| France, Cour administrative d'appel de Toulouse, 4ème chambre, 06 avril 2023, 21TL01654

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme D... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler, d'une part, la décision du 18 octobre 2019 par laquelle le maire de Perpignan a refusé de retirer le permis de construire délivré le 10 décembre 2015 à M. A... C... et transféré à la société par actions simplifiée (SAS) Jardin Catalan par arrêté du 27 avril 2016 et, d'autre part, le permis de construire modificatif délivré le 19 juin 2019.

Par un jugement n° 1906916 du 2 mars 2021, le tribunal administratif de Montpellier a, d'une part, annulé cette décision de refus de retrait du 18 octobre 2019 et enjoint au maire de Perpignan de retirer le permis de construire du 10 décembre 2015 dans un délai de deux mois, d'autre part, annulé le permis de construire modificatif du 19 juin 2019 et, enfin, mis à la charge de la commune de Perpignan une somme de 1 500 euros à verser à Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 3 mai 2021 sous le n° 21MA01654 au greffe de la cour administrative de Marseille, puis sous le n° 21TL01654 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et des mémoires enregistrés le 21 mars 2022, le 22 avril 2022, le 14 juin 2022, le 16 juillet 2022, le 19 septembre 2022 et le 10 octobre 2022, la société par actions simplifiée Jardin Catalan et M. A... C..., représentés par Me Vigo, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter la demande de Mme B... ;

3°) de mettre à la charge de Mme B... une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- c'est à tort que les premiers juges ont admis l'intérêt à agir de Mme B... à l'encontre du permis modificatif du 19 juin 2019 qui ne change pas la hauteur des serres autorisées et autorise seulement une excavation pour enlever de la terre remblayée ;

- la demande de Mme B... était tardive, contrairement à ce qu'a retenu le jugement attaqué, tant en ce qui concerne le permis de construire initial que s'agissant du permis modificatif qui a été régulièrement affiché ;

- le jugement est irrégulier en l'absence de communication de leur note en délibéré du 16 février 2021 en méconnaissance de l'article R. 611-1 du code de justice administrative ;

- la prétendue fraudée liée à la présentation du profil du terrain naturel dans le permis de construire initial a été régularisée par le permis de construire modificatif ; le tribunal a dénaturé les pièces du dossier de première instance en ce qui concerne les déblais et remblais effectués pour aplanir les sols ;

- les articles A1 et A2 du règlement du plan local d'urbanisme n'interdisent pas les remblais ; le terrain d'assiette est classé en majeure partie en zone blanche du plan de prévention du risque inondation qui n'interdit pas les remblais ; pour la partie classée en zone Ic, le permis modificatif a supprimé les remblais ;

- aucune fraude ne peut se déduire de circonstances postérieures à la délivrance du permis de construire ;

- le permis de construire initial a été délivré à M. C..., qui a la qualité d'agriculteur, et ce permis pouvait être légalement transféré à la société Jardin Catalan sans que ce transfert puisse révéler l'existence d'une fraude ;

- le tribunal a statué ultra petita en s'appuyant sur la qualité du bénéficiaire de l'arrêté de transfert du permis de construire initial pour retenir son caractère frauduleux ;

- à titre principal, la demande de première instance est irrecevable en raison de sa tardiveté ; le caractère définitif du permis initial, lequel n'a pas été obtenu par fraude, fait obstacle à ce que son illégalité soit invoquée par voie d'exception pour contester la décision refusant de le retirer ;

- la requérante ne justifie par d'un intérêt à contester le permis de construire modificatif au regard des seules modifications apportées au projet qui n'affectent pas la hauteur absolue des serres ;

- à titre subsidiaire, aucune fraude n'entache le permis de construire initial ;

- les remblais initialement prévus ont été supprimés par le permis modificatif et la hauteur des serres est conforme à l'article 10 du plan local d'urbanisme applicable à la zone A ;

- le projet, pour sa partie classée en zone Ic du plan de prévention du risque inondation, est conforme au règlement de ce plan en raison de la suppression des remblais ;

- la construction n'a pas perdu sa destination agricole de serres de production par la réalisation d'une couverture en panneaux photovoltaïques ;

- le permis de construire modificatif n'est entaché d'aucun des vices invoqués à l'encontre du permis initial ;

- en outre, l'habitation de Mme B... ayant été édifiée sans permis de construire, elle ne peut se prévaloir de sa qualité de voisine immédiate occupant régulièrement un bien pour justifier d'un intérêt à agir ;

- l'avis émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur une demande de permis de construire de régularisation procède d'une consultation illégale de cette commission ;

- le refus de permis de construire ne revêt pas un caractère définitif en raison du recours gracieux formé à son encontre.

Par un mémoire, enregistré le 27 septembre 2021, la commune de Perpignan, représentée par Me Pierson, conclut à l'annulation du jugement du 4 mars 2021, au rejet de la demande de Mme B... pour irrecevabilité à titre principal ou absence de bien-fondé à titre subsidiaire et en tout état de cause à ce que soit mise à la charge de tout succombant une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions dirigées contre le permis de construire modificatif sont irrecevables en l'absence d'intérêt à agir de Mme B... et du caractère tardif de son recours ;

- c'est à tort que le tribunal a retenu l'existence d'une fraude entachant le permis de construire initial ;

- une confusion a été opérée entre la fraude et le non-respect des prescriptions du permis de construire ;

- aucune fraude n'entache le permis de construire initial en ce qui concerne l'état du terrain avant travaux et s'agissant de la destination agricole du projet ;

- le permis de construire modificatif n'est pas entaché d'un vice d'incompétence ;

- le projet respecte l'article 2 du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone A ;

- en l'absence de fraude entachant le permis de construire initial, ce permis modificatif pouvait être régulièrement accordé ;

- à titre subsidiaire, aucune erreur manifeste d'appréciation n'entache la décision refusant de retirer le permis de construire en litige au regard de la gravité de la fraude et de l'importance des intérêts privés et publics en présence.

Par des mémoires, enregistrés le 2 novembre 2021, le 22 avril 2022, le 24 mai 2022, le 14 juin 2022, le 15 juillet 2022 et les 3 et 11 août 2022, Mme D... B..., représentée par la SCP SVA, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de chacun des appelants la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa demande tendant à l'annulation du permis de construire n'est pas tardive en raison du caractère irrégulier de l'affichage ;

- elle est recevable à demander l'annulation de la décision refusant de retirer pour fraude le permis de construire initial conformément à l'article L. 241-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle justifie d'un intérêt à agir au regard de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme en sa qualité de voisine immédiate du terrain d'assiette du projet et le permis modificatif autorise une hauteur supérieure pour trois serres situées devant sa propriété ;

- le permis de construire initial a été obtenu par fraude en raison des fausses informations données au service instructeur en ce qui concerne l'état du terrain naturel avant travaux ;

- la fraude fait obstacle à ce que ce permis initial soit régularisé par un permis modificatif ;

- la fraude est également caractérisée en ce qui concerne la destination agricole des constructions qui ne peuvent être regardées comme des serres agricoles et ne sont pas nécessaires à l'exploitation agricole ;

- compte tenu de la gravité de la fraude et au regard des intérêts privés et publics en présence, le maire ne pouvait, sans erreur manifeste d'appréciation, refuser de retirer le permis obtenu par fraude ;

- le permis de construire modificatif qui concerne des ouvrages de production d'électricité est entaché d'incompétence ;

- en l'absence de caractère agricole de ces constructions, ce permis méconnaît les articles 1 et 2 du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone A ;

- le permis initial ayant été obtenu frauduleusement, il ne pouvait être régularisé par la délivrance d'un permis modificatif ;

- en outre, la circonstance que la maison d'habitation aurait été irrégulièrement érigée dans les années 1980 est sans incidence sur son intérêt à agir et elle justifie être propriétaire d'une parcelle limitrophe sur laquelle est construite son habitation dans laquelle elle réside ;

- aucune activité agricole n'est exercée sur l'emprise du projet, les serres étant utilisées pour le stockage de matériels et de matériaux et la demande de permis de construire déposée pour régulariser le projet a été rejetée par le maire de Perpignan par arrêté du 7 juillet 2022 après avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers et avis également défavorable de la chambre d'agriculture.

Par ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de la société Jardin Catalan et de M. C....

La clôture de l'instruction à effet immédiat a été prononcée par ordonnance du 28 octobre 2022 en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

Les parties ont été informées, le 16 mars 2023, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré du caractère tardif des conclusions tendant à l'annulation du jugement attaqué présentées par la commune de Perpignan dans son mémoire du 27 septembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Chabert, président,

- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique,

- les observations de Me Vigo, représentant la société Jardin Catalan et M. C...,

- et les observations de Me Borkowski, représentant Mme B....

Deux notes en délibéré, présentées par Mme B..., représentée par la SCP SVA, ont été enregistrées les 24 et 29 mars 2023.

Une note en délibéré, présentée par la société Jardin Catalan et M. C..., représentés par Me Vigo, a été enregistrée le 27 mars 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Le maire de Perpignan a délivré le 10 décembre 2015 à M. C... un permis de construire pour l'édification de 38 serres agricoles couvertes de panneaux photovoltaïques sur un terrain situé au lieu-dit La Courragade. Après transfert de cette autorisation d'urbanisme à la société Jardin Catalan par arrêté du 27 avril 2016, un permis modificatif a été accordé à cette dernière société le 19 juin 2019. Mme B... a saisi le maire de Perpignan le 30 août 2019 d'une demande tendant au retrait de ce permis modificatif ainsi qu'au retrait pour fraude du permis de construire initial. Par un jugement n° 1906916 du 2 mars 2021, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 18 octobre 2019 du maire de Perpignan refusant de faire droit à la demande de Mme B... ainsi que le permis modificatif du 19 juin 2019, a enjoint au maire de procéder au retrait du permis initial dans un délai de deux mois et a mis à la charge de la commune de Perpignan une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Jardin Catalan et M. C... font appel de ce jugement.

Sur la recevabilité des conclusions de la commune de Perpignan :

2. Aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf dispositions contraires, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 et R. 751-4-1 (...) ".

3. La commune de Perpignan, partie au litige devant les premiers juges, avait qualité pour relever appel du jugement du tribunal administratif de Montpellier annulant les décisions de son maire des 19 juin 2019 et 18 octobre 2019. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la commune a reçu notification du jugement attaqué le 4 mars 2021 via l'application Télérecours. Les conclusions par lesquelles la commune demande l'annulation de ce jugement ont toutefois été enregistrées au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille le 27 septembre 2021, soit après l'expiration du délai prévu par les dispositions précitées. Par suite, les conclusions d'appel de la commune de Perpignan, présentées tardivement, sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Lorsqu'il est saisi d'une note en délibéré émanant d'une des parties à l'instance, il appartient dans tous les cas au juge administratif d'en prendre connaissance. S'il a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, de rouvrir l'instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans la note en délibéré, il n'est tenu de le faire, à peine d'irrégularité de sa décision, que si cette note contient soit l'exposé d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office.

5.

Il ressort des pièces du dossier de première instance que la note en délibéré produite par la société Jardin Catalan et M. C... le 16 février 2021, visée par le jugement attaqué, ne contenait l'exposé d'aucune circonstance de droit nouvelle ni d'aucune circonstance de fait dont ils n'étaient pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction notamment par rapport à leur mémoire en défense enregistré le 14 décembre 2020 et communiqué avant un renvoi de l'audience initialement prévue le 12 janvier 2021 à une audience fixée le 9 février suivant. Par suite, en ne rouvrant pas l'instruction pour soumettre cette note au débat contradictoire, le tribunal, qui ne s'est pas davantage fondé sur des éléments contenus dans cette note, n'a pas entaché son jugement d'irrégularité.

6. A l'appui de sa demande de première instance, Mme B... soutenait que le permis de construire délivré le 10 décembre 2015 a été obtenu par fraude en raison de fausses informations sur l'état du terrain naturel et de l'absence de caractère agricole des constructions autorisées et que le permis de construire modificatif a été délivré en méconnaissance des articles 1 et 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Perpignan applicable à la zone A qui n'autorisent dans cette zone que des constructions nécessaires à l'exploitation agricole. Alors que Mme B... précisait également dans sa demande que la société bénéficiaire du transfert du permis de construire avait pour activité principale la production d'électricité, le tribunal administratif, qui a relevé cette circonstance au point 17 du jugement attaqué, a répondu ainsi au moyen soulevé et n'a pas statué " ultra petita ". Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les appelants, il ne ressort pas des pièces du dossier que les premiers juges auraient modifié des moyens de la demande pour en faire un nouveau moyen dirigé contre le permis de construire initial.

7. Le moyen tiré de la dénaturation des pièces du dossier de première instance par les premiers juges en ce qui concerne les opérations de déblais et de remblais ne relève pas de l'office du juge d'appel mais de celui du juge de cassation. Si la société Jardin Catalan et M. C... ont entendu, en invoquant une telle dénaturation, contester l'analyse faite par les premiers juges des pièces produites par Mme B... à l'appui de sa demande devant le tribunal administratif de Montpellier, un tel moyen se rapporte au bien-fondé du jugement et non à sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande de Mme B... :

S'agissant de l'intérêt à agir de Mme B... :

8. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. ".

9. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Lorsque le requérant, sans avoir contesté le permis initial, forme un recours contre un permis de construire modificatif, son intérêt pour agir doit être apprécié au regard de la portée des modifications apportées par le permis modificatif au projet de construction initialement autorisé. Il appartient dans tous les cas au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction ou, lorsque le contentieux porte sur un permis de construire modificatif, des modifications apportées au projet.

10. Un tiers justifiant d'un intérêt à agir est recevable à demander, dans le délai du recours contentieux, l'annulation de la décision par laquelle l'autorité administrative a refusé de faire usage de son pouvoir d'abroger ou de retirer un acte administratif obtenu par fraude, quelle que soit la date à laquelle il l'a saisie d'une demande à cette fin. Dans un tel cas, il incombe au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, d'une part, de vérifier la réalité de la fraude alléguée et, d'autre part, de contrôler que l'appréciation de l'administration sur l'opportunité de procéder ou non à l'abrogation ou au retrait n'est pas entachée d'erreur manifeste, compte tenu notamment de la gravité de la fraude et des atteintes aux divers intérêts publics ou privés en présence susceptibles de résulter soit du maintien de l'acte litigieux soit de son abrogation ou de son retrait.

11. D'une part, Mme B... a produit devant les premiers juges la copie de l'acte authentique du 27 octobre 1980 par lequel a été acquise une parcelle située en bordure immédiate du terrain d'assiette du projet en litige. L'intéressée s'est prévalue de sa qualité de propriétaire de cette parcelle sur laquelle est édifiée une habitation qui constitue sa résidence principale. Elle doit être ainsi regardée comme détenant régulièrement ce bien immobilier et l'installation de 38 serres agricoles photovoltaïques à proximité immédiate de ce bien est de nature à en affecter les conditions de jouissance. Si les appelants ont entrepris des démarches auprès des services de la commune de Perpignan puis auprès de la commission d'accès aux documents administratifs, desquelles il ressort que l'habitation de Mme B... n'a pas fait l'objet d'un permis de construire alors qu'une telle autorisation avait été délivrée à l'ancien propriétaire le 2 mai 1977, cette circonstance n'a pas pour conséquence de faire perdre à l'intéressée sa qualité de propriétaire du bien immobilier sur lequel est édifiée cette construction. Par suite, Mme B... justifiait d'un intérêt à agir pour demander au maire de Perpignan de retirer le permis de construire délivré le 10 décembre 2015 et obtenu selon elle par fraude.

12. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, en particulier du formulaire de demande de permis, que le permis de construire modificatif délivré le 19 juin 2019 a pour objet notamment la modification de la hauteur des serres par rapport au terrain naturel. Cette modification du projet fait suite à des mouvements de terres réalisés sur l'emprise du terrain d'assiette qui n'étaient pas indiqués dans le dossier du permis initial ayant conduit le porteur de projet à modifier, pour certaines serres, les conditions de liaison au sol des structures supportant les panneaux photovoltaïques. S'il est vrai que le niveau du sommet des constructions n'est pas modifié, il ressort également des pièces du dossier que l'abaissement du niveau du sol par la suppression des remblais qui pouvaient atteindre une hauteur de 1,50 mètre, induit une modification de la perception des ouvrages depuis la propriété de Mme B.... Dans ces conditions, alors même que certains arbres de la propriété de Mme B... auraient été taillés, celle-ci justifie d'un intérêt à agir contre le permis de construire modificatif.

S'agissant de la tardiveté de la demande :

13. L'article L. 241-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Par dérogation aux dispositions du présent titre, un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré. ". Il ressort des pièces du dossier que Mme B... a saisi le maire de Perpignan le 30 août 2019 d'une demande de retrait pour fraude du permis de construire initial délivré le 10 décembre 2015 pour la réalisation du projet en litige. Cette demande a fait l'objet d'une décision expresse de rejet le 18 octobre 2019. Alors que l'intéressée bénéficiait d'un délai de deux mois pour contester cette décision devant le tribunal administratif, sa demande d'annulation de cette décision a été enregistrée le 18 décembre 2019, soit dans le délai de recours contentieux. Par suite, contrairement à ce que soutiennent les appelants, cette demande n'était pas tardive et ne pouvait se voir opposer le délai raisonnable d'un an.

14. Aux termes de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme : " Le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15. ". Aux termes de l'article R. 424-15 du même code : " Mention du permis explicite ou tacite ou de la déclaration préalable doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l'extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l'arrêté ou dès la date à laquelle le permis tacite ou la décision de non-opposition à la déclaration préalable est acquis et pendant toute la durée du chantier. (...) / Un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme règle le contenu et les formes de l'affichage. ". Aux termes de l'article A. 424-15 du même code : " L'affichage sur le terrain du permis de construire, d'aménager ou de démolir explicite ou tacite ou l'affichage de la déclaration préalable, prévu par l'article R. 424-15, est assuré par les soins du bénéficiaire du permis ou du déclarant sur un panneau rectangulaire dont les dimensions sont supérieures à 80 centimètres. ". Aux termes de l'article A. 424-16 du même code : " Le panneau prévu à l'article A. 424-15 indique le nom, la raison sociale ou la dénomination sociale du bénéficiaire, le nom de l'architecte auteur du projet architectural, la date de délivrance, le numéro du permis, la nature du projet et la superficie du terrain ainsi que l'adresse de la mairie où le dossier peut être consulté. (...) ".

15. Il ressort des pièces du dossier que le permis de construire modificatif délivré le 19 juin 2019 a fait l'objet d'un affichage sur la clôture du terrain. Si les dispositions précitées n'imposent pas de faire figurer les éléments du permis initial qui sont modifiés, les photographies du panneau de permis de construire, prises par un huissier de justice le 28 juin 2019, le 1er août 2019 et les 2 et 9 décembre 2019, montrent que seule la mention " permis modificatif " a été inscrite sur le panneau d'affichage concernant la nature des travaux et des aménagements. Une telle mention ne permettait pas aux tiers de connaître l'objet de ce permis modificatif. Par suite, aucune tardiveté ne pouvait être opposée à la demande d'annulation de ce permis modificatif.

En ce qui concerne les motifs d'annulation retenus par le tribunal :

16. En vertu des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un permis de construire en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges.

17. Le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du maire de Perpignan du 18 octobre 2019 refusant de retirer pour fraude le permis de construire initial délivré à M. C... le 10 décembre 2015 en raison de l'existence de manœuvres frauduleuses concernant la présentation du profil du terrain au regard du risque d'inondation et la destination agricole des constructions autorisées par ce permis de construire. Les premiers juges ont également annulé le permis de construire modificatif délivré le 19 juin 2019 en raison de l'incompétence du maire pour autoriser un ouvrage de production d'électricité, de la fraude entachant le permis de construire initial et de la méconnaissance des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone A s'agissant de constructions n'étant pas à destination agricole.

S'agissant du refus du maire de Perpignan de retirer pour fraude le permis de construire initial délivré le 10 décembre 2015.

18. L'autorité administrative saisie d'une demande de permis de construire peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d'assiette du projet, notamment sa surface ou l'emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l'environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d'urbanisme qui s'imposent à lui. En revanche, le permis de construire n'ayant d'autre objet que d'autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, elle n'a à vérifier ni l'exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions des articles R. 431-4 et suivants du code de l'urbanisme, ni l'intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date à laquelle l'administration se prononce sur la demande d'autorisation.

19. Un permis de construire ne peut faire l'objet d'un retrait, une fois devenu définitif, qu'au vu d'éléments, dont l'administration a connaissance postérieurement à la délivrance du permis, établissant l'existence d'une fraude à la date où il a été délivré. La caractérisation de la fraude résulte de ce que le pétitionnaire a procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l'administration sur la réalité du projet dans le but d'échapper à l'application d'une règle d'urbanisme.

Quant à la présentation du profil du terrain au regard du plan de prévention des risques d'inondation :

20. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet, d'une superficie de 73 358 mètres carrés, se trouve dans sa partie sud-est classé en zone I et en secteur Ic par le plan de prévention des risques d'inondation de Perpignan approuvé par arrêté du préfet des Pyrénées-Orientales du 10 juillet 2000. La zone I est définie par le règlement de ce plan comme une " zone d'expansion des crues à dominante agricole et naturelle " dans laquelle " il convient de maintenir et conforter les possibilités d'expansion de la crue en évitant de réaliser de nouveaux obstacles (constructions, mouvements de terres) ". Selon le même règlement, le secteur Ic correspond " à des espaces non urbanisés à maintenir libres de toute occupation du sol ". Enfin, l'article 1 de ce règlement interdit tout remblaiement nouveau sous réserve d'exceptions limitativement prévues sans lien avec le projet d'implanter des serres à couverture photovoltaïque.

21. D'autre part, il ressort également des pièces du dossier qu'aucun des plans joints à la demande de permis de construire déposée par M. C... ne faisait mention du profil en pente du terrain d'assiette du projet, de l'ordre de 3,5 % dans le sens nord-ouest sud-est selon une analyse topographique d'un géomètre-expert du 11 septembre 2017. Ni le plan de masse, ni les plans de coupe technique des serres projetées n'indiquaient une pente du terrain ou la réalisation de mouvements de terres pour édifier les serres autorisées, seul était précisé, dans la notice descriptive, le creusement dans le sol de caniveaux nécessaires à l'acheminement gravitaire des eaux pluviales provenant des toitures vers les bassins d'orage. Par ailleurs, les coupes de profils est-ouest et nord-sud de l'ensemble du projet ne faisaient pas apparaître la pente du terrain naturel ou une modification de ce profil permettant à l'administration d'apprécier en connaissance de cause la nature et la portée du projet au regard du risque d'inondation tel que défini par le règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Perpignan. Dans ces conditions, alors qu'il ressort des mentions du procès-verbal d'infraction dressé le 8 août 2017 par un agent assermenté de la commune de Perpignan que " le terrain sur lequel sont implantées les serres photovoltaïques objet du permis de construire (...) a été exhaussé d'environ 1,50 m au point le plus haut et ce, sur la totalité de l'unité foncière ", le pétitionnaire doit être regardé comme ayant intentionnellement procédé, lors du dépôt de la demande de permis de construire, à une manœuvre frauduleuse afin de tromper l'administration quant au respect des dispositions du plan de prévention du risque d'inondation, relatives à l'interdiction de tout remblaiement nouveau dans une zone d'expansion de crues et d'obtenir la délivrance d'une autorisation d'urbanisme. Si les appelants soutiennent qu'il n'y a pas eu d'apport de terre nouvelle mais seulement des mouvements de terres à l'intérieur même du terrain d'assiette du projet et que la situation hydraulique du secteur se trouve désormais améliorée par la réalisation du projet, tel que modifié par le permis délivré le 19 juin 2019, ces circonstances ne permettent pas d'écarter la fraude entachant le permis de construire initial à la date de sa délivrance alors que le plan de prévention des risques d'inondation préconise d'éviter de réaliser de tels mouvements de terres dans une zone d'expansion de crues. S'il est vrai que le plan de prévention des risques est relativement ancien pour avoir été approuvé le 10 juillet 2000 ainsi qu'il a été indiqué au point 20 ci-dessus, la seule réalisation des bassins de rétention de " la Courragade " et de " la Clinique " dans ce secteur de la commune de Perpignan pour des volumes certes importants ne permet pas, à elle seule, de démontrer que ce plan serait devenu illégal en raison d'un changement de circonstances de fait permettant ainsi au maire de Perpignan de ne pas en faire application lors de la délivrance du permis de construire initial.

22.

Enfin, la fraude dont se trouve entaché le permis de construire délivré le 10 décembre 2015 par le maire de Perpignan à M. C... revêt un caractère de gravité certain dès lors qu'elle a conduit à priver l'administration de la possibilité d'apprécier les conditions de réalisation du projet au regard des exigences posées par le plan de prévention des risques d'inondation, valant servitude d'utilité publique et dont l'objectif est de maintenir et conforter les possibilités d'expansion des crues. Dans leurs dernières écritures, la société Jardin Catalan et M. C... font état de l'intérêt que revêt le projet pour le développement d'un pôle de production maraîchère " bio " péri-urbain associé à la production d'énergie à partir du soleil. Toutefois, compte tenu des enjeux de sécurité publique en matière de risque d'inondation auquel se trouve exposé une partie du terrain d'assiette du projet, le maire de Perpignan doit être regardé comme ayant commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de retirer cette autorisation d'urbanisme obtenue par fraude.

Quant à la destination agricole des constructions :

23. Aux termes de l'article 1 (A) du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Perpignan, alors applicable relatif au sous-secteur A1r dans lequel se situe le projet : " Toutes les occupations ou utilisations du sol non mentionnées dans l'article 2 sont interdites. ". Aux termes de l'article 2 (A) du même règlement : " Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, ainsi que leurs adaptations, extensions ou réfections. ".

24. La circonstance que des constructions et installations à usage agricole puissent aussi servir à d'autres activités, notamment de production d'énergie, n'est pas de nature à leur retirer le caractère de constructions ou installations nécessaires à l'exploitation agricole au sens des dispositions précédemment citées, dès lors que ces autres activités ne remettent pas en cause la destination agricole avérée des constructions et installations en cause.

25. Il ressort des pièces du dossier que le projet consiste à édifier 38 serres à toitures photovoltaïques créant une surface dédiée à l'exploitation agricole de 22 820,20 mètres carrés. M. C..., bénéficiaire initial du permis de construire délivré le 10 décembre 2015, justifie être immatriculé à la caisse de mutualité sociale agricole Grand Sud depuis le 1er janvier 1993 en qualité de membre de société non salarié agricole. S'il est vrai que ce permis de construire a été ensuite transféré le 27 avril 2016, à la société Jardin Catalan ayant pour activité la production d'électricité, ce transfert n'a pas eu pour objet ni pour effet de remettre en cause la destination agricole de ces serres de production dont les caractéristiques ne font pas obstacle à la mise en place de cultures ainsi que l'établit d'ailleurs un procès-verbal de constat d'huissier dressé sur place le 2 décembre 2021. Dans ces conditions, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, le pétitionnaire n'a pas commis de manœuvre frauduleuse en déclarant réaliser des serres de production agricole avec couverture photovoltaïque sur le terrain d'assiette du projet classé en zone agricole du plan local d'urbanisme de Perpignan.

26. Toutefois, en raison de la fraude qui caractérise le permis de construire initial en ce qui concerne la présentation du profil du terrain au regard du risque du terrain, la société Jardin Catalan et M. C... ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 18 octobre 2019 du maire de Perpignan refusant de retirer pour fraude le permis de construire délivré le 10 décembre 2015 et a enjoint au maire de retirer cette autorisation d'urbanisme.

S'agissant du permis de construire modificatif délivré le 19 juin 2019 :

27. Aux termes de l'article R. 422-2 du code de l'urbanisme : " Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable dans les communes visées au b de l'article L. 422-1 et dans les cas prévus par l'article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : / (...) b) Pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie lorsque cette énergie n'est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur. ".

28. Il résulte de ce qui a été exposé au point 25 ci-dessus que les serres de productions autorisées par les autorisations d'urbanisme en litige n'ont pas perdu leur destination agricole du seul fait de leur toiture photovoltaïque et ne peuvent, ainsi, être regardées comme étant exclusivement des ouvrages de production d'énergie au sens des dispositions précitées de l'article R. 422-2 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, c'est à tort que les premiers juges, pour annuler le permis de construire modificatif délivré le 19 juin 2019 pour ce projet, ont retenu le moyen tiré de l'incompétence du maire de Perpignan pour délivrer ce permis modificatif. Pour les mêmes motifs, c'est également à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur la méconnaissance des dispositions des articles 1 (A) et 2 (A) du règlement du plan local d'urbanisme pour annuler le permis modificatif du 19 juin 2019 en retenant l'absence de destination agricole des constructions projetées.

29. Toutefois, ainsi qu'il a été exposé aux points 20 à 22 du présent arrêt, le permis de construire initial délivré par le maire de Perpignan à M. C... le 10 décembre 2015 se trouve entaché de fraude en ce qui concerne la présentation du projet du terrain au regard de l'application du plan de prévention des risques d'inondation. Si la société Jardin Catalan, à qui ce permis initial avait été transféré, a déposé le 2 mai 2019 une demande de permis modificatif prenant en compte la pente naturelle qui existait sur le terrain d'assiette du projet à laquelle il a été fait droit par un arrêté du 19 juin 2019, la fraude ainsi constatée faisait obstacle à ce que ce permis initial, qui n'a pu faire naître aucun droit pour son bénéficiaire, puisse être régularisé par la délivrance d'un permis modificatif.

30. Il résulte de ce qui précède que la société jardin Catalan et M. C... ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé le permis modificatif du 19 juin 2019.

Sur les frais liés au litige :

31. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soient mises à la charge de Mme B..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que demandent M. C..., la société Jardin Catalan et la commune de Perpignan au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. C... et de la société Jardin Catalan une somme de 2 000 euros à verser à Mme B... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par la société Jardin Catalan et M. C... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Perpignan à fin d'annulation du jugement du tribunal administratif de Montpellier et tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La société Jardin Catalan et M. C... verseront à Mme B... une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Jardin Catalan, à M. A... C..., à la commune de Perpignan et à Mme D... B....

Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, où siégeaient :

- M. Chabert, président de chambre,

- M. Haïli, président assesseur,

- M. Jazeron, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe 6 avril 2023.

Le président-rapporteur,

D. Chabert

Le président assesseur,

X. Haïli

Le greffier,

F. Kinach

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 21TL01654