Vu la procédure suivante :
Procédures contentieuses antérieures :
Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier, par sa requête n°2002523, d'annuler la décision résultant du silence gardé par le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud sur la demande d'octroi d'un congé longue maladie qu'elle a présentée le 3 mars 2020, d'ordonner au préfet de la zone de défense et de sécurité Sud de réexaminer sa situation et de saisir le comité médical en cas de refus de reconnaître le congé longue maladie qu'elle a demandé, dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 50 euros par jour de retard, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 500 euros à son profit au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle a également demandé au tribunal administratif de Montpellier, par sa requête n°2005135, d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2020 par lequel le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud l'a placée en congé maladie ordinaire du 3 juin 2019 jusqu'au 2 juin 2020 et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle a enfin demandé au tribunal administratif de Montpellier, par sa requête n°2005136, d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2020 par lequel le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud l'a placée en disponibilité d'office pour raison de santé pour neuf mois à compter du 3 juin 2020, d'ordonner au préfet de la zone de défense et de sécurité Sud de la rétablir rétroactivement dans ses droits sociaux à compter du 3 juin 2020 et de procéder au réexamen de son dossier à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative
Par un jugement nos 2002523-2005135-2005136 du 3 décembre 2021, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 24 janvier 2022, sous le n° 22MA00297 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n°22TL00297, Mme B..., représentée par Me Cacciapaglia, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 3 décembre 2021 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2020 par lequel le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud l'a placée en congé maladie ordinaire du 3 juin 2019 jusqu'au 2 juin 2020, ensemble l'arrêté du même jour par lequel ce même préfet l'a placée en disponibilité d'office pour raison de santé pour une durée de neuf mois à compter du 3 juin 2020 ;
3°) d'enjoindre au préfet de la zone de défense et de sécurité Sud de la rétablir rétroactivement dans ses droits sociaux à compter du 3 juin 2020 et de procéder au réexamen de son dossier à compter de la notification de la décision à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal a fait, en ce qui concerne la motivation de l'arrêté de placement en congé de maladie ordinaire, une application erronée des dispositions du code des relations entre le public et l'administration et n'a pas été mis à même d'apprécier tous les éléments nécessaires pour annuler l'arrêté préfectoral ; il a fait, sur le caractère imputable de l'accident au service, une mauvaise appréciation de la situation au regard de la règle de droit ; il aurait dû reconnaître une incompétence négative du préfet ; il a commis une erreur d'appréciation dans l'application des dispositions législatives en vigueur en confirmant la légalité de l'arrêté la plaçant en disponibilité d'office alors qu'elle a été privée de la possibilité d'exercer son droit à reclassement ; il a encore commis une erreur d'appréciation en se bornant à affirmer que l'administration n'était pas tenue de la placer en congé de longue maladie et en n'examinant pas si les conditions d'octroi d'un congé de longue maladie étaient réunies ;
- l'arrêté contesté portant placement en congé de maladie ordinaire, pris sans examen des éléments communiqués, n'est pas motivé en fait ; il méconnaît les dispositions de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 et du 4° de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 ; il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de droit, le préfet s'étant estimé lié par l'avis du comité médical ;
- l'arrêté contesté portant placement en disponibilité d'office n'est pas motivé en fait ; il méconnaît les dispositions de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 et du 4° de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 ; il méconnaît le principe général de droit de non-rétroactivité des actes administratifs ; il méconnaît les dispositions de l'article 63 de la loi du 11 janvier 1984 et de l'article 2 du décret du 30 novembre 1984 ; il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, de défaut d'examen et d'erreur de droit, le préfet s'étant estimé lié par l'avis du comité médical.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 avril 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que le jugement attaqué est exempt d'irrégularité et qu'il est également fondé, en renvoyant aux écritures en défense de première instance.
Par une ordonnance du 5 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 26 mai 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 84-1051 du 30 novembre 1984.
- le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 ;
- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;
- le décret n° 2018-502 du 20 juin 2018 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Thierry Teulière, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,
- et les observations de Me Delepine, représentant Mme B....
Considérant ce qui suit :
1. Mme B..., gardien de la paix titulaire depuis le 1er février 2009 affectée au centre de rétention administrative de ..., a été placée en congé maladie ordinaire à compter du 3 juin 2019 pour un syndrome dépressif réactionnel. Elle a sollicité, le 3 mars 2020, l'octroi d'un congé de longue maladie. Après un avis défavorable à l'octroi du congé demandé rendu par le comité médical interdépartemental le 22 septembre 2020, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud a, par deux arrêtés du 5 octobre 2020, placé Mme B... en congé maladie ordinaire du 3 juin 2019 au 2 juin 2020, puis en disponibilité d'office pour raison de santé pour une durée de neuf mois à compter du 3 juin 2020. Par un arrêté du 19 novembre 2020, l'intéressée a été placée en disponibilité d'office pour raison de santé pour la période du 3 juin 2020 au 15 novembre 2020 et réintégrée dans ses fonctions à compter du 16 novembre 2020. Par un jugement du 3 décembre 2021, dont Mme B... relève appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés du 5 octobre 2020 et à ce qu'il soit notamment enjoint au préfet de la zone de défense et de sécurité Sud de la rétablir rétroactivement dans ses droits sociaux à compter du 3 juin 2020.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. En invoquant les erreurs de droit ou d'appréciation dont serait entaché le jugement attaqué, Mme B... soulève des moyens qui se rattachent à la contestation, non de la régularité, mais du bien-fondé du jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne l'arrêté du 5 octobre 2020 plaçant Mme B... en congé maladie ordinaire à compter du 3 juin 2019 jusqu'au 2 juin 2020 :
3. Il y a lieu d'écarter les moyens tirés de l'absence de motivation en fait, du défaut d'examen et de l'incompétence négative dont serait entaché l'arrêté attaqué par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges aux points 5 à 7 et 9 du jugement contesté.
4. Mme B... soutient que la pathologie dont elle souffre s'est déclenchée pendant le service et à l'occasion de l'exercice des fonctions, que la présomption d'imputabilité est établie, que l'ensemble des médecins qui ont eu à l'examiner ont conclu à l'origine professionnelle de sa maladie et qu'en conséquence, elle aurait dû être placée en congé pour accident de service à compter du 3 juin 2019. Toutefois, l'arrêté litigieux n'a pas pour objet de refuser de reconnaître la maladie de l'intéressée ou un accident dont elle aurait été victime comme imputable au service et le refus de l'administration de regarder les faits invoqués par Mme B... comme imputables au service a déjà fait l'objet d'un arrêté précédent en date du 25 mai 2020 du préfet de la zone de défense et de sécurité Sud que la requérante a d'ailleurs contesté. Par suite, le moyen soulevé par Mme B... tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 ne peut qu'être écarté comme inopérant.
5. Aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984, alors applicable : " Le fonctionnaire en activité a droit : / (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. (...) / (...) 3° A des congés de longue maladie d'une durée maximale de trois ans dans les cas où il est constaté que la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaire un traitement et des soins prolongés et qu'elle présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. (...) / 4° A un congé de longue durée, en cas de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis, de trois ans à plein traitement et de deux ans à demi-traitement. ". Aux termes de l'article 29 du décret susvisé du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires : " Le fonctionnaire atteint de tuberculose, de maladie mentale, d'affection cancéreuse, de poliomyélite ou de déficit immunitaire grave et acquis, qui est dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions et qui a épuisé, à quelque titre que ce soit, la période rémunérée à plein traitement d'un congé de longue maladie est placé en congé de longue durée selon la procédure définie à l'article 35 ci-dessous. (...) ". L'article 30 du même décret dispose : " Toutefois le fonctionnaire atteint d'une des cinq affections énumérées à l'article 29 ci-dessus, qui est dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions et qui a épuisé, à quelque titre que ce soit, la période rémunérée à plein traitement d'un congé de longue maladie, peut demander à être placé ou maintenu en congé de longue maladie. ".
6. En l'espèce, d'une part, les pièces médicales produites par Mme B..., consistant en deux attestations de son médecin psychiatre en date des 13 juin et 4 juillet 2019 et un certificat médical de ce même médecin du 17 février 2020 affirmant, de façon non circonstanciée, que son état de santé relève d'un congé de longue maladie, ne suffisent pas à justifier que la maladie de Mme B... présentait un caractère invalidant et de gravité confirmée et par suite que l'agent remplissait les conditions légales ouvrant droit à des congés de longue maladie. D'autre part, il résulte des dispositions citées au point précédent qu'un fonctionnaire ne peut être placé en congé de longue durée qu'après avoir épuisé ses droits à congé de longue maladie rémunéré à plein traitement. Dans ces conditions, Mme B... n'est pas fondée à prétendre qu'elle aurait dû être immédiatement placée en congé de longue durée à compter du 3 juin 2019 sur le fondement des dispositions précitées du 4° de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984.
7. Pour les motifs indiqués aux points 4 à 6, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dont serait entaché l'arrêté contesté ne peut également qu'être écarté.
En ce qui concerne le placement de Mme B... en disponibilité d'office pour raison de santé à compter du 3 juin 2020 :
8. A l'arrêté contesté du 5 octobre 2020 portant placement de l'agent en disponibilité d'office pour raison de santé pour une durée de neuf mois à compter du 3 juin 2020, s'est substitué un nouvel arrêté du 19 novembre 2020 portant placement de Mme B... en disponibilité d'office pour raison de santé sur la période du 3 juin au 15 novembre 2020 et réintégration dans ses fonctions à compter du 16 novembre 2020 pour une durée de trois mois. Dès lors, les conclusions de Mme B... doivent être regardées comme dirigées contre cette nouvelle décision.
9. Il ressort des termes mêmes de l'arrêté du 19 novembre 2020 qu'il vise les textes applicables, l'arrêté du 5 octobre 2020 portant placement de l'agent en disponibilité d'office pour raison de santé pour une durée de neuf mois à compter du 3 juin 2020, l'avis du médecin inspecteur zonal du 13 novembre 2020 et fait mention de la reprise du travail par l'intéressée. Par suite, cette décision n'est pas entachée d'un défaut de motivation, notamment en fait. Il ne ressort ni des termes de cette décision, ni des autres pièces du dossier que le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud n'aurait pas procédé à un examen réel et sérieux de la situation de la requérante.
10. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud se serait abstenu de faire usage de son pouvoir d'appréciation avant de décider du placement de Mme B... en disponibilité d'office à titre rétroactif afin de régulariser sa situation.
11. Pour les motifs indiqués aux points 4 à 6, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 et du 4° de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 doivent être écartés.
12. D'une part, aux termes de l'article 51 de la loi du 11 janvier 1984, alors applicable : " (...) La disponibilité est prononcée, soit à la demande de l'intéressé, soit d'office à l'expiration des congés prévus aux 2°, 3° et 4° de l'article 34. (...) ". Aux termes de l'article 63 de la loi du 11 janvier 1984, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque les fonctionnaires sont reconnus, par suite d'altération de leur état physique, inaptes à l'exercice de leurs fonctions, le poste de travail auquel ils sont affectés est adapté à leur état physique. Lorsque l'adaptation du poste de travail n'est pas possible, ces fonctionnaires peuvent être reclassés dans des emplois d'un autre corps s'ils ont été déclarés en mesure de remplir les fonctions correspondantes. / En vue de permettre ce reclassement, l'accès à des corps d'un niveau supérieur, équivalent ou inférieur est ouvert aux intéressés, quelle que soit la position dans laquelle ils se trouvent, selon les modalités retenues par les statuts particuliers de ces corps, en exécution de l'article 26 ci-dessus et nonobstant les limites d'âge supérieures, s'ils remplissent les conditions d'ancienneté fixées par ces statuts. Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles le reclassement, qui est subordonné à la présentation d'une demande par l'intéressé, peut intervenir. / Il peut être procédé au reclassement des fonctionnaires mentionnés à l'alinéa premier du présent article par la voie du détachement dans un corps de niveau équivalent ou inférieur. Dès qu'il s'est écoulé une période d'un an, les fonctionnaires détachés dans ces conditions peuvent demander leur intégration dans le corps de détachement. / Le fonctionnaire à l'égard duquel une procédure tendant à reconnaître son inaptitude à l'exercice de ses fonctions a été engagée a droit, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat, à une période de préparation au reclassement avec traitement d'une durée maximale d'un an. Cette période est assimilée à une période de service effectif. Pendant son congé pour raison de santé, le fonctionnaire peut, sur la base du volontariat et avec l'accord de son médecin traitant, suivre une formation ou un bilan de compétences. ".
13. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 30 novembre 1984, susvisé dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsqu'un fonctionnaire n'est plus en mesure d'exercer ses fonctions, de façon temporaire ou permanente, et si les nécessités du service ne permettent pas un aménagement des conditions de travail, l'administration, après avis du médecin de prévention, dans l'hypothèse où l'état de ce fonctionnaire n'a pas rendu nécessaire l'octroi d'un congé de maladie, ou du comité médical si un tel congé a été accordé, peut affecter ce fonctionnaire dans un emploi de son grade, dans lequel les conditions de service sont de nature à permettre à l'intéressé d'assurer les fonctions correspondantes ". En vertu de l'article 43 du décret du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions : " La mise en disponibilité ne peut être prononcée d'office qu'à l'expiration des droits statutaires à congés de maladie prévus au premier alinéa du 2°, au premier alinéa du 3° et au 4° de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée et s'il ne peut, dans l'immédiat, être procédé au reclassement du fonctionnaire dans les conditions prévues à l'article 63 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. (...). ". Enfin, aux termes des dispositions du deuxième alinéa de l'article 27 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires.: " Lorsqu'un fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service sans l'avis favorable du comité médical : en cas d'avis défavorable il est soit mis en disponibilité, soit reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis de la commission de réforme. (...) ".
14. Lorsqu'un fonctionnaire a été, à l'issue de ses droits statutaires à congé de maladie, reconnu inapte à la reprise des fonctions qu'il occupait antérieurement et dont le poste qu'il occupait ne peut être adapté à son état physique, et alors que le comité médical ne s'est pas prononcé sur sa capacité à occuper, par voie de réaffectation, de détachement ou de reclassement, un autre emploi, éventuellement dans un autre corps ou un autre grade, l'autorité hiérarchique ne peut placer cet agent en disponibilité d'office, sans l'avoir préalablement invité à présenter, s'il le souhaite, une demande de reclassement. La mise en disponibilité d'office peut ensuite être prononcée soit en l'absence d'une telle demande, soit si cette dernière ne peut être immédiatement satisfaite. En revanche, lorsque le fonctionnaire a été déclaré apte à reprendre ses fonctions et que le placement en disponibilité d'office n'intervient, comme en l'espèce, qu'à titre rétroactif pour régulariser la situation du fonctionnaire, l'administration ne saurait être tenue de l'inviter à présenter une demande de reclassement.
15. Il est constant que, par la décision du 5 octobre 2020, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud a placé Mme B..., à l'expiration de ses droits à congés maladie ordinaire, en disponibilité d'office pour raisons de santé à compter du 3 juin 2020, conformément à l'avis émis par le comité médical interdépartemental le 22 septembre 2020. En se prononçant en faveur de cette mise en disponibilité, le comité médical départemental compétent a nécessairement estimé que l'intéressée était physiquement inapte à reprendre son service à l'expiration de ses droits à congé de maladie, à compter du 3 juin 2020. Par sa décision du 19 novembre 2020, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud a, en définitive, placé Mme B..., à l'expiration de ses droits à congés maladie ordinaire, en disponibilité d'office pour raisons de santé du 3 juin 2020 au 15 novembre 2020, pour tenir compte de sa reprise d'activité le 16 novembre 2020. Si Mme B... conteste l'avis rendu par le comité médical et soutient qu'elle était apte à la reprise de ses fonctions dès le 3 juin 2020, l'attestation qu'elle produit rédigée par le médecin du travail, datée du 27 juillet 2020, mentionne seulement la possibilité d'une reprise de l'intéressée au mois de septembre sous réserve d'une affectation dans un autre service. Cette pièce est insuffisante à remettre en cause l'appréciation du comité médical sur l'inaptitude physique de l'agent à l'expiration de ses droits à congé maladie à compter du 3 juin 2020. Par ailleurs, la requérante soutient qu'elle ne pouvait être placée en disponibilité d'office sans avoir été invitée à présenter une demande de reclassement ou bénéficier de la période de préparation au reclassement telle que prévue par le décret du 30 novembre 1984 modifié par le décret susvisé du 20 juin 2018. Toutefois, elle a repris ses fonctions dès le 15 novembre 2020 et, ainsi qu'il a été dit au point précédent, son placement en disponibilité d'office, par l'arrêté du 19 novembre 2020, n'est intervenu qu'à titre rétroactif pour régulariser sa situation. Par suite, l'administration n'était pas tenue d'inviter Mme B... à présenter une demande de reclassement ou de lui proposer le bénéfice d'une période préparatoire au reclassement avant de la placer en disponibilité d'office par l'arrêté du 19 novembre 2020. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré d'une erreur d'appréciation doit également être écarté.
16. Enfin, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. S'agissant des décisions relatives à la carrière des fonctionnaires, l'administration ne peut déroger à cette règle générale en leur conférant une portée rétroactive que dans la mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l'agent intéressé ou procéder à la régularisation de sa situation. L'arrêté du 19 novembre 2020, qui a placé Mme B..., de façon rétroactive, en disponibilité d'office à compter du 3 juin 2020 jusqu'au 15 novembre 2020, avait pour objet de placer la requérante dans une position régulière au terme de ses congés de maladie ordinaire. Dans ces conditions, Mme B... n'est pas fondée à soutenir que l'administration ne pouvait donner une portée rétroactive à cet arrêté.
17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction sous astreinte ne peuvent également qu'être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à Mme B... de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Copie en sera adressée pour information au préfet de la zone de défense et de sécurité Sud.
Délibéré après l'audience du 4 juillet 2023 à laquelle siégeaient :
Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,
Mme Blin, présidente assesseure,
M. Teulière, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2023.
Le rapporteur,
T. Teulière
La présidente,
A. Geslan-Demaret
La greffière,
C. Lanoux
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 22TL00297
