| France, Cour administrative d'appel de Toulouse, 2ème chambre, 24 mai 2022, 20TL23259

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse, d'une part, de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 33 048,10 euros, en réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis du fait des fautes commises par l'administration en refusant d'indemniser lors de son départ à la retraite ses congés annuels non pris et le solde de son compte épargne-temps et en refusant sa demande de report de son départ à la retraite et, d'autre part, de condamner l'Etat en tant qu'employeur public sur le fondement de la responsabilité sans faute à lui verser une indemnité 16 500 euros en réparation des préjudices extrapatrimoniaux qu'il estimait avoir subis du fait de l'accident de service dont il a été victime le 16 août 2017.

Par un jugement n°1804845 du 17 juillet 2020, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 septembre 2020 et 6 décembre 2021, sous le n°20BX03259 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux, puis le 16 janvier 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 20TL23259, M. A..., représenté par Me Passet, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 17 juillet 2020 ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité globale de 26 859,40 euros, à parfaire, en réparation de ses préjudices ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- ses conclusions sont recevables, seule sa demande liée aux deux jours épargnés sur son compte épargne-temps et indemnisés est sans objet ;

- le jugement attaqué est irrégulier en raison d'un défaut d'instruction, d'une omission à statuer et d'une insuffisance de motivation ;

- le refus d'indemniser ses congés annuels lors de son départ à la retraite est illégal, il doit être indemnisé des trois jours de congés annuels non pris, l'administration aurait dû l'informer qu'en sollicitant l'alimentation de son compte épargne temps par trois jours de congés annuels, il n'obtiendrait pas leur indemnisation ;

- le refus d'indemniser le solde de jours de son compte épargne temps est illégal, l'indemnisation devant intervenir dès le premier jour épargné et non au-delà du seuil de 20 jours, il n'a pas été informé de la nécessité de solder l'ensemble de ses congés du compte épargne temps et du sort des congés épargnés ;

- il n'a pas été informé sur les règles d'indemnisation de ses congés non pris et des jours épargnés sur son compte épargne temps ;

- le refus opposé à sa demande de report de son départ à la retraite est illégal, le retrait de sa mise à la retraite ne portait pas atteinte aux droits des tiers et permettait un régime plus favorable, le motif de refus tiré de l'intérêt du service opposé par l'administration est infondé ;

- il doit être indemnisé d'une somme de 2 720 euros au titre de l'indemnisation des jours de congés annuels et des jours de son compte épargne temps, d'une somme de 7 139,40 euros au titre de sa perte de traitement, d'une somme de 2 000 euros au titre du préjudice financier relatif à l'absence d'avancement et à la diminution de sa pension de retraite ;

- il a subi un préjudice moral qui sera évalué à hauteur de 5 000 euros et des troubles dans les conditions d'existence qui devront être indemnisés à hauteur de 10 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juillet 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que M. A... n'est pas recevable à contester l'indemnisation de deux jours de congés épargnés sur son compte épargne-temps, résultant d'un arrêté du 9 octobre 2019, devenu définitif, et qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Par une ordonnance du 5 octobre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 15 décembre 2021.

Par une ordonnance en date du 7 janvier 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de M. A....

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ;

- la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 ;

- le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 ;

- le décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 ;

- le décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 ;

- l'arrêté du 28 août 2009 pris pour l'application du décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 modifié portant création du compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Thierry Teulière, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,

- les observations de Me Passet, représentant M. A....

Considérant ce qui suit :

1. M. A..., agent contractuel de droit public relevant de la direction générale de l'aviation civile, a été engagé à compter du 1er septembre 1987 en tant que pilote instructeur à l'Ecole nationale d'aviation civile située à Toulouse. Il a été victime de plusieurs accidents de service, le dernier étant survenu le 16 août 2017. Le 1er juillet 2017, M. A... a demandé sa mise à la retraite à compter du 1er janvier 2018. Cette demande a été acceptée aux termes d'un arrêté du 8 novembre 2017. Par une lettre du 29 novembre 2017, il a cependant sollicité le report au 1er avril 2018 de sa mise à la retraite. L'administration a refusé ce report. Le 18 juin 2018, M. A... a présenté à son employeur une demande indemnitaire préalable. Celle-ci ayant été implicitement rejetée, M. A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse, d'une part, de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 33 048,10 euros, en réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis du fait des fautes commises par l'administration en refusant d'indemniser lors de son départ à la retraite ses congés annuels non pris et le solde de son compte épargne temps et en refusant sa demande de report de la date de son départ à la retraite et, d'autre part, de condamner l'Etat en tant qu'employeur public sur le fondement de la responsabilité sans faute à lui verser une indemnité 16 500 euros. Par un jugement n°1804845 du 17 juillet 2020, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa requête. M. A... relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire (...) ". La circonstance que deux mémoires ainsi qu'une note en délibéré présentés par M. A... n'ont pas été communiqués au défendeur n'affecte pas le respect du caractère contradictoire de la procédure à l'égard du requérant et ne saurait, dès lors, être utilement invoquée par lui.

3. En second lieu, il résulte de l'instruction que les premiers juges ont estimé de manière suffisamment circonstanciée au point 15 du jugement que l'administration avait justifié son refus de faire droit à la demande de report de la date de mise à la retraite du requérant en relevant que les motifs tirés de l'intérêt du service invoqués par elle n'étaient pas utilement contredits par l'intéressé. Si M. A... soutient avoir au contraire, par son argumentation, utilement contredit l'administration, une telle critique ne se rapporte ni à une omission à statuer commise par les premiers juges, ni à une insuffisance de motivation du jugement mais à son bien-fondé.

4. Il résulte de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne l'indemnisation des congés annuels non pris :

5. Aux termes de l'article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relative à certains aspects de l'aménagement du temps de travail : " 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales / 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ". Ces dispositions, telles qu'elles sont interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, font obstacle à ce que le droit au congé annuel payé qu'un travailleur n'a pas pu exercer pendant une certaine période parce qu'il était placé en congé de maladie pendant tout ou partie de cette période s'éteigne à l'expiration de celle-ci. Le droit au report des congés annuels non exercés pour ce motif n'est toutefois pas illimité dans le temps.

6. Aux termes de l'article 10 du décret du 17 janvier 1986 susvisé : " I- L'agent non titulaire en activité a droit, compte tenu de la durée de service effectué, à un congé annuel dont la durée et les conditions d'attribution sont identiques à celles du congé annuel des fonctionnaires titulaires prévu par le décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 susvisé. (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret du 26 octobre 1984 susvisé relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l'Etat : " Tout fonctionnaire de l'Etat en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service ". Aux termes de l'article 5 du même décret : " Le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l'année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par le chef de service./ Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice ". Ces dispositions réglementaires, qui ne prévoient le report des congés non pris au cours d'une année de service qu'à titre exceptionnel, sans réserver le cas des agents qui ont été dans l'impossibilité de prendre leurs congés annuels en raison d'un congé de maladie et qui ne prévoient pas l'indemnisation des congés annuels qui n'ont pu être pris du fait de la maladie, ni reportés avant la fin de la relation de travail de l'agent concerné, sont, dans cette mesure, incompatibles avec les dispositions de l'article 7 de la directive et, par suite, illégales.

7. En l'absence de dispositions législatives ou réglementaires fixant ainsi une période de report des congés payés qu'un agent s'est trouvé, du fait d'un congé maladie, dans l'impossibilité de prendre au cours d'une année civile donnée, il y a lieu de considérer, afin d'assurer le respect des dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, que ces congés peuvent être pris au cours d'une période de quinze mois après le terme de cette année. Toutefois, ce droit au report, s'exerce, en l'absence de dispositions, sur ce point également, dans le droit national, dans la limite de quatre semaines prévue par cet article 7. De même, en l'absence de disposition législative ou réglementaire plus favorable, les droits à congés acquis par un agent public au titre d'une période de référence ne lui ouvrent droit à indemnisation que dans la même limite de 20 jours par an.

8. Il résulte de l'instruction que M. A... s'est vu accorder 22 jours de congés annuels sur les 25 acquis sur la période de référence allant du 1er janvier au 31 décembre 2017. Par suite, l'intéressé ayant bénéficié des 20 jours de congés annuels payés prévus par la directive sur la période de référence, le refus de l'administration de lui accorder l'indemnisation de trois autres jours de congés annuels non pris n'est entaché d'aucune illégalité fautive. En tout état de cause, les trois jours de congés dont M. A... sollicite l'indemnisation ont été, sur sa demande, portés au crédit de son compte épargne-temps.

9. M. A... fait également valoir que l'administration, en ne l'informant pas, lorsqu'il a sollicité l'alimentation de son compte épargne-temps par ces trois jours de congés annuels non pris, de ce qu'il n'obtiendrait pas leur indemnisation, l'aurait privé d'une chance de l'obtenir. Toutefois, pour les motifs cités au point précédent, il ne dispose pas d'un droit à indemnisation de ces trois jours de congés annuels résiduels ni au regard de la directive précitée, ni au regard du droit interne. Par suite, il ne peut utilement soutenir avoir été privé d'une chance d'être indemnisé à raison des jours en cause et il ne peut pas davantage, dans cette situation, valablement invoquer, au soutien de sa demande d'indemnisation, un défaut d'information de l'administration sur les règles d'indemnisation des congés annuels non pris, dans la mesure où il a eu la possibilité d'exercer le droit au congé que la directive précitée lui confère.

En ce qui concerne l'indemnisation du solde de jours épargnés sur le compte épargne-temps de M. A... :

10. Aux termes de l'article 3 du décret du 29 avril 2002 susvisé, applicable aux agents contractuels sur le fondement de son article 2 : " Le compte épargne-temps est alimenté par le report de jours de réduction du temps de travail et par le report de congés annuels, tels que prévus par le décret du 26 octobre 1984 susvisé, sans que le nombre de jours de congés pris dans l'année puisse être inférieur à 20. (...). "

11. Aux termes de l'article 5 de ce décret : " Lorsque, au terme de chaque année civile, le nombre de jours inscrits sur le compte épargne-temps est inférieur ou égal à un seuil, fixé par arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, qui ne saurait être supérieur à vingt jours, l'agent ne peut utiliser les droits ainsi épargnés que sous forme de congés, pris dans les conditions mentionnées à l'article 3 du décret du 26 octobre 1984 susvisé. ". Selon l'article 6 de ce décret : " Lorsque, au terme de chaque année civile, le nombre de jours inscrits sur le compte épargne-temps est supérieur au seuil mentionné à l'article 5 : (...) 2° L'agent contractuel mentionné à l'article 2 opte dans les proportions qu'il souhaite : a) Pour une indemnisation dans les conditions définies à l'article 6-2 ; b) Pour un maintien sur le compte épargne-temps dans les conditions définies à l'article 6-3. (...) ". Pris pour l'application de ce décret, l'arrêté du 28 août 2009, dans sa rédaction applicable au litige, fixe à 20 jours le seuil mentionné aux articles 5 et 6 du décret du 29 avril 2002.

12. Il résulte de ces dispositions combinées que lorsqu'un agent non titulaire dispose, au terme de l'année civile, d'un nombre de jours de congés supérieur à vingt, les jours épargnés excédant ce seuil peuvent donner lieu à une indemnisation ou à un maintien sur le compte épargne-temps. En revanche, les vingt premiers jours épargnés ne peuvent être utilisés que sous forme de congés.

13. Il résulte de l'instruction que M. A... disposait au 31 décembre 2017 de 22 jours épargnés sur son compte épargne-temps dont il a demandé, à la même date, l'indemnisation. Contrairement à ce qu'il soutient, les vingt premiers jours épargnés ne pouvaient donner lieu à indemnisation. Par ailleurs, il est constant que sa demande est dépourvue d'objet, s'agissant des deux jours épargnés au-delà du seuil de vingt jours, dont il a obtenu l'indemnisation.

14. Si M. A... fait valoir que l'administration a manqué à son devoir d'information sur la nécessité de solder son compte épargne-temps et le sort des jours épargnés, il résulte de l'instruction qu'il a entendu solder son compte le 31 décembre 2017 en sollicitant l'indemnisation des 22 jours épargnés qu'il comportait. Par ailleurs, s'il soutient aussi que l'administration a manqué à son devoir d'information sur les règles d'indemnisation applicables en la matière, le formulaire qu'il a signé le 31 décembre 2017 mentionnait, outre un bref rappel de la règlementation relative au compte épargne-temps que l'indemnisation n'est possible que pour les jours épargnés au-delà de vingt jours. En outre, il a obtenu l'indemnisation à laquelle il pouvait prétendre.

15. Il ne résulte enfin pas de l'instruction que l'administration serait à l'origine d'une impossibilité pour l'appelant de bénéficier des jours crédités sur son compte épargne-temps.

En ce qui concerne l'indemnisation du refus de report de la date de départ à la retraite :

16. Aux termes de l'article 6-1 de la loi du 13 septembre 1984 susvisée : " I.- Sous réserve des exceptions légalement prévues par des dispositions spéciales, la limite d'âge des agents contractuels employés par les administrations de l'Etat, (...), leurs établissements publics ne présentant pas un caractère industriel et commercial, (...) est fixée à soixante-sept ans. (...). III.- Après application, le cas échéant, du II du présent article, les agents contractuels dont la durée d'assurance tous régimes est inférieure à celle définie à l'article 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites peuvent sur leur demande, sous réserve de l'intérêt du service et de leur aptitude physique et sans préjudice des règles applicables en matière de recrutement, de renouvellement et de fin de contrat, être maintenus en activité. Cette prolongation d'activité ne peut avoir pour effet de maintenir l'agent concerné en activité au-delà de la durée d'assurance définie au même article 5, ni au-delà d'une durée de dix trimestres. ".

17. Lorsque, comme cela est le cas en l'espèce, la mise à la retraite n'a pas été prononcée pour limite d'âge, une telle mesure peut, sur demande de l'intéressé, être retirée par l'administration à qui il appartient d'apprécier, en fonction de l'intérêt du service, s'il y a lieu de reporter la date de mise à la retraite.

18. Il résulte de l'instruction que l'administration a entendu fonder le refus de report de la date de départ à la retraite de M. A... sur un motif lié à l'intérêt du service. Elle a ainsi notamment fait valoir qu'outre son caractère tardif, la demande de report de l'intéressé est intervenue alors que le service s'était déjà réorganisé et que la durée de report limitée à trois mois ne permettait pas d'envisager une nouvelle réorganisation temporaire sans perturber de manière significative le fonctionnement du service. Si M. A... conteste l'existence d'une réorganisation du service et indique également que son poste est demeuré vacant, l'administration fait, toutefois, valoir à l'instance sans être sérieusement contredite, outre la très brève durée du report sollicité, que les besoins du service ont évolué à la baisse, les effectifs de personnel navigant technique passant de 11 à une cible de 7 pour l'année 2018 et que les besoins de stages sur le centre de Montpellier ne justifiaient ainsi pas, dans ce contexte, la présence d'un septième personnel navigant technique sur la période allant du 1er janvier au 1er avril 2018. Par suite, l'administration a légalement pu, eu égard à l'intérêt du service, refuser d'accorder à M. A... un report de trois mois de sa date de mise à la retraite.

19. Il résulte de tout ce qui précède, que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse, qui n'a procédé à aucune substitution de motifs s'agissant du refus de report de la date de mise à la retraite, a rejeté ses conclusions indemnitaires.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. A... de la somme qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ;

Délibéré après l'audience du 10 mai 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

Mme Blin, présidente assesseure,

M. Teulière, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mai 2022.

Le rapporteur,

T. Teulière

La présidente,

A. Geslan-Demaret

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N°20TL23259