Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Area a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l'Etat à lui verser la somme de 5 624 961,62 euros HT, assortie des intérêts au taux légal, en réparation des dommages qu'elle a subis à l'occasion du mouvement dit des " gilets jaunes " entre les mois de novembre 2018 et mars 2019.
Par un jugement n° 2120949 du 26 février 2024, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 5 mai 2024, la société Area, représentée par Me Champy, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Paris ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 5 624 961,62 euros, assortie des intérêts moratoires à compter de la date de notification de la demande préalable et avec capitalisation des intérêts ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 10 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier en ce que la demande de régularisation que lui a adressée le tribunal était mal fondée ;
- le tribunal administratif de Paris était compétent territorialement pour connaître de l'ensemble de sa demande ;
- il a dénaturé ses conclusions et a statué infra petita ;
- il a omis de statuer sur son moyen tiré de la modification unilatérale de la concession par l'injonction de la ministre chargée des transports aux sociétés autoroutières de ne pas recouvrer les péages non payés par les automobilistes ;
- cette injonction constitue une modification unilatérale du contrat de concession ;
- le mouvement des " gilets jaunes " est à l'origine de dommages matériels liés aux dégradations commises et de pertes de recettes ;
- la responsabilité de l'Etat est engagée sur un fondement contractuel au titre de son manquement à son obligation de coopération et au titre du fait du prince, en raison de ses demandes aux concessionnaires de ne pas facturer les péages aux usagers et de l'abstention des forces de l'ordre et des arrêtés temporaires de fermeture de tronçons autoroutiers intervenus du 17 novembre au 31 décembre 2018 ;
- la responsabilité de l'Etat est également engagée sur le fondement de l'article
L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ;
- elle est également engagée en raison de son refus d'engager les forces publiques, sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques.
Par un mémoire en défense enregistré le 22 avril 2025, le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- n'étant mis en cause qu'en sa qualité d'autorité contractante, sa responsabilité sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et du refus d'engager les forces publiques ne peut être recherchée ;
- les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que la Cour ne peut être saisie de conclusions d'appel relatives à la responsabilité pour rupture d'égalité devant les charges publiques et à la responsabilité du fait des attroupements et rassemblements, cette dernière ne pouvant être regardée comme ayant été
jugée, même implicitement, par le tribunal administratif de Paris, eu égard aux jugements de transmission n° 2304425, 2304430, 2304431, 2304433 et 2304434.
Par un mémoire enregistré le 25 juin 2025, la société Area soutient que ce moyen n'est pas fondé.
Par une ordonnance du 3 avril 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au
5 mai 2025.
La société Area a produit un mémoire, enregistré le 30 juin 2025.
Vu :
- les requêtes de la société Area enregistrées au greffe du tribunal administratif de Paris sous les n° 2304425, 2304430, 2304431, 2304433 et 2304434 ;
- les autres pièces du dossier.
Vu le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Saint-Macary,
- les conclusions de Mme Breillon, rapporteure publique,
- et les observations de Me Champy, représentant la société AREA.
Considérant ce qui suit :
1. La société des autoroutes Rhône Alpes (AREA) est concessionnaire de l'Etat pour la construction, l'entretien et l'exploitation d'un réseau d'autoroutes de 408 kilomètres. Elle a présenté le 1er juin 2021 une demande indemnitaire préalable au ministre chargé des transports aux fins d'obtenir la réparation des dommages qu'elle prétend avoir subis, entre les mois de novembre 2018 et mars 2019, en raison du mouvement social dit des " gilets jaunes ". Elle relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande de condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 5 624 961,62 euros.
Sur le cadre du litige :
2. Il ressort des pièces du dossier de première instance que, postérieurement à l'introduction de sa demande devant le tribunal, tendant à la condamnation de l'Etat sur plusieurs fondements de responsabilité, la société Area a introduit des demandes, enregistrées sous les n° 2304425, 2304430, 2304431, 2304433 et 2304434, tendant à l'indemnisation du même préjudice sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et de la rupture d'égalité devant les charges publiques. Ces demandes ont été transmises par le tribunal administratif de Paris aux tribunaux administratifs territorialement compétents pour connaître des conclusions de la société présentées sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. Ainsi que le précisent les points 2 et 3 du jugement attaqué, le tribunal a ainsi considéré qu'il n'était plus saisi que de conclusions fondées sur la responsabilité contractuelle de l'Etat. Dans ces conditions, il ne peut être regardé comme ayant rejeté, même implicitement, les conclusions de la société requérante présentées sur le fondement de la responsabilité sans faute de l'Etat. Il résulte de ce qui précède que la société Area ne peut demander, pour la première fois en appel, à être indemnisée sur le fondement de l'article
L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et de la responsabilité pour rupture d'égalité devant les charges publiques.
Sur la régularité du jugement :
3. En premier lieu, il est constant que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris n'a pas rejeté la demande de la société Area au motif qu'il n'aurait pas été compétent territorialement pour en connaître. Par ailleurs, compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, il n'a pas entaché son jugement d'irrégularité en n'examinant pas la demande de la société Area sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ou de la rupture d'égalité devant les charges publiques. Par suite, le moyen tiré de ce qu'il aurait à tort rejeté des conclusions ou des fondements de responsabilité en raison de son incompétence territoriale ne peut qu'être écarté comme inopérant.
4. En deuxième lieu, la circonstance qu'une mise en demeure de régulariser sa demande aurait été adressée irrégulièrement à la société Area par le tribunal serait en tout état de cause sans incidence sur la régularité du jugement attaqué, qui ne tire aucune conséquence de cette demande de régularisation.
5. En troisième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 2, postérieurement à l'introduction de sa demande devant le tribunal, enregistrée sous le n° 2120949, la société Area a formé cinq nouvelles demandes tendant à l'indemnisation du même préjudice mais fondées exclusivement sur la responsabilité sans faute de l'Etat au titre des dispositions de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et au titre de la rupture d'égalité devant les charges publiques, qui ont été transmises aux tribunaux compétents pour en connaître. Dans ces conditions, le tribunal administratif a pu, sans dénaturer les écritures initiales de la demanderesse et sans commettre d'omission à statuer, estimer qu'il n'était plus saisi que de conclusions présentées sur le fondement de la responsabilité contractuelle de l'Etat et n'examiner que ce fondement.
6. En dernier lieu, contrairement à ce que soutient la société Area, le tribunal a examiné, au point 9 du jugement attaqué, son moyen tiré de ce que les demandes de mettre fin aux procédures de recouvrement seraient constitutives d'une modification unilatérale du contrat.
Sur la responsabilité contractuelle de l'Etat :
7. En premier lieu, si la société Area invoque un principe de coopération, de soutien et de protection que l'Etat aurait méconnu en raison de l'abstention des forces de police à intervenir, elle ne se prévaut d'aucune stipulation du contrat de concession qui aurait mis de telles obligations à la charge de l'Etat et admet d'ailleurs l'absence de stipulations en ce sens. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que l'Etat aurait manqué à ses obligations contractuelles en raison de l'abstention des forces de police à intervenir.
8. En deuxième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que la société Area aurait été contrainte par le ministre chargé des transports de renoncer au recouvrement des péages non acquittés en raison du mouvement des " gilets jaunes ". L'instruction interne à la société du
21 décembre 2018 qu'elle produit fait d'ailleurs état de sa décision de renoncer aux poursuites en raison de la gêne occasionnée aux usagers par ce mouvement. Dès lors, et en tout état de cause, elle n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de l'Etat au titre de la modification unilatérale du contrat.
9. En dernier lieu, à supposer même que l'abstention des forces de l'ordre à intervenir pour mettre fin à l'entrave au paiement des péages, par des " gilets jaunes ", et les arrêtés de fermeture temporaire de tronçons d'autoroute présentent un caractère imprévisible, ils ne seraient de nature à engager la responsabilité de l'Etat qu'à la condition qu'ils aient eu pour effet de modifier l'équilibre économique du contrat de concession conclu avec la société Area. A cet égard, il ressort des données émanant des rapports de l'autorité de régulation des transports au titre des exercices de 2018 et 2019 que les recettes au péage de la société Area ont été de 638 millions d'euros en 2018 et 659,1 millions en 2019 contre 611,4 millions d'euros en 2017, et le résultat net de la société de 237,1 millions d'euros en 2018 et de 251,4 millions d'euros en 2019 contre 299,9 millions d'euros en 2017. Par ailleurs, la société Area ne justifie pas de ce que les éventuelles dépenses et pertes de recettes qu'elle a subies auraient eu pour effet de modifier l'équilibre économique de sa concession, pris sur l'ensemble de sa durée. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que les troubles causés par les agissements de " gilets jaunes " et que les arrêtés de fermeture auxquels elle a été confrontée aient présenté un caractère autre que ponctuel et aient ainsi remis en cause la poursuite de l'exploitation de sa concession. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que les perturbations liées aux agissements en cause aient eu une incidence significative sur l'équilibre économique du contrat de concession, de nature à ouvrir un droit à indemnité à la société Area.
10. Il résulte de ce qui précède que la société Area n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande de condamnation de l'Etat. Ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également, par voie de conséquence, être rejetées.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la société Area est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Area et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.
Copie en sera transmise aux tribunaux administratifs de Grenoble et Lyon.
Délibéré après l'audience du 4 juillet 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Doumergue, présidente de chambre,
Mme Bruston, présidente-assesseure,
Mme Saint-Macary, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juillet 2025.
La rapporteure,
M. SAINT-MACARY
La présidente,
M. DOUMERGUE
La greffière,
E. FERNANDO
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 24PA02031 2
