| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 3ème chambre, 02 avril 2024, 22TL21129

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée Suez Eau France a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler le titre exécutoire n° 25 d'un montant de 162 969,78 euros et le titre exécutoire n° 26 d'un montant de 30 216,89 euros émis à son encontre le 9 septembre 2019 par le maire de Saint-Jean-du-Gard et de la décharger de la somme totale de 193 186,67 euros afférente à ces deux titres exécutoires, à défaut, de ramener à un montant symbolique les pénalités que lui a infligées la commune de Saint-Jean-du-Gard et d'annuler les titres exécutoires n° 25 et n° 26 en tant qu'ils excèdent le montant des pénalités que le tribunal aura retenu, à défaut, de compenser la somme de 193 186,67 euros avec celle de 2 499,15 euros due par la commune au titre d'intérêts moratoires.

Par un jugement n° 1903908 du 4 mars 2022, le tribunal administratif de Nîmes a, dans son article 1er , décidé que les créances mises en recouvrement par les titres exécutoires précités émis à l'encontre de la société Suez Eau France seraient compensées avec la créance d'intérêts de retard due par la commune de Saint-Jean-du-Gard à la société Suez Eau France, d'un montant de 2 499,15 euros, dans son article 2 a rejeté le surplus de la demande de la société Suez Eau France, et dans son article 3 a mis à la charge de la société Suez Eau France au profit de la commune de Saint-Jean-du-Gard la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée au greffe le 9 mai 2022, et un mémoire en réplique du 1er décembre 2023, la société Suez Eau France, représentée par Me de Metz-Pazzis, demande à la cour :

1°) d'annuler les articles 2 et 3 de ce jugement du 4 mars 2022 du tribunal administratif de Nîmes ;

2°) d'annuler le titre exécutoire n° 25 d'un montant de 162 969,78 euros et le titre exécutoire n° 26 d'un montant de 30 216,89 euros émis à son encontre le 9 septembre 2019 par le maire de Saint-Jean-du-Gard et de prononcer à son profit la décharge de la somme totale de 193 186,67 euros ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Jean-du-Gard la somme de 5 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la fin de non-recevoir tirée de ce que son appel partiel serait irrecevable au motif du caractère indivisible du dispositif du jugement doit être écartée faute pour ce principe d'indivisibilité d'être applicable aux décisions juridictionnelles alors que Suez Eau France n'a intérêt à faire appel que pour les articles du jugement qui lui sont défavorables, la commune n'ayant pas quant à elle présenté d'appel incident contre l'article 1er du jugement ;

- le jugement de première instance est entaché d'irrégularité pour omission à statuer sur son moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de la méconnaissance du principe non bis in idem, selon lequel l'autorité délégante ne pouvait pas lui infliger des pénalités, après avoir renoncé à le faire ;

- le jugement est également entaché d'irrégularité dès lors que le juge administratif doit examiner en priorité les moyens afférents au bien-fondé des titres exécutoires alors qu'en l'espèce les premiers juges ont examiné en premier lieu les moyens tirés de leur régularité ;

- le jugement est également insuffisamment motivé, dans sa réponse à son moyen tiré du défaut de mise en demeure préalable à l'infliction de pénalités ;

- en ce qui concerne le bien-fondé du jugement, et pour ce qui est des conclusions à fins de décharge, c'est à tort que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de l'absence de mise en demeure avant l'infliction de pénalités ; en effet, si les stipulations de la convention de délégation de service public ne prévoient pas de mise en demeure, une telle mise en demeure s'impose au titre des droits de la défense sauf à avoir été expressément exclue par les parties, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ; ainsi, l'absence de caractère automatique des pénalités résulte de l'article 13.2 du contrat de délégation selon lequel il est seulement prévu que des pénalités peuvent être infligées ;

- par ailleurs, l'article 12.5.1 du contrat prévoit que le délégataire peut être délié de son engagement sur le rendement primaire du réseau en cas de circonstances exceptionnelles, qui tiennent en l'espèce dans le fait que le réseau d'eau est vétuste, la commune n'ayant commencé à renouveler les installations qu'à compter du 1er janvier 2017 ;

- le maire avait renoncé à infliger des pénalités à la société entre 2009 à 2013, dès lors que le conseil municipal a chaque année, pris connaissance en application de l'article L 1411- 3 du code général des collectivités territoriales, de ce que la performance atteinte par la société était en retrait par rapport à son engagement contractuel sans pour autant lui infliger des pénalités ; le fait d'infliger des pénalités à la société porte donc atteinte au principe non bis in idem ;

- la commune n'a pas procédé aux travaux sur les canalisations contrairement à ce que lui imposait l'article 7.2 du contrat de délégation, ce qui a entraîné des fuites importantes sur ces canalisations ; le schéma directeur d'alimentation en eau potable prévoyait la nécessité de procéder à des renouvellements des canalisations, afin de respecter l'objectif de rendement de 70 % ;

- c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le point de départ de la prescription était la fin des rapports contractuels, ce qui est contraire à l'article 2224 du code civil en vertu duquel le point de départ de la prescription est le jour où le titulaire a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant d'exercer son action ; le point de départ de la prescription doit être fixé au regard des obligations de contrôle imparties à la personne publique, lesquelles sont en l'espèce stipulées par l'article 12 de la convention de délégation de service public ;

- les titres exécutoires sont illégaux, pour méconnaissance des règles interdisant les conflits d'intérêt et celles relatives à l'obligation d'impartialité ; en effet, en l'espèce, le maire, par l'intermédiaire de son entreprise a concurrencé les différents opérateurs et notamment la société Suez Eau France, notamment en engageant de nombreux contentieux, dans le but d'obtenir des contrats de délégation ;

- en ce qui concerne la régularité des titres exécutoires, elle n'a pas reçu d'ampliation de ces derniers, contrairement à ce qu'imposait l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ; par ailleurs contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, en vertu de l'article précité du code général des collectivités territoriales, seul le bordereau de titres de recettes signé peut être produit en cas de contestation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 novembre 2023, la commune de Saint-Jean-du-Gard, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'appelante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'elle porte sur des articles du dispositif du jugement autres que son article 1er, faisant droit aux conclusions présentées de façon infiniment subsidiaire par la société et décidant que les créances mises en recouvrement par les titres exécutoires émis le 9 septembre 2019 par le maire de Saint-Jean-du-Gard à l'encontre de la société Suez Eau France devaient, à hauteur de la somme de 2 499,15 euros, être compensées avec la créance d'intérêts de retard due par la commune de Saint-Jean-du-Gard à la société Suez Eau France ; en effet, s'il était fait droit à l'appel partiel par la société cela aurait pour effet de faire droit à sa demande de décharge totale, tout en maintenant la compensation dont elle a bénéficié en première instance ;

- par ailleurs, aucun des moyens invoqués par la société appelante tirés de l'irrégularité du jugement et de son bien-fondé, n'est fondé.

Par une ordonnance du 4 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 15 janvier 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 ;

- l'arrêté du 2 mai 2007 relatif aux rapports annuels sur le prix et la qualité des services publics d'eau potable et d'assainissement ;

- le code de justice administrative

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bentolila,

- les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique

- et les observations de Me de Metz-Pazzis, représentant la société par actions simplifiée Suez Eau France, et celles de Me Wattrisse, représentant la commune de Saint-Jean-du-Gard.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Saint-Jean-du-Gard a attribué, par un contrat du 17 décembre 2004, la gestion du service public de la distribution d'eau potable à la société de distribution d'eau intercommunale, à laquelle s'est substituée la société Lyonnaise des Eaux France, devenue, à partir de l'année 2010, la société Suez Eau France. L'échéance du contrat était prévue au 31 décembre 2016. Le maire de Saint-Jean-du-Gard au motif de l'inexécution du contrat par la société Suez France a émis à son encontre, le 9 septembre 2019, le titre exécutoire n° 25 d'un montant de 162 969,78 euros et le titre exécutoire n° 26 d'un montant de 30 216,89 euros, soit une somme totale de 193 186,67 euros. La société Suez Eau France a demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de ces titres et la décharge de la somme de 193 186,67 euros, à titre subsidiaire de ramener à un montant symbolique les pénalités infligées par la commune et d'annuler les titres exécutoires n° 25 et n° 26 en tant qu'ils excèderaient le montant des pénalités qui serait retenu par le tribunal, et, à titre subsidiaire, d'opérer une compensation partielle entre la somme de 193 186,67 euros et celle de 2 499,15 euros due par la commune au titre d'intérêts moratoires.

2. La société Suez Eau France relève appel du jugement du 4 mars 2022 en tant que l'article 2 du jugement rejette sa demande tendant à l'annulation des titres exécutoires n° 25 et n° 26 du 9 septembre 2019 précités et ses conclusions tendant à la décharge de la somme totale de 193 186,67 euros, à titre subsidiaire de ramener à un montant symbolique les pénalités que lui a infligées la commune de Saint-Jean-du-Gard et d'annuler les titres exécutoires n° 25 et n° 26 en tant qu'ils excèdent le montant des pénalités qui serait retenu par la cour, et en tant que, par l'article 3 du même jugement, le tribunal administratif a mis à sa charge la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur la régularité du jugement :

3. En premier lieu, contrairement à ce que fait valoir la société appelante, les premiers juges ont répondu de façon expresse, au point 14 du jugement, à son moyen tiré de ce que la commune aurait implicitement renoncé à lui infliger des pénalités. Dès lors que le tribunal a estimé que la commune n'avait pas renoncé à l'infliction de pénalités, il n'avait en tout état de cause pas à répondre au moyen selon lequel infliger des pénalités après y avoir renoncé serait contraire au principe non bis in idem .

4. En deuxième lieu, les premiers juges, au point 11 du jugement, ont répondu au moyen tiré de l'absence de mise en demeure préalable adressée par la commune avant de lui infliger des pénalités. Par ailleurs, la critique de cette réponse relève non de la régularité du jugement, mais de son bien-fondé.

5. En troisième et dernier lieu, la circonstance que les premiers juges aient d'abord statué sur la régularité des titres exécutoires contestés sans examiner en priorité les moyens relatifs au bien-fondé de ces titres, seuls susceptibles d'entraîner la décharge des sommes demandées par ces titres à la société Suez Eau France, n'est pas, compte tenu de ce que l'ensemble des moyens afférents tant à la régularité des titres exécutoires qu'à leur bien-fondé ont été examinés dans le jugement attaqué, de nature à entacher ce dernier d'irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne les conclusions à fins de décharge :

6. En premier lieu, l'article 13.2 du contrat de délégation de service public, stipule qu'une pénalité est appliquée au délégataire en cas de méconnaissance de son engagement portant sur le rendement primaire du réseau. Aucune mise en demeure n'est par conséquent requise avant d'appliquer les pénalités relatives au rendement des réseaux, cette application résultant de la seule constatation de la méconnaissance des engagements de performance à la clôture de l'exercice. En conséquence, le moyen tiré du défaut de mise en demeure préalable à l'application des pénalités de rendement sur les réseaux ne peut qu'être écarté.

7. En deuxième lieu, la circonstance selon laquelle, pour les années 2009 à 2013, la commune n'aurait pas émis de titre exécutoire à l'encontre de la société, alors qu'elle devait, lors de la remise par le délégataire d'un rapport annuel, soumettre l'examen de ce rapport au conseil municipal, ne saurait pour autant traduire l'existence d'une renonciation de sa part à infliger des pénalités à la société appelante. Cette dernière n'est dès lors en tout état de cause pas fondée à invoquer un manquement au principe non bis in idem.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article 2227 du code civil, dans sa rédaction abrogée par la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile : " l'État, les établissements publics et les communes sont soumis aux mêmes prescriptions que les particuliers, et peuvent également les opposer ". L'article 2262 du même code, dans sa rédaction antérieure à cette loi prévoyait que : " Toutes les actions, tant réelles que personnelles, sont prescrites par trente ans ". En vertu de l'article 2224 du code civil : " Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer ". Aux termes de son article 2222, dans sa rédaction issue de la même loi : " (...) En cas de réduction de la durée du délai de prescription ou du délai de forclusion, ce nouveau délai court à compter du jour de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle, sans que la durée totale puisse excéder la durée prévue par la loi antérieure ". Enfin, l'article 26 de la loi du 17 juin 2008 dispose que " (...) II. - Les dispositions de la présente loi qui réduisent la durée de la prescription s'appliquent aux prescriptions à compter du jour de l'entrée en vigueur de la présente loi, sans que la durée totale puisse excéder la durée prévue par la loi antérieure. (...) " .

9. Si la société Suez France soutient que le point de départ de la prescription doit être fixé au regard des obligations de contrôle imparties à la personne publique, lesquelles sont stipulées à l'article 12 de la convention de délégation de service public, aucune stipulation de cet article ne précise à quelle date la collectivité doit exercer son droit de contrôle. Par suite, la société appelante n'est pas fondée à soutenir que les titres exécutoires étaient prescrits à la date de leur émission, le 9 septembre 2019.

10. En quatrième lieu, en vertu de l'article 7.2 du contrat de délégation de service public : " Renouvellement -Le remplacement à l'identique des biens dont le renouvellement s'avère nécessaire est régi par les principes généraux détaillés dans les alinéas suivants. Le renouvellement des canalisations (hors réparations ponctuelles) participe au rendement et reste à la charge de la collectivité. L'opportunité du renouvellement est examinée conjointement par la collectivité et le délégataire. Le délégataire s'engage à réparer dès qu'une fuite du réseau public ou d'un branchement est détectée ou lui est signalée ". Si, en vertu de ces stipulations, le renouvellement des canalisations devait rester à la charge de la collectivité, il était subordonné à l'accord entre le délégataire et la collectivité sur la nécessité de ce renouvellement, lequel en vertu de l'article 7.2 ne présentait pas un caractère automatique. Dans ces conditions et dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'état des canalisations ait nécessité, pour une part significative du réseau, un renouvellement, la société appelante n'est pas fondée à invoquer le manquement de la commune de Saint-Jean-du-Gard à ses obligations contractuelles.

11. En cinquième lieu, en vertu de l'article 12.5 du contrat de délégation de service public : " Engagement sur la performance : 12.5.1-Engagement sur le rendement primaire du réseau : Le délégataire s'engage à obtenir à partir de 2009 un rendement primaire du réseau supérieur ou égal à 70 %. Une pénalité lui est appliquée en cas de non-respect de cet engagement. L'engagement sur le rendement ne s'applique pas en cas de circonstances exceptionnelles (purges généralisées du réseau en cas de pollution par exemple). L'appréciation du caractère exceptionnel relève de la décision de la collectivité (...) ". À supposer même établie l'existence d'un manquement de la commune à l'obligation de renouvellement des canalisations qui lui était impartie, une telle circonstance ne saurait, au sens des stipulations précitées, caractériser l'existence de circonstances exceptionnelles, lesquelles, en vertu des stipulations précitées, ne peuvent provenir que d'une cause extérieure à la collectivité et sont, en tout état de cause, subordonnées à leur reconnaissance par cette dernière.

12. En sixième lieu, si le principe d'impartialité doit guider l'ensemble des décisions prises par les autorités administratives, en l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que le maire de Saint-Jean-du-Gard, signataire des titres exécutoires en litige, aurait manqué à cette obligation, les seules circonstances, qu'il ait, avant sa cessation d'activité, été dirigeant d'une entreprise spécialisée dans le domaine de l'eau et de l'assainissement, n'étant pas en elles-mêmes de nature à caractériser un manquement à son obligation d'impartialité dans le cadre de ses fonctions de maire.

En ce qui concerne la régularité des titres exécutoires contestés :

13. Aux termes du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : " Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. (...) / En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ".

14. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénom et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau du titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. Il résulte de l'instruction que les titres exécutoires n° 25 d'un montant de 162 969,78 euros et n° 26 d'un montant de 30 216,89 euros, émis le 9 septembre 2019 par le maire de Saint-Jean-du-Gard, mentionnent les nom, prénom et qualité de leur émetteur ainsi que sa signature. De plus, la circonstance que ces titres portent, après la mention " titre exécutoire ", celle de " bulletin de liquidation " est sans incidence quant à leur nature de titres exécutoires. Par ailleurs, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales que dès lors que les titres exécutoires eux-mêmes sont signés par leur auteur, la circonstance que le bordereau de titres de recettes ne soit pas signé est sans incidence sur la régularité des titres en cause.

15. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée à la requête, la société Suez Eau France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par les articles 2 et 3 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté le surplus de ses demandes et mis à sa charge une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Jean-du-Gard, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Suez Eau France demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Suez Eau France le versement d'une somme de 2 000 euros à la commune de Saint-Jean-du-Gard au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Suez Eau France est rejetée.

Article 2 : La société Suez Eau France versera à la commune de Saint-Jean-du-Gard la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Suez Eau France et à la commune de Saint-Jean-du-Gard.

Délibéré après l'audience du 19 mars 2024 à laquelle siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,

M. Bentolila, président-assesseur,

Mme Beltrami, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2024.

Le rapporteur

P. Bentolila

Le président,

É. Rey-Bèthbéder

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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