Vu la procédure suivante :
Procédures contentieuses antérieures :
Sous le n°1902496 Mme C... B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 11 mars 2019 par lequel le maire d'Onet-le-Château l'a suspendue à titre conservatoire et de mettre à la charge de la commune d'Onet-le-Château la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sous le n°1903407, Mme B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 3 mai 2019 par laquelle le maire d'Onet-le-Château l'a licenciée pour insuffisance professionnelle et tous les actes subséquents, d'enjoindre à la commune d'Onet-le-Château de produire les bulletins de salaire de mars 2019 à décembre 2020 des agents ayant produit des attestations, de la réintégrer sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de la notification de la décision à intervenir et de mettre à la charge de la commune d'Onet-le-Château la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sous le n°1905775, Mme B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 9 août 2019 par laquelle le maire d'Onet-le-Château a refusé de lui verser l'indemnisation des jours inscrits sur son compte épargne temps, l'entièreté de sa prime de fin d'année et un reliquat d'indemnité de licenciement, de condamner la commune d'Onet-le-Château à lui payer les sommes dues au titre de son indemnité de licenciement à hauteur de 267,0515 euros, des jours inscrits sur son compte épargne temps à hauteur de 3 847,50 euros, et de sa prime de fin d'année, le tout assorti des intérêts au taux légal à compter de la date de son licenciement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir, de condamner la commune d'Onet-le-Château à lui verser la somme de 5 000 euros au titre de dommages-intérêts pour résistance abusive et de mettre à la charge de la commune d'Onet-le-Château la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n°s 1902496-1903407-1905775 du 11 juin 2021, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté du maire d'Onet-le-Château du 11 mars 2019 portant suspension, condamné la commune d'Onet-le-Château à verser à Mme B... la somme de 3 847,50 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 29 juillet 2019 et rejeté le surplus des conclusions des parties.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 29 juillet 2021, au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le n° 21BX03302 puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL23302, et un mémoire, enregistré le 27 avril 2023, qui n'a pas été communiqué, Mme B..., représentée par le cabinet HMS Atlantique avocats, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 11 juin 2021 du tribunal administratif de Toulouse, en ce qu'il a rejeté sa requête n°1903407 tendant à l'annulation de la décision du 3 mai 2019 du maire d'Onet-le-Château portant licenciement et de tous les actes subséquents ;
2°) d'annuler la décision du 3 mai 2019 par laquelle le maire d'Onet-le-Château l'a licenciée pour insuffisance professionnelle et tous les actes subséquents ;
3°) d'enjoindre à la commune d'Onet-le-Château de la réintégrer sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de la commune d'Onet-le-Château les dépens et une somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier en raison d'un défaut d'examen des pièces et éléments produits et d'un défaut de motivation dès lors qu'il n'a pas tenu compte des alertes internes qu'elle a lancées, des droits à protection qui découlent de son statut de lanceur d'alerte, de la protection due aux agents qui actionnent l'article 40 du code de procédure pénale et de son dépôt de plainte avec ouverture d'une enquête préliminaire ;
- la procédure de licenciement est irrégulière dès lors que son entretien préalable s'est déroulé le 29 avril 2019 postérieurement à la tenue le 4 avril 2019 de la commission consultative paritaire ;
- l'avis favorable émis par cette commission est irrégulier au regard du caractère incomplet du dossier ; il n'est pas établi que celle-ci disposait de l'ensemble du dossier dont la lettre du 28 mars 2019 ; l'attestation produite ne permet pas de déterminer quels documents ont été étudiés, ni si la commission s'est effectivement réunie ;
- la décision de licenciement, qui est une sanction déguisée pour les alertes qu'elle a lancées, est entachée de détournement de procédure et ne pouvait être prise sans méconnaître l'article 6 ter A de la loi du 13 juillet 1983 et l'article 6 de la loi du 9 décembre 2016 ;
- sous des aspects d'insuffisance professionnelle, l'acte attaqué est fondé sur la volonté de se séparer d'un agent qui en connaissait trop sur la gestion communale ; la mesure est totalement infondée dès lors que les éléments évoqués dans un rapport relatif à son insuffisance professionnelle ne sont pas établis, les attestations d'élus de la majorité informés des irrégularités sur les marchés publics, de fonctionnaires craignant pour leurs fonctions et des auteurs des manipulations sur les marchés devant être écartées des débats.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 20 octobre 2021 et 8 septembre 2022, la commune d'Onet-le-Château, représentée par la SELARL cabinet Philippe Petit et Associés, agissant par Me Petit, conclut au rejet de la requête de Mme B... et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 30 mars 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 avril 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- la loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016 ;
- le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 ;
- le décret n° 88-145 du 15 février 1988
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Thierry Teulière, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,
- et les observations de Me Masson, représentant la commune d'Onet-le-Château.
Considérant ce qui suit :
1. Mme B... a été recrutée par un contrat à durée déterminée à compter du 3 avril 2017, pour une durée de trois ans, par la commune d'Onet-le-Château (Aveyron) afin d'exercer les fonctions de directrice générale des services. Après l'avoir suspendue provisoirement de ses fonctions, le maire d'Onet-le-Château a, par une décision du 3 mai 2019, licencié Mme B... pour insuffisance professionnelle. Celle-ci relève appel du jugement du 11 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a notamment rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.
Sur la régularité du jugement :
2. Mme B... soutient que le jugement contesté, en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation de la décision de licenciement sans tenir compte des alertes internes qu'elle a lancées, des droits à protection qui découlent de son statut de lanceur d'alerte, de la protection due aux agents qui actionnent l'article 40 du code de procédure pénale et de la plainte déposée qui a conduit à l'ouverture d'une enquête préliminaire, est entaché d'un défaut d'examen des pièces versées au débat, d'un défaut de motivation, voire d'une omission à statuer. Toutefois, il résulte de l'instruction que, pour écarter le moyen tiré de l'existence d'une sanction déguisée en raison de la qualité de lanceur d'alerte invoquée par la requérante, le tribunal a relevé au point 9 de son jugement, d'une part, que " la décision de licenciement pour insuffisance professionnelle est justifiée par l'inaptitude de Mme B... à exercer normalement les fonctions pour lesquelles elle a été engagée et non, comme elle le soutient, en raison de son signalement au maire puis de sa saisine du procureur de la République de faits constituant, selon elle, une méconnaissance des règles applicables à la commande publique " et, d'autre part, " qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision contestée, qui est fondée sur les insuffisances précédemment décrites, aurait eu pour objet de sanctionner le comportement de Mme B... et aurait ainsi revêtu le caractère d'une sanction déguisée ". Ce faisant, le tribunal n'a ni omis de statuer, ni insuffisamment motivé son jugement sur ce point. Par ailleurs, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Mme B... ne peut donc utilement se prévaloir du défaut d'examen de pièces par les premiers juges pour demander l'annulation du jugement attaqué.
Sur le bien-fondé du jugement :
3. Aux termes de l'article 42 du décret du 15 février 1988 susvisé dans sa rédaction applicable : " Le licenciement ne peut intervenir qu'à l'issue d'un entretien préalable. La convocation à l'entretien préalable est effectuée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre décharge. Cette lettre indique l'objet de la convocation. / L'entretien préalable ne peut avoir lieu moins de cinq jours ouvrables après la présentation de la lettre recommandée ou la remise en main propre de la lettre de convocation. / L'agent peut se faire accompagner par la personne de son choix. / Au cours de l'entretien préalable, l'autorité territoriale indique à l'agent le ou les motifs du licenciement (...) ". Aux termes de l'article 42-1 de ce décret : " Lorsqu'à l'issue de l'entretien prévu à l'article 42 et de la consultation de la commission consultative paritaire prévue à l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, l'autorité territoriale décide de licencier un agent, elle lui notifie sa décision par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre décharge. Cette lettre précise le ou les motifs du licenciement, ainsi que la date à laquelle celui-ci doit intervenir compte tenu des droits à congés annuels restant à courir et de la durée du préavis. ". L'article 42-2 précise : " La consultation de la commission consultative paritaire prévue à l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée doit intervenir avant l'entretien préalable mentionné à l'article 42 en cas de licenciement d'un agent : / 1° Siégeant au sein d'un organisme consultatif au sein duquel s'exerce la participation des fonctionnaires et agents contractuels territoriaux ;/ 2° Ayant obtenu au cours des douze mois précédant ce licenciement une autorisation spéciale d'absence accordée en application des articles 16 et 17 du décret n° 85-397 du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale ;/ 3° Bénéficiant d'une décharge d'activité de service accordée en application de la section III du chapitre II du même décret égale ou supérieure à 20 % de son temps de travail. / Cette consultation est également requise en cas de licenciement de l'ancien représentant du personnel mentionné au 1°, durant les douze mois suivant l'expiration de son mandat, ou du candidat non élu, pendant un délai de six mois après la date de l'élection pour la création ou le renouvellement de l'organisme consultatif au sein duquel s'exerce la participation des fonctionnaires et agents contractuels territoriaux. ".
4. En l'espèce, Mme B... soutient que la procédure de licenciement est irrégulière dès lors que son entretien préalable a eu lieu le 29 avril 2019, postérieurement à la tenue, le 4 avril 2019, de la commission consultative paritaire. Toutefois, les dispositions précitées de l'article 42-1 du décret du 15 février 1988 n'imposent pas à l'autorité territoriale un ordre particulier pour accomplir ces deux formalités obligatoires, à l'exception des cas listés par l'article 42-2 au nombre desquels la situation de Mme B... n'entre pas. Par suite, ce moyen doit être écarté.
5. Mme B... persiste en appel à soutenir que le dossier soumis à la commission consultative paritaire n'aurait pas été complet et qu'il n'aurait notamment pas contenu sa lettre du 28 mars 2019 par laquelle elle a demandé le report de son entretien préalable pour des raisons de santé. Toutefois, la commune d'Onet-le-Château a produit une attestation du centre de gestion de la fonction publique territoriale de l'Aveyron certifiant avoir reçu, le matin du 4 avril 2019, des documents complémentaires concernant le dossier soumis le même jour à consultation de la commission consultative paritaire. Si la requérante souligne l'absence de production du procès-verbal de la réunion, il ne ressort d'aucune pièce que le dossier dont la commission a pu disposer et dont la commune affirme sans contradiction qu'il comprenait le rapport d'insuffisance professionnelle du 15 mars 2019, aurait été incomplet. De plus, si Mme B... persiste dans sa requête à mettre en doute la tenue même de cette consultation en l'absence notamment de production du procès-verbal de la réunion, la commune d'Onet-le-Château a versé au dossier un courrier du président du centre de gestion daté du 5 avril 2019 indiquant que les membres de la commission consultative paritaire s'étaient réunis la veille et avaient émis un avis favorable à la mesure envisagée. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis de la commission consultative paritaire doit être écarté.
6. Aux termes de l'article 2 du décret susvisé du 30 décembre 1987 : " Le directeur général des services des communes de 2 000 habitants et plus est chargé, sous l'autorité du maire, de diriger l'ensemble des services de la commune et d'en coordonner l'organisation. / (...) ". Aux termes de l'article 39-2 du décret susvisé du 15 février 1988 : " L'agent contractuel peut être licencié pour un motif d'insuffisance professionnelle. (...) ". Le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public titulaire comme non titulaire ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé. Il peut notamment être fondé, pour des fonctions de nature essentiellement managériale, sur l'incapacité de l'intéressé à développer des relations de travail adéquates avec ses équipes, lorsque cette insuffisante compétence managériale est susceptible de compromettre le bon fonctionnement du service.
7. Pour fonder la mesure de licenciement en litige, le maire d'Onet-le-Château a relevé que la requérante avait adopté un comportement " excessivement directif, voire à l'occasion blessant ou intrusif " ayant entraîné une très forte dégradation des relations avec une grande partie des agents municipaux et que souhaitant " tout contrôler dans le détail " et refusant de faire confiance aux agents placés sous sa responsabilité, elle avait démotivé un grand nombre d'entre eux et bloqué le fonctionnement des services, à tel point que des organisations syndicales avaient sollicité son départ. Cette même décision fait état de l'alerte présentée au maire par le médecin de prévention sur la souffrance au travail de nombreux agents. Enfin, le maire a relevé l'existence de " relations empreintes d'une grande défiance avec la plupart de mes adjoints et autres conseillers municipaux ". Il en a déduit que Mme B... ne détenait pas les qualités relationnelles, les capacités de management et d'organisation nécessaires à l'exercice de ses fonctions et au bon fonctionnement des services.
8. Si l'appelante soutient que son insuffisance professionnelle n'est pas établie, il ressort toutefois des pièces du dossier, ainsi que l'a relevé le tribunal administratif, que les griefs retenus par le maire dans la décision en litige sont confirmés par les témoignages précis et concordants de cadres et d'agents faisant état de relations de travail difficiles, de la tenue de propos parfois déplacés ou dénigrant leur valeur professionnelle, source de démotivation et de démobilisation au sein des services de la commune. Ces difficultés relationnelles ont été de nature à compromettre le bon fonctionnement des services alors que les missions de Mme B... consistaient notamment, en vertu de son contrat de travail, à participer à la définition des orientations stratégiques, à piloter les projets stratégiques avec les différents directeurs de pôle et à superviser le management des services. En outre, par une lettre du 16 février 2019, le médecin de prévention a informé le maire de l'expression d'une grande souffrance au travail de nombre d'agents occupant essentiellement des postes de responsabilité. Cette même lettre indique que le conseiller en prévention a également confirmé des situations de travail extrêmement préoccupantes concernant une vingtaine d'agents lui ayant fait part de difficultés et ce mal-être de nombreux agents est également corroboré par les résultats de l'enquête syndicale publiée en septembre 2018. Il ressort également des pièces du dossier que des agents ont attesté d'une désorganisation des équipes et de prises de décisions tardives. En outre, alors qu'aux termes de son contrat de travail Mme B... devait intervenir en qualité de consultante auprès des élus, plusieurs d'entre eux ont témoigné de difficultés relationnelles et de l'absence de transmission des documents nécessaires à l'instruction de certains dossiers conduisant à une rupture du lien de confiance. En persistant à mettre systématiquement en cause la crédibilité, la fiabilité et la sincérité des témoignages produits par des allégations relatives à une prétendue collusion des auteurs des attestations avec le maire d'Onet-le-Château, Mme B... ne conteste pas sérieusement la matérialité des faits qui lui sont reprochés et il peut être tenu compte des attestations en cause quand bien même elles ne répondent pas au formalisme requis par l'article 202 du code de procédure civile. Dans ces conditions, eu égard aux fonctions occupées par l'intéressée, le maire d'Onet-le-Château n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que la requérante ne disposait pas des aptitudes nécessaires à l'exercice normal des fonctions pour lesquelles elle avait été engagée et en prononçant ainsi son licenciement pour insuffisance professionnelle.
9. Mme B... soutient enfin que la mesure de licenciement a, en réalité, été prise en raison de ses alertes auprès du maire en juillet et décembre 2018 puis de sa saisine du procureur de la République le 4 février 2019, sur des irrégularités commises au cours de la procédure de passation de deux marchés publics. Toutefois, un document syndical préparatoire au comité technique du 15 juin 2018 dresse le constat d'une ambiance de plus en plus délétère au contact de la directrice générale des services, de son comportement inapproprié à l'égard d'agents et de la souffrance d'agents du service des ressources humaines, qui a motivé la réalisation d'un questionnaire sur les conditions de travail. Il ressort également des pièces du dossier que la municipalité a été interpellée, dès le mois de septembre 2018, par le syndicat CFDT, à l'issue de l'enquête réalisée par celui-ci auprès du personnel communal, qui a confirmé une insatisfaction importante s'agissant de l'ambiance au sein de la collectivité et des relations avec la direction générale des services, notamment de la part des agents des services administratifs. Le maire a alors décidé de confier, à compter de novembre 2018, la gestion du personnel et des affaires courantes à Mme A..., directrice de l'administration générale et de la logistique, en lieu et place de la requérante. Malgré ce réaménagement, un préavis de grève a été déposé par les syndicats CFDT et FO au début du mois de février 2019 pour solliciter le départ de la directrice générale des services. Eu égard à ces éléments, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision de licenciement pour insuffisance professionnelle, qui est justifiée, ainsi qu'il a été dit au point précédent, par l'inaptitude de Mme B... à exercer normalement les fonctions pour lesquelles elle a été engagée, aurait pour véritable motif le signalement au maire, par une note de juillet 2018 et un courriel du 14 décembre 2018, d'un risque pénal relatif à la procédure de passation du marché d'acquisition d'un minibus et d'une irrégularité concernant la procédure de passation d'un marché " CVC ", ou la saisine du procureur de la République pour des faits constituant, selon l'intéressée, une méconnaissance des règles applicables à la commande publique. Par suite, les moyens tirés de l'existence d'un détournement de procédure ou de pouvoir, de l'existence d'une sanction déguisée et de la méconnaissance des dispositions des articles 6 ter A de la loi du 13 juillet 1983 et 6 de la loi du 9 décembre 2016, doivent donc être écartés.
10. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d'annulation de la décision de licenciement. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'annulation des actes subséquents et d'injonction sous astreinte ne peuvent également qu'être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune d'Onet-le-Château, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande Mme B... sur ce fondement. Par ailleurs, en l'absence de dépens au sens de l'article R. 761-1 du même code, sa demande à ce titre doit être rejetée. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.
Article 2 : Mme B... versera à la commune d'Onet-le-Château une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et à la commune d'Onet-le-Château.
Délibéré après l'audience du 6 février 2024 à laquelle siégeaient :
Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,
Mme Blin, présidente assesseure,
M. Teulière, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 février 2024.
Le rapporteur,
T. Teulière
La présidente,
A. Geslan-Demaret
Le greffier,
F. Kinach
La République mande et ordonne au préfet de l'Aveyron, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N°21TL23302
