| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 4ème chambre, 04 avril 2024, 22TL21668

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet de la Haute-Garonne a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 9 décembre 2019 par lequel le maire de Bonrepos-sur-Aussonnelle a accordé à M. A... B... un permis de construire pour la construction d'un bâtiment à usage d'habitation.

Par un jugement n° 2005678 du 1er juin 2022, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté du 9 décembre 2019 du maire de Bonrepos-sur-Aussonnelle, ainsi que la décision du maire du 10 septembre 2020 portant rejet du recours gracieux exercé par le préfet de la Haute-Garonne.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrée le 25 juillet 2022 et le 26 septembre 2023, M. B... et la commune de Bonrepos-sur-Aussonnelle, représentés par Me Vimini, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter le déféré du préfet de la Haute-Garonne ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à verser à M. B... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête d'appel est recevable ;

- le déféré est irrecevable rationae temporis ;

- les pièces complémentaires demandées n'étaient pas nécessaires pour apprécier la légalité du permis de construire accordé et n'ont pu, par suite, proroger le délai de recours juridictionnel dont disposait le préfet ;

- l'article 12 bis de l'ordonnance n° 2020-306 relative au report des délais de recours modifiée en date du 25 mars 2020 n'est pas applicable et ne concerne que les délais dont la date d'expiration est ultérieure au 12 mars 2020 ;

- le projet de construction ne méconnaît pas les dispositions de l'article A2-2.1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bonrepos-sur-Aussonnelle dès lors que la construction répond à une nécessité liée à l'exploitation commerciale au regard de sa localisation à proximité immédiate des terres agricoles et de la serre.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 novembre 2022, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- son déféré n'est pas tardif compte tenu du caractère nécessaire de sa demande de pièces complémentaires et par l'effet de la prorogation du délai de recours gracieux par l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 ;

- les arguments relatifs à l'activité agricole du pétitionnaire et à la nécessité du logement sont inopérants ;

- le motif retenu par le jugement tiré de la méconnaissance de l'article R. 151-23 du code de l'urbanisme est fondé.

La clôture d'instruction a été fixée au 27 septembre 2023 par une ordonnance du 13 septembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;

- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;

- l'ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Haïli, président-assesseur ;

- et les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Le 15 octobre 2019, M. A... B... a déposé une demande de permis de construire pour la construction d'une maison individuelle sur un terrain situé route d'Empeaux lieu-dit le Martel sur le territoire de la commune de Bonrepos-sur-Aussonnelle (Haute-Garonne). Par un arrêté en date du 9 décembre 2019 le maire de cette commune a accordé le permis de construire sollicité et l'a transmis au préfet de la Haute-Garonne le 11 décembre 2019. Le 23 janvier 2019, le préfet de la Haute-Garonne a demandé la communication de pièces à la commune de Bonrepos-sur-Aussonnelle, qui ont été transmises le 24 avril 2020. Le 10 juillet 2020, le préfet de la Haute-Garonne a introduit un recours gracieux auprès de la commune à l'encontre de l'arrêté du 9 décembre 2019. Par un déféré, le préfet de la Haute-Garonne a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler cet arrêté en date du 9 décembre 2019, ensemble la décision du maire du 10 septembre 2020 portant rejet de son recours gracieux. Par un jugement susvisé du 1er juin 2022, dont M. B... et la commune de Bonrepos-sur-Aussonnelle relèvent appel le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté du 9 décembre 2019 du maire de Bonrepos-sur-Aussonnelle, ainsi que la décision du maire du 10 septembre 2020.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la recevabilité du déféré préfectoral :

2. Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement (...) ". Aux termes de l'article L. 2131-2 du même code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : / (...) 6° Le permis de construire et les autres autorisations d'utilisation du sol et le certificat d'urbanisme délivrés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, lorsqu'il a reçu compétence dans les conditions prévues aux articles L. 422-1 et L. 422-3 du code de l'urbanisme ; (...) ". Aux termes de l'article L. 2131-6 du même code : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (...) ".

3. Il résulte de ces dispositions que le délai de deux mois prévu à l'article L. 2132-6 du code général des collectivités territoriales court à compter de la date à laquelle cet acte a été reçu par le préfet de département, en préfecture, ou le sous-préfet d'arrondissement compétent, en sous-préfecture, ou, si elle est antérieure, à la date à laquelle le texte intégral de l'acte a été porté à sa connaissance par les services de l'Etat placés sous son autorité, lorsque la commune concernée a transmis l'acte à ces derniers en application des dispositions rappelées ci-dessus. Lorsque la transmission de l'acte au représentant de l'État, faite en application de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, ne comporte pas le texte intégral de cet acte ou n'est pas accompagnée des documents annexes nécessaires pour mettre le préfet à même d'en apprécier la portée et la légalité de l'acte, il appartient au représentant de l'État de demander à l'autorité territoriale, dans le délai de deux mois de la réception de l'acte transmis, de compléter cette transmission. Dans ce cas, le délai de deux mois imparti au préfet pour déférer l'acte au tribunal administratif court soit de la réception du texte intégral de l'acte ou des documents annexes réclamés, soit de la décision, explicite ou implicite, par laquelle l'autorité territoriale refuse de compléter la transmission initiale. En outre, ce délai peut être prorogé si le préfet forme, dans le délai de deux mois suivant la transmission des documents nécessaires ou la décision de refus de les transmettre un recours gracieux auprès de l'autorité auteure de l'acte en cause.

4. Par ailleurs, aux termes de l'article 2 de l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " Durant la période comprise entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 susvisée, il est dérogé aux dispositions législatives et réglementaires applicables aux juridictions administratives dans les conditions prévues au présent titre. ", et aux termes de l'article 15 de la même ordonnance : " I.- Les dispositions de l'article 2 de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 susvisée relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période sont applicables aux procédures devant les juridictions de l'ordre administratif. (...) ". Aux termes de l'article 1er de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 : " I. ' Les dispositions du présent titre sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus. (...) ". Aux termes de l'article 2 de la même ordonnance : " Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d'office, application d'un régime particulier, non avenu ou déchéance d'un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l'article 1er sera réputé avoir été fait à temps s'il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois. (...) ". Aux termes de l'article 12 bis de ladite ordonnance : " Les délais applicables (...) aux déférés préfectoraux à l'encontre (...) d'un permis de construire (...), qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils recommencent à courir à compter du 24 mai 2020 pour la durée restant à courir le 12 mars 2020, sans que cette durée puisse être inférieure à sept jours. / Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir durant la période comprise entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020 est reporté à l'achèvement de celle-ci (...) ".

5. D'une part, il est constant que le permis de construire délivré le 9 décembre 2019, objet du déféré du préfet de la Haute-Garonne, a été reçu par les services préfectoraux le 11 décembre suivant. Il ressort des pièces du dossier que le préfet a demandé au maire de Bonrepos-sur-Aussonnelle, le 23 janvier 2020, soit dans le délai de deux mois après la réception de la décision litigieuse, de lui transmettre des pièces complémentaires, en l'espèce " Copie de la décision de non-opposition à la déclaration préalable visée dans l'arrêté contesté, enregistrée sous le n° DP03107519U0008 concernant la mise en place de la serre, et dossier correspondant ; Justificatifs de la mise en place de la serre ; Notice précisant d'une part la production exacte et détaillée projetée sur l'exploitation et d'autre part la production détaillée sous la serre (plants, légumes, fruits, etc..) ; Documents graphiques permettant de localiser les parcelles exploitées en propriété et en fermage ainsi que la maison d'habitation et les serres ; Tout élément concernant le système de chauffage mis en place sous la serre qui justifierait une présence permanente ". Si la commune et le pétitionnaire font valoir que l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable en date du 2 avril 2019 et le dossier correspondant, dont le volet paysager, avaient déjà été transmis au service préfectoral du contrôle de légalité, ces éléments n'étaient pas suffisants pour caractériser la nécessité pour l'exploitation agricole de la construction projetée. En outre, les appelants n'établissent pas que la fiche de renseignement relative aux projets de construction en zone agricole visée par l'arrêté en litige a été transmise par la commune au titre du contrôle de légalité des actes reçus. Ainsi que le soutient le préfet de la Haute-Garonne, les éléments qu'il a demandés dans son courrier du 23 janvier 2020 portant notamment sur le système de chauffage mis en place sous la serre dont une notice technique ainsi que les renseignements relatifs à la nature de l'activité agricole étaient donc nécessaires pour apprécier si la construction projetée était bien nécessaire à l'exploitation agricole. Par suite, la demande de pièces complémentaires a valablement interrompu le délai du recours contentieux dont disposait le préfet de la Haute-Garonne à compter de la transmission du permis de construire en litige.

6. D'autre part, si les pièces complémentaires sollicitées par le préfet ont été transmises le 24 avril 2020, le délai de recours contentieux n'a pas commencé à courir à compter de cette date en raison des restrictions liées à la période d'urgence sanitaire et conformément aux dispositions de l'article 12 bis alinéa 1er de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020. Ce délai de deux mois a, en conséquence, recommencé à courir à la fin de cette période d'urgence sanitaire, le 25 mai 2020, pour expirer le 27 juillet 2020. Par suite, le recours gracieux exercé par le préfet de la Haute-Garonne en date 10 juillet 2020 est donc intervenu dans ce délai et n'est donc pas tardif.

7. Enfin, le maire de Bonrepos-sur-Aussonnelle, par un courrier du 10 septembre 2020 reçu le 15 septembre 2020 en sous-préfecture, a opposé un refus à la demande de retrait du préfet, de sorte que le délai de deux mois dont disposait le préfet de la Haute-Garonne pouvait donc commencer à courir à nouveau à compter du 15 septembre 2020. Par conséquent, et ainsi que l'ont relevé les premiers juges, le délai de recours juridictionnel n'était pas expiré le 9 novembre 2020, date de l'enregistrement du déféré au greffe du tribunal administratif de Toulouse. En conséquence, le déféré du préfet de la Haute-Garonne n'est pas tardif et la fin de non-recevoir opposée par la commune de Bonrepos-sur-Aussonnelle et M. B... doit être écartée.

En ce qui concerne le motif d'annulation retenu par les premiers juges :

8. Aux termes de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bonrepos-sur-Aussonnelle correspondant à une zone à vocation agricole dominante et dans laquelle se situe le terrain d'assiette du projet : " Ne sont admises les occupations et utilisations du sol ci-après : / 2.1 Les constructions à usage agricole. / Les constructions, aménagements, et extensions à usage d'habitation à condition qu'elles soient directement nécessaires aux activités agricoles s'exerçant dans la zone, et localisées à proximité immédiate des bâtiments du siège (ou du centre d'exploitation). ".

9. Pour vérifier que la construction ou l'installation projetée est nécessaire à une exploitation agricole, l'autorité administrative compétente doit s'assurer au préalable, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la réalité de l'exploitation agricole, au sens de ces dispositions, laquelle est caractérisée par l'exercice d'une activité agricole d'une consistance suffisante. Par ailleurs, le lien de nécessité, qui doit faire l'objet d'un examen au cas par cas, s'apprécie entre, d'une part, la nature et le fonctionnement des activités de l'exploitation agricole et, d'autre part, la destination de la construction ou de l'installation projetée.

10. Il ressort des pièces du dossier que M. B..., inscrit au 1er octobre 2019 au répertoire des entreprises et des établissements au titre d'une activité exercée de " culture d'autres fruits d'arbres ou d'arbustes et fruits à coque ", a déclaré l'existence d'un terrain d'une superficie de 7 000 m² pour la culture d'arbres et arbustes fruitiers et l'exercice de maraîchage sous serre chauffée sur 768 m² et du maraîchage de plein champ sur 1 000 m². Il ressort également des pièces du dossier que la surface agricole utilisée déclarée de 3 hectares sur la fiche de renseignements relative aux projets de construction en zone agricole est en cours d'acquisition, que l'activité agricole dont s'agit est en cours d'installation et que l'intéressé exerce une activité non agricole en qualité de salarié pour 60% de son temps d'activité.

11. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du dossier de permis de construire, que le projet en litige consiste en la construction d'une maison individuelle en R+1 d'une surface de plancher de 181 m². Le dossier de demande indique seulement que l'unité foncière en zone agricole accueille une exploitation de production maraîchère requérant la présence sur place des exploitants, qu'une habitation existe déjà sur le site et que la nécessité d'une seconde habitation constitue l'objet de la demande de permis de construire. Toutefois, en l'absence de tout autre élément justificatif, versé dans l'instance, de ce que son activité agricole nécessiterait la présence permanente de l'exploitant sur place, et alors que le préfet de la Haute-Garonne fait valoir sans être contesté que le plan de masse fait apparaître une habitation existante sur l'unité foncière sur laquelle doit être implanté le futur projet, les appelants ne peuvent être regardés comme démontrant le lien de nécessité entre ce projet de construction et la nature et le fonctionnement de l'exploitation agricole de maraîchage dont se prévaut M. B....

12. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont accueilli l'unique moyen soulevé par le préfet de la Haute-Garonne dans son déféré, tiré de la méconnaissance des dispositions de l'articles A2 du règlement du plan local d'urbanisme.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté du 9 décembre 2019 du maire de Bonrepos-sur-Aussonnelle accordant à M. B... un permis de construire une maison individuelle à usage d'habitation, ensemble la décision du 10 septembre 2020 portant rejet du recours gracieux exercé par le préfet de la Haute-Garonne.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, la somme sollicitée par les appelants au titre des frais non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Bonrepos-sur-Aussonnelle et de M. B... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires,à la commune de Bonrepos-sur-Aussonnelle et à M. A... B....

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne.

Délibéré après l'audience du 21 mars 2024, à laquelle siégeaient

M. Chabert, président,

M. Haïli, président assesseur,

M. Jazeron, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2024.

Le président-assesseur,

X. Haïli

Le président,

D. Chabert

Le greffier,

N. Baali

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 22TL21668

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