Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Confidex Oy a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler l'accord-cadre multi-attributaire relatif à la fourniture et la livraison de supports occasionnels Calypso souples et des prestations de pré-personnalisation associées, conclu le 2 août 2021, par le groupement d'intérêt économique (GIE) Comutitres, la société Paragon ID et le groupement constitué entre les sociétés Nagels Druck GmbH et Watchdata Technologies ou, à défaut, de prononcer sa résiliation de manière anticipée, au plus tard au 31 décembre 2024.
Par un jugement n° 2122054 du 15 décembre 2023, le tribunal administratif de Paris a décidé de résilier, avec un effet différé au 31 mars 2026, cet accord-cadre multi-attributaire.
Procédure devant la Cour :
I. Par une requête, enregistrée sous le n° 24PA0788 le 16 février 2024, un mémoire en réplique, enregistré le 24 avril 2025, et un nouveau mémoire, enregistré le 3 juin 2025, qui n'a pas été communiqué, la société Comutitres, venant aux droits du GIE Comutitres, représentée par Me Mameri, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Paris du 15 décembre 2023 ;
2°) de rejeter la demande présentée par la société Confidex Oy devant le tribunal administratif de Paris ;
3°) à titre subsidiaire, de réformer le jugement du tribunal administratif de Paris du 15 décembre 2023, et de différer les effets de la résiliation de l'accord-cadre en litige au 1er août 2027 ;
4°) de mettre à la charge de la société Confidex Oy une somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- c'est à tort que le tribunal administratif a jugé que le GIE Comutitres aurait fait application du critère financier après une augmentation de l'estimation des commandes annuelles de supports et sur une durée de huit années, et aurait ainsi procédé à une modification des documents de la consultation, en méconnaissance des règles de la commande publique ;
- c'est à tort qu'il a estimé qu'aucune commande n'était envisagée pour la sixième année du contrat ;
- c'est à tort qu'il a estimé que l'évolution des volumes de commande pouvait exercer une influence significative sur le prix unitaire proposé par les candidats ;
- à titre subsidiaire, un motif d'intérêt général rendait nécessaire la poursuite du contrat ;
- le tribunal administratif aurait à tout le moins dû différer les effets de la résiliation au 1er août 2027.
Par deux mémoires en défense, enregistrés le 17 octobre 2024 et le 14 mai 2025, et par un nouveau mémoire, enregistré le 2 juin 2025, qui n'a pas été communiqué, la société Confidex Oy, représentée par Me Brault, demande à la Cour :
1°) de rejeter la requête de la société Comutitres ;
2°) par la voie de l'appel incident, de fixer au 31 décembre 2024 ou, à défaut, au 31 décembre 2026, la date d'effet de la résiliation de l'accord-cadre en litige ;
3°) de mettre à la charge des sociétés Comutitres et Nagels Druck GmbH une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;
- la pondération indiquée à l'article 8 du règlement de la consultation n'a pas été respectée ;
- il n'est pas établi que la note relative au critère financier ait été déterminée conformément à l'article 8 du règlement de la consultation qui prévoyait que ce critère devait être apprécié selon le niveau des prix du détail quantitatif et estimatif (DQE) ;
- l'évaluation du critère technique, qui repose sur différentes erreurs, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
La requête a été communiquée aux sociétés Nagels Druck GmbH et Paragon ID, qui n'ont pas produit d'observations.
Par une ordonnance du 22 mai 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 3 juin 2025.
II. Par une requête, enregistrée sous le n° 24PA0944 le 26 février 2024, la société Nagels Druck GmbH, représentée par Me Lathoud, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Paris du 15 décembre 2023 ;
2°) de rejeter la demande présentée par la société Confidex Oy devant le tribunal administratif de Paris ;
3°) à titre subsidiaire, de réformer le jugement du tribunal administratif de Paris du 15 décembre 2023, et de différer les effets de la résiliation de l'accord-cadre en litige dans le courant de l'année 2027 ;
4°) de mettre à la charge de la société Confidex Oy une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête n'est pas tardive ;
- c'est à tort que le tribunal administratif a estimé, en se fondant sur la " note attribution achats ", que le GIE Comutitres avait noté les offres des candidats sur un montant de commandes supérieur à celui que mentionnaient les documents de la consultation ;
- les autres moyens soulevés par la société Confidex Oy ne sont pas fondés ;
- les effets de la résiliation doivent à tout le moins être reportés dans le courant de l'année 2027.
Par un mémoire en défense, enregistré le 17 novembre 2024, la société Confidex Oy, représentée par Me Brault, demande à la Cour :
1°) de rejeter la requête de la société Nagels Druck GmbH ;
2°) par la voie de l'appel incident, de fixer au 31 décembre 2024 ou, à défaut, au 31 décembre 2026, la date d'effet de la résiliation de l'accord-cadre en litige ;
3°) de mettre à la charge de la société Nagels Druck GmbH une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête a été présentée tardivement ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;
- la pondération indiquée à l'article 8 du règlement de la consultation n'a pas été respectée ;
- il n'est pas établi que la note relative au critère financier ait été déterminée conformément à l'article 8 du règlement de la consultation qui prévoyait que ce critère devait être apprécié selon le niveau des prix du DQE ;
- l'évaluation du critère technique, qui repose sur différentes erreurs, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
La requête a été communiquée à la société Paragon ID, qui n'a pas produit d'observations.
Par une ordonnance du 24 mars 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 avril 2025.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de la commande publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Niollet,
- les conclusions de Mme Naudin, rapporteure publique,
- les observations de Me Mameri, pour la société Comutitres,
- les observations de Me Lathoud, pour la société Nagels Druck GmbH,
- et les observations de Me Brault, pour la société Confidex Oy.
Une note en délibéré a été présentée pour la société Comutitres, dans l'instance nos 24PA0788, le 20 juin 2025.
Considérant ce qui suit :
1. Par un avis d'appel public à la concurrence publié le 26 juin 2019, le groupement d'intérêt économique (GIE) Comutitres, composé de la SNCF, de la RATP et de l'organisation professionnelle des transports d'Ile-de-France OPTILE, a lancé une procédure de publicité et de mise en concurrence en vue de la conclusion d'un accord-cadre multi-attributaire à bons de commande et à marchés subséquents pour une durée de six ans, reconductible deux fois un an, pour l'étude, la fourniture et la livraison de supports billettiques souples occasionnels à microprocesseur certifiés " Calypso ", destinés à remplacer les titres de transport magnétiques pour certains usagers des transports publics en Ile-de-France, et pour les prestations de pré-personnalisation associées. Par un courrier du 16 mars 2021, le GIE Comutitres a informé la société Confidex Oy de ce que son offre n'était pas retenue. Par un jugement du 15 décembre 2023, le tribunal administratif de Paris a, à la demande de la société Confidex Oy, décidé de résilier avec un effet différé au 31 mars 2026 l'accord-cadre conclu entre le GIE Comutitres et les deux candidats retenus, la société Paragon ID et le groupement constitué entre les sociétés Nagels Druck GmbH et Watchdata Technologies.
2. Par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre, la société Comutitres, venant aux droits du GIE Comutitres, et la société Nagels Druck GmbH, mandataire du groupement constitué avec la société Watchdata Technologies, font appel de ce jugement.
Sur la validité du contrat :
3. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Ce recours doit être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d'un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer ne peut être contestée qu'à l'occasion du recours ainsi défini. Le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini. Les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office. Saisi ainsi par un tiers dans les conditions définies ci-dessus, de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l'auteur du recours se prévaut d'un intérêt susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu'il critique sont de celles qu'il peut utilement invoquer, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier l'importance et les conséquences. Ainsi, il lui revient, après avoir pris en considération la nature de ces vices, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, soit d'inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu'il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat. En présence d'irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l'exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s'il se trouve affecté d'un vice de consentement ou de tout autre vice d'une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d'office, l'annulation totale ou partielle de celui-ci. Il peut enfin, s'il en est saisi, faire droit, y compris lorsqu'il invite les parties à prendre des mesures de régularisation, à des conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice découlant de l'atteinte à des droits lésés.
4. Aux termes du 1 du règlement particulier de la consultation : " (...) Le marché est passé sous la forme d'un accord-cadre multi-attributaire (2) à bons de commandes et à marchés subséquents, avec engagement minimum et sans engagement maximum. / Pour la durée totale de l'accord-cadre, la quantité minimale à fournir et à livrer est de 77 000 000 supports. L'engagement porte uniquement sur cette quantité minimale (...) L'accord-cadre est conclu pour une durée ferme de 6 ans, reconductible 2 fois 1 an par reconduction expresse (...) ". En vertu du 8 de ce règlement : " les propositions recevables sont analysées selon les critères pondérés ci-après : / un critère financier d'un poids de 60 %, selon le niveau des prix du Détail Quantitatif et Estimatif (DQE) ; un critère technique d'un poids de 40 % décomposé en trois sous-critères : - la méthodologie de réalisation technique du support et la qualité des prototypes d'un poids de 20% de la note globale, / - l'organisation de la chaîne de production, de contrôle et la chaîne logistique d'un poids de 15% de la note globale, / l'adéquation du planning avec les jalons projet d'un poids de 5% de la note globale (...) ".
5. Pour décider de résilier l'accord-cadre en litige avec un effet différé au 31 mars 2026, le tribunal administratif de Paris a relevé qu'il résulte de la note dite " attribution achats " de l'entité adjudicatrice, particulièrement des points 1.4 et 5.3 de cette note, qu'afin de palier le risque de rupture, qui s'est précisé au fur et à mesure de l'avancée de la procédure, cette entité a décidé d'augmenter de 60 millions à 80 millions par an le nombre de supports distribués au cours de la " phase nominale ", correspondant aux années de commandes maximales après cinq années de progression des quantités commandées, et d'analyser les offres selon le critère financier en tenant compte de ces éventuelles commandes et sur la durée potentielle globale du marché, soit huit années, incluant les six années de base prévues pour l'exécution du contrat et les deux années supplémentaires prévues en cas de reconduction. Le tribunal a estimé que le GIE Comutitres avait opéré une modification des documents de la consultation, en méconnaissance des règles de la commande publique, et plus particulièrement du principe de transparence des procédures, en analysant les offres après cette augmentation de l'estimation des commandes annuelles et sur une durée de huit ans, alors que le règlement de la consultation prévoyait que le critère financier était apprécié " selon le niveau des prix du détail estimatif et quantitatif " (DQE) établi pour une période d'exécution de six années. Enfin, le tribunal a relevé que le GIE Comutitres s'était abstenu d'informer les candidats de cette modification, pour les mettre à même de modifier les prix proposés dans leur offre.
6. En premier lieu, pour contester ce jugement, la société Comutitres et la société Nagels Druck GmbH font valoir que les offres des trois entreprises en compétition ont été évaluées selon le critère financier sur la base de commandes maximales de 60 millions de supports par an en phase nominale, et sur une durée de six années, et classées sur la base de cette évaluation, à l'annexe 7, intitulée " Suivi de la procédure ", de la note " attribution achats ", et ajoutent que l'analyse des offres sur la base de commandes maximales de 80 millions de supports par an en phase nominale, et sur une durée de huit années, dans la note " attribution achats ", ne visait qu'à obtenir l'engagement des membres du GIE sur ces quantités dans le cadre de procédures purement internes à ce groupement. La section 2 de l'annexe 7, intitulée " analyse et résultats consultation base sur le DQE ", comporte en effet un classement des offres initiales et un classement des offres finales, établis notamment en fonction du critère financier pour " les six années fermes du DQE ", sur la base de commandes maximales de 60 millions de supports par an en phase nominale, suivis à la section 3 d'une " valorisation du montant total des parts allouées " sur huit années, sur la base des mêmes commandes maximales.
7. Il résulte toutefois des points 1.4, 5.3, 6.3 et 7 de la note " attribution achats " que, dans cette note, les offres initiales et finales présentées, non par les deux entreprises finalement retenues, mais par les trois entreprises en compétition, ont été évaluées selon le critère financier, sur une durée de huit années, sur la base de commandes maximales s'élevant, non à 60 millions, mais à 80 millions de supports par an en phase nominale. De plus, il résulte du point 10, " Synthèse ", de la note " attribution achats ", qui conclut cette note, qu'est proposée " l'attribution du marché (...) en fonction des volumes en phase nominale estimé à 80 millions de supports SOCS par an en situation nominale ", pour une durée de huit années, au groupement formé par la société Nagels Druck GmbH et à la société Paragon ID.
8. Enfin, si la société Comutitres se réfère à une note de bas de page du point 1.4 de la note " attribution achats ", qui fait renvoi à son annexe 7 (" Précision dans l'annexe 7 " Suivi de la procédure ", ainsi que la comparaison des offres selon le DQE, en application des modalités exposées au RPC "), ni cette note de bas de page, ni le corps du texte de la note " attribution achats ", ni les tableaux qu'elle comporte, ne permettent de considérer que le choix des deux entreprises retenues, opéré au point 10, " Synthèse " de la note " attribution achats ", aurait été fait, non sur la base de cette note, mais sur la base de la section 2 de son annexe 7. La société Comutitres et la société Nagels Druck GmbH ne sont donc pas fondées à se prévaloir de cette annexe pour contester la méconnaissance des règles de la commande publique, et plus particulièrement du principe de transparence des procédures.
9. En deuxième lieu, la société Comutitres n'établit pas qu'ainsi qu'elle le soutient, l'évolution des volumes de commande aurait été sans influence significative sur le prix unitaire proposé par les candidats, alors qu'il résulte de l'instruction, et plus particulièrement du point 6.3 de la note " attribution achats ", que plusieurs éléments touchant aux volumes de l'activité billettique en Ile-de-France et aux quantités commandées, ont permis une diminution marquée des prix au cours de la procédure de négociation.
10. En troisième lieu, les sociétés Comutitres et Nagels Druck GmbH ne sauraient utilement se prévaloir de la faiblesse des quantités effectivement commandées au cours de l'exécution du contrat, par rapport aux quantités prévues au DQE.
11. Il résulte de ce qui précède que les sociétés Comutitres et Nagels Druck GmbH ne sont pas fondées à contester le vice dont est entachée la procédure de passation de l'accord-cadre en litige.
Sur la résiliation du contrat :
12. Ainsi que le tribunal administratif l'a jugé à bon droit, le vice entachant la procédure de passation, implique que soit ordonnée la résiliation du marché avec un effet différé.
13. Pour fixer au 31 mars 2026 la date d'effet de la résiliation, le tribunal s'est fondé sur l'objet de l'accord-cadre qui concerne le service public du transport de voyageurs en Ile-de-France, sur l'intérêt général qui s'attache à ce que la continuité de ce service public soit préservée, sur les difficultés nées de la résiliation, ainsi que sur la nécessité de laisser une durée suffisante pour le lancement d'une nouvelle procédure d'appel d'offres.
14. D'une part, si la société Confidex Oy demande, par la voie de l'appel incident, que la date d'effet de la résiliation soit fixée au 31 décembre 2024, elle ne fait valoir aucun élément à l'appui de ces conclusions sur ce point.
15. D'autre part, si les sociétés Comutitres et Nagels Druck GmbH demandent que la date d'effet soit reportée au 1er août 2027 ou dans le courant de l'année 2027, il résulte de l'instruction que la société Comutitres a lancé une nouvelle procédure d'appel à la concurrence par un avis publié le 15 juillet 2024. De plus, les éléments avancés par ces deux sociétés ne permettent pas d'établir que les nouveaux titulaires de l'accord-cadre ne pourraient, à la suite de leur désignation, pour des raisons techniques, procéder aux livraisons de supports à compter du 31 mars 2026.
16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la requête de la société Nagels Druck GmbH, que les sociétés Confidex Oy, Comutitres et Nagels Druck GmbH ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a décidé de résilier l'accord-cadre en litige avec un effet différé au 31 mars 2026.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de la société Confidex Oy qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que les sociétés Comutitres et Nagels Druck GmbH demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de chacune de ces deux sociétés une somme de 1 500 euros à verser à la société Confidex Oy sur le fondement des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la société Comutitres est rejetée.
Article 2 : La requête de la société Nagels Druck GmbH est rejetée.
Article 3 : Les conclusions d'appel incident de la société Confidex Oy sont rejetées.
Article 4 : La société Comutitres et la société Nagels Druck GmbH verseront chacune une somme de 1 500 euros à la société Confidex Oy sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Comutitres, à la société Nagels Druck GmbH et à la société Confidex Oy.
Copie en sera adressée à la société Paragon ID.
Délibéré après l'audience du 17 juin 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Bonifacj, présidente de chambre,
M. Niollet, président-assesseur,
M. Pagès, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 juillet 2025.
Le rapporteur,
J-C. NIOLLET La présidente,
J. BONIFACJ
La greffière,
E. TORDO
La République mande et ordonne au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
2
Nos 24PA00788 et 24PA00944
