liés au litige :

9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de l'université de Montpellier Paul Valéry tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de Mme A... tendant à leur application à l'encontre de l'université de Montpellier Paul Valéry et de l'Etat, qui ne peuvent être regardées comme parties perdantes dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : L'ordonnance n° 2200458 du 15 mai 2023 du président de la 3ème chambre du tribunal administratif de Montpellier est annulée.

Article 2 : La demande de Mme A... devant le tribunal administratif de Montpellier ensemble les conclusions de sa requête d'appel à fin d'indemnisation et tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions de l'université de Montpellier Paul Valéry tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme B... A..., à l'université de Montpellier Paul Valéry et à la ministre de l'éducation nationale.

Copie en sera adressée à la rectrice de région académique Occitanie, rectrice de l'académie de Montpellier.

Délibéré après l'audience du 10 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

M. Teulière président assesseur,

Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 septembre 2024.

La présidente rapporteure,

A. Geslan-Demaret

Le président assesseur,

T. Teulière

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne à la ministre de l'éducation nationale en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

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N°23TL01491