France, Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre, 23 juin 2021, 20PA02347

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 20 août 2020 et des mémoires complémentaires enregistrés les 4 et 26 février 2021, l'association Vivre à Pleyel, l'association Paris en Selle et l'association Environnement 93, représentées par Me E..., Me G... et Me B..., demandent à la Cour :

1°) d'annuler l'arrêté du préfet de Seine-Saint-Denis n° 2020-0294 en date du 30 janvier 2020 déclarant d'utilité publique le projet de franchissement urbain Pleyel ;

2°) d'annuler la délibération en date du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil de territoire de l'établissement public territorial Plaine Commune a déclaré le franchissement urbain Pleyel d'intérêt général sur la base du dossier d'enquête publique, de l'étude d'impact et des résultats de l'enquête publique ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

S'agissant de la recevabilité de leur demande :

- elles ont intérêt à agir contre l'arrêté contesté ;

- leur requête n'est pas tardive ;

S'agissant de la légalité externe de l'arrêté du 30 janvier 2020, l'étude d'impact fournie par le maître de l'ouvrage est insuffisante dès lors que :

- l'ensemble du projet d'aménagement de Saint-Denis n'a pas été pris en compte ; le projet en cause de franchissement urbain Pleyel (FUP) est partie intégrante des ouvrages dont le but est l'accueil des Jeux olympiques 2024 ; il existe une interdépendance du franchissement urbain Pleyel et du projet d'échangeurs Pleyel (A 86) et Porte de Paris (A 1) ; le projet de franchissement est connexe avec le projet de Gare Saint-Denis Pleyel ;

- les effets cumulés avec les autres projets environnants n'ont pas été quantifiés en méconnaissance des dispositions du 5° de l'article R. 122-5 du code de l'environnement et les mesures prévues pour atténuer ou réparer ces effets cumulés sur l'environnement ; ces insuffisances ont privé le public d'une information capitale et vicié le bilan coût-avantage du projet ; aucune mesure d'évitement, de réduction ou de compensation n'est envisagée ;

- le résumé non technique n'a été que partiellement actualisé ; il ne tient pas compte du second avis de l'autorité environnementale et n'est donc pas complet, rendant la lecture du dossier confuse et peu accessible ; l'étude d'impact doit être regardée comme dénuée d'un résumé non technique et, par suite, comme incomplète au regard des articles L. 122-3 et R. 122-5 du code de l'environnement ;

- la quantité de déchets générée par le projet, notamment issus des terres excavées, n'a pas fait l'objet d'une estimation en méconnaissance de l'article R. 122-5 du code de l'environnement ;

- l'étude d'impact ne propose aucune mesure d'évitement, de réduction ou de compensation quant à l'important risque de dispersion des pollutions du sol que générera le projet, malgré la recommandation de l'autorité environnementale ;

- aucune variante n'est présentée et l'étude d'impact n'apporte aucun motif d'ordre environnemental ou sanitaire pour justifier le choix de la forme du projet ;

- l'étude d'impact ne décrit pas les mesures de gestion de l'augmentation du bruit induite par le projet en méconnaissance de l'article R. 571-44 du code de l'environnement ;

- l'étude d'impact prend en compte un scénario de référence erroné et ne contient pas de scénario à vingt ans de la mise en service ;

- l'étude d'impact est insuffisante s'agissant de l'appréhension des enjeux sanitaires et de la qualité de l'air ;

- l'étude d'impact ne contient pas de mesures visant à éviter, réduire ou compenser les impacts du projet en matière de qualité de l'air ;

S'agissant de la légalité interne de l'arrêté du 30 janvier 2020 :

- la réalisation du projet aura un impact négatif sur la qualité de l'air et les émissions de gaz à effet de serre ;

- le bilan sanitaire du projet est négatif ;

- le bilan du projet est négatif s'agissant de la densité du trafic, de la prise en compte des mobilités actives et de la sécurité routière en raison de l'absence de prise en compte des circulations générées par les jeux olympiques de Paris 2024, de l'augmentation du trafic à proximité des sites sensibles et du caractère inadapté de l'offre en matière de stationnement ;

- les atteintes à la propriété privée, en particulier s'agissant des immeubles d'habitation, sont excessives au regard des avantages que présente le projet ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, en ce qu'il n'a pris suffisamment en considération ni l'impact sanitaire négatif du projet, ni son impact sur la dégradation de la qualité de l'air au niveau des sites sensibles ;

S'agissant de la légalité de la délibération du 17 décembre 2019 :

- la délibération par laquelle le conseil du territoire de Plaine Commune a, le 17 décembre 2019, déclaré le franchissement urbain Pleyel d'intérêt général, a constitué un préalable à la déclaration d'utilité publique et souffre des mêmes illégalités tenant à l'irrégularité de l'enquête publique, à l'insuffisance de l'étude d'impact et à l'erreur manifeste d'appréciation quant au bilan des avantages et des inconvénients du projet.

Par un mémoire en défense enregistré le 10 février 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés le 13 février et le 10 mars 2021, l'établissement public territorial Plaine Commune, représenté par Me F..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 9 000 euros soit mise à la charge des associations requérantes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ;

- le décret n° 2018-1249 du 26 décembre 2018 attribuant à la cour administrative d'appel de Paris le contentieux des opérations d'urbanisme, d'aménagement et de maîtrise foncière afférentes aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A...,

- les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteure publique,

- et les observations de Me E..., avocat des associations requérantes et de Me C... pour l'établissement public territorial Plain Commune.

Une note en délibéré a été présentée le 4 juin 2021 pour les associations requérantes.

Une note en délibéré a été présentée le 8 juin 2021 par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Une note en délibéré a été présentée le 9 juin 2021 pour l'établissement public territorial Plaine Commune.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " (...) Si l'expropriation est poursuivie au profit d'une collectivité territoriale, d'un de ses établissements publics ou de tout autre établissement public, l'autorité compétente de l'Etat demande, au terme de l'enquête publique, à la collectivité ou à l'établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder six mois, sur l'intérêt général du projet dans les conditions prévues à l'article L. 126-1 du code de l'environnement. Après transmission de la déclaration de projet ou à l'expiration du délai imparti à la collectivité ou à l'établissement intéressé pour se prononcer, l'autorité compétente de l'Etat décide de la déclaration d'utilité publique. / Lorsque l'opération est déclarée d'utilité publique, la légalité de la déclaration de projet ne peut être contestée que par voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre la déclaration d'utilité publique. Les vices qui affecteraient la légalité externe de cette déclaration sont sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique (...) ".

2. Aux termes de l'article L. 126-1 du code de l'environnement : " Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages a fait l'objet d'une enquête publique en application du chapitre III du présent titre, l'autorité de l'Etat ou l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général de l'opération projetée. (...) La déclaration de projet prend en considération l'étude d'impact (...) / En l'absence de déclaration de projet, aucune autorisation de travaux ne peut être délivrée (...) ".

3. Par une déclaration de projet en date du 17 décembre 2019, le conseil de territoire de l'établissement public territorial Plaine Commune a reconnu l'intérêt général de l'opération dite du " franchissement urbain Pleyel " (FUP), consistant à créer un ouvrage d'art destiné à permettre le franchissement des voies ferrés pour relier le quartier Pleyel et la gare Saint-Denis Pleyel au quartier Landy et à la station Stade de France de la ligne D du RER. Par un arrêté n° 2020-0294 en date du 30 janvier 2020, le préfet de Seine-Saint-Denis a déclaré ce projet d'utilité publique, au profit de l'établissement public territorial Plaine Commune, maître d'ouvrage. Conformément aux dispositions précitées de l'article L. 122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, la légalité de la déclaration de projet ne peut être contestée que par voie d'exception à l'occasion du recours dirigé contre la déclaration d'utilité publique. Les associations requérantes doivent dès lors être regardées comme demandant à la Cour l'annulation de l'arrêté du 30 janvier 2020 et comme excipant, à l'appui de ces conclusions, de l'illégalité de la délibération du 17 décembre 2019.

Sur l'étude d'impact :

En ce qui concerne le périmètre de l'étude d'impact :

4. Aux termes des dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable en l'espèce : " (...) II. Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas (...) III. L'évaluation environnementale est un processus constitué de l'élaboration, par le maître d'ouvrage, d'un rapport d'évaluation des incidences sur l'environnement, dénommé ci-après " étude d'impact ", de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l'examen, par l'autorité compétente pour autoriser le projet, de l'ensemble des informations présentées dans l'étude d'impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d'ouvrage. Lorsqu'un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l'espace et en cas de multiplicité de maîtres d'ouvrage, afin que ses incidences sur l'environnement soient évaluées dans leur globalité ".

5. Conformément à un courrier de l'autorité environnementale du 12 février 2018, l'établissement public territorial Plaine Commune a réalisé une étude d'impact concernant non seulement le projet de " Franchissement Urbain Pleyel " mais également les opérations prenant la forme de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Pleyel, qui comporte en particulier la création d'un immeuble-pont le long d'une partie du franchissement. Il ressort de l'étude d'impact que d'autres opérations d'aménagement sont actuellement en cours sur le territoire de la commune de Saint-Denis. Les associations requérantes font valoir que le périmètre de l'étude d'impact aurait dû être élargi, premièrement, à l'ensemble du projet consistant à préparer l'accueil des jeux olympiques et paralympiques de 2024 en Seine-Saint-Denis, deuxièmement, au projet de suppression des bretelles d'entrée et de sortie de l'autoroute A1 à la porte de Paris et d'aménagement du système d'échangeur de Pleyel sur l'autoroute A 86 ou, troisièmement, au projet de création de la gare Saint-Denis Pleyel.

6. En premier lieu, plusieurs opérations d'aménagement s'inscrivant dans le cadre de la préparation des jeux olympiques et paralympiques de 2024 sont actuellement en cours sur le territoire de la commune de Saint-Denis. Si la réalisation du franchissement urbain Pleyel doit contribuer au bon déroulement de cet évènement, notamment en facilitant, d'une part, la circulation entre le village olympique situé à l'ouest et les installations sportives situées à l'est (Stade de France et centre aquatique olympique) et, d'autre part, l'accès à ces sites depuis la future gare Saint-Denis Pleyel, il ressort des pièces du dossier que le franchissement urbain Pleyel a pour objet principal de permettre de corriger une situation de coupure urbaine liée à la présence d'un important faisceau ferroviaire, dont la traversée n'est possible, sur la portion de 3 km entre le boulevard périphérique et l'autoroute A 86, que par la rue Landy, sous-dimensionnée. Il doit ainsi permettre de relier les quartiers de Landy France et de Pleyel et, également, de créer une interconnexion entre les gares de Saint-Denis Pleyel et de Stade de France Saint-Denis. La finalité essentielle du projet en litige n'est donc pas l'accueil des jeux olympiques et paralympiques de 2024. Le franchissement urbain Pleyel est d'ailleurs un projet antérieur à l'attribution de cet évènement à la ville de Paris et sa mise en service complète n'est prévue que postérieurement, en 2025. Dans ces conditions, les liens du franchissement urbain Pleyel avec les jeux olympiques et paralympiques de 2024 ne sont pas de nature à caractériser l'existence d'un projet unique au sens des dispositions précitées du III de l'article L. 122-1 du code de l'environnement.

7. S'agissant, en deuxième lieu, des travaux portant sur les échangeurs autoroutiers, l'objectif poursuivi par ces travaux est l'amélioration, d'une part, des conditions de circulation sur les autoroutes A1 et A 86 et sur les axes locaux et, d'autre part, des conditions de desserte du secteur Pleyel. Si ce dernier objectif est commun avec le projet de franchissement urbain Pleyel, il ressort des pièces du dossier que les projets en cause, géographiquement séparés, peuvent être mis en oeuvre de manière indépendante et ne constituent pas un projet unique.

8. En troisième lieu, les projets de franchissement urbain Pleyel et de création de la station Saint-Denis Pleyel sont liés géographiquement et fonctionnellement, le franchissement urbain Pleyel permettant d'accéder à cette station et d'assurer une interconnexion avec la gare du RER D Stade de France Saint-Denis. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la station Saint-Denis Pleyel, qui doit accueillir les futures lignes de métro 14, 15, 16 et 17 et constituer la plus importante des gares du Grand Paris Express, participe du projet de développement du réseau de transport public en Ile-de-France, tandis que l'objet principal du franchissement urbain Pleyel est, ainsi qu'il a été dit, de relier deux quartiers de la ville de Saint-Denis, l'interconnexion entre la gare de RER D Stade de France Saint-Denis et la future station de métro Saint-Denis Pleyel n'étant qu'une fonction secondaire. D'ailleurs, la construction de la station Saint-Denis Pleyel a été déclarée d'utilité publique par un décret du 28 décembre 2015 et les travaux ont débuté en avril 2017. Ainsi, les deux projets en cause, même s'ils sont liés, poursuivent des finalités propres et auraient pu être mis en oeuvre de manière indépendante. Ils ne correspondent donc pas au fractionnement d'un projet unique au sens de l'article L. 122-1 du code de l'environnement. Par suite, l'étude d'impact pouvait ne porter que sur l'opération " projet urbain Pleyel (zone d'aménagement concerté Pleyel et franchissement urbain Pleyel) ", sans méconnaitre les dispositions de cet article ou porter atteinte à la bonne information du public.

En ce qui concerne les moyens tirés de l'insuffisance de l'étude d'impact :

9. Aux termes du 2° du II de l'article L. 122-3 du code de l'environnement : " L'étude d'impact (...) comprend au minimum : a) Une description du projet comportant des informations relatives à la localisation, à la conception, aux dimensions et aux autres caractéristiques pertinentes du projet ; b) Une description des incidences notables probables du projet sur l'environnement ; c) Une description des caractéristiques du projet et des mesures envisagées pour éviter les incidences négatives notables probables sur l'environnement, réduire celles qui ne peuvent être évitées et compenser celles qui ne peuvent être évitées ni réduites ; d) Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, eu égard aux incidences du projet sur l'environnement ; e) un résumé non technique des informations mentionnées aux points a à d (...) ". Aux termes de l'article R. 122-5 de ce code : " I. - Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. / II. - En application du 2° du II de l'article L. 122-3, l'étude d'impact comporte les éléments suivants, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et du type d'incidences sur l'environnement qu'il est susceptible de produire : 1o Un résumé non technique (...). Ce résumé peut faire l'objet d'un document indépendant (...) 2° Une description du projet, y compris en particulier : (...) - une estimation des types et des quantités de résidus et d'émissions attendus, tels que la pollution de l'eau, de l'air, du sol et du sous-sol, le bruit, la vibration, la lumière, la chaleur, la radiation, et des types et des quantités de déchets produits durant les phases de construction et de fonctionnement (...) ; 3° Une description des aspects pertinents de l'état actuel de l'environnement, dénommée "scénario de référence", et de leur évolution en cas de mise en oeuvre du projet ainsi qu'un aperçu de l'évolution probable de l'environnement en l'absence de mise en oeuvre du projet, dans la mesure où les changements naturels par rapport au scénario de référence peuvent être évalués moyennant un effort raisonnable sur la base des informations environnementales et des connaissances scientifiques disponibles ; 4o Une description des facteurs mentionnés au III de l'article L. 122-1 susceptibles d'être affectés de manière notable par le projet: la population, la santé humaine, la biodiversité, les terres, le sol, l'eau, l'air, le climat, les biens matériels, le patrimoine culturel, y compris les aspects architecturaux et archéologiques, et le paysage ; 5° Une description des incidences notables que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement résultant, entre autres : a) De la construction et de l'existence du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition ; (...) c) De l'émission de polluants, du bruit, de la vibration, de la lumière, la chaleur et la radiation, de la création de nuisances et de l'élimination et la valorisation des déchets ; d) Des risques pour la santé humaine, pour le patrimoine culturel ou pour l'environnement ; e) Du cumul des incidences avec d'autres projets existants ou approuvés, en tenant compte le cas échéant des problèmes environnementaux relatifs à l'utilisation des ressources naturelles et des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement susceptibles d'être touchées (...) ; 7° Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, notamment une comparaison des incidences sur l'environnement et la santé humaine ; 8° Les mesures prévues par le maître de l'ouvrage pour : - éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine et réduire les effets n'ayant pu être évités ; - compenser, lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. S'il n'est pas possible de compenser ces effets, le maître d'ouvrage justifie cette impossibilité. / La description de ces mesures doit être accompagnée de l'estimation des dépenses correspondantes (...) ".

10. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

11. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que si l'étude d'impact ne mentionne pas le projet de rénovation de la Tour Pleyel parmi les projets retenus pour apprécier le cumul des incidences sur l'environnement, le mémoire par lequel le maître d'ouvrage a répondu à l'avis de l'autorité environnementale du 10 juillet 2019, constituant la pièce J du dossier d'enquête publique, comporte une évaluation des impacts du projet urbain Pleyel en matière de qualité de l'air, de santé publique et de bruits s'appuyant sur une étude de circulation établie par la société CDVIA en septembre 2019 qui elle-même tient compte du projet de rénovation de la Tour Pleyel dans le " scénario 1 " ou " scénario référence ". La circonstance que le maître d'ouvrage ait, dans son mémoire en réponse, mentionné que le scénario de référence, hors zone d'aménagement concerté Pleyel et franchissement urbain Pleyel, incluait seulement le projet d'échangeur et le village olympique et paralympique, n'a pas été de nature à nuire à l'information complète de la population ou à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

12. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l'étude d'impact comporte une partie consacrée aux " effets cumulés du projet avec d'autres projets connus ", qui identifie 12 autres projets en cours et liste les effets cumulés en " phase chantier " et en " phase exploitation ". Elle précise en outre qu'en matière d'effets cumulés sur la santé, notamment s'agissant des émissions de gaz à effet de serre, de la qualité de l'air et des niveaux de bruit, l'ensemble des projets connus sont pris en compte, les effets cumulés étant quantifiés dans l'étude de trafic de la société CDVIA et le mémoire en réponse à l'avis de l'autorité environnementale du 10 juillet 2019. Toutefois, ces différents développements ne constituent qu'une description d'effets potentiels appréhendés de manière générale, et ne comportent aucune analyse circonstanciée. En particulier, s'agissant de la phase chantier, il n'est donné aucune indication sur l'ampleur des effets cumulés envisagés et, s'agissant de la phase d'exploitation, ces effets n'ont pas été isolés, mais intégrés au scénario de référence. D'ailleurs, l'étude d'impact se borne à prévoir, en réponse à ces développementsd'ordre général sur les effets cumulés, une série de mesures destinées à assurer la coordination des différents chantiers. Enfin, si l'établissement public territorial Plaine Commune fait valoir que la déclaration d'utilité publique intervient à un stade précoce de la réalisation d'un projet d'aménagement, les projets alentours sont, pour beaucoup, suffisamment avancés pour que leurs effets sur l'environnement soient identifiés. Compte tenu notamment de l'importance des différents projets d'aménagement en cours en Seine-Saint-Denis, de leur état d'avancement et de la confusion résultant de l'élaboration d'un scénario de référence incluant les effets cumulés avec d'autres projets à l'horizon 2030, les associations requérantes sont fondées à soutenir que l'étude d'impact est insuffisante au regard des dispositions précitées du 5° du II de l'article R. 122-5 du code de l'environnement et que cette insuffisance a été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision en cause et à nuire à l'information complète de la population.

13. En deuxième lieu, le résumé non technique de l'étude d'impact mis à la disposition du public précise, dans son préambule, qu'elle a été actualisée à la suite d'un avis de l'Autorité environnementale du 21 novembre 2018 et que les compléments apportés apparaissent " surlignés en jaune dans le corps du texte ". Toutefois, il ressort des pièces du dossier, notamment de ce résumé non technique, que l'étude d'impact a fait l'objet d'une " actualisation de septembre 2019 " et que les compléments surlignés intègrent en réalité des réponses à l'avis de l'Autorité environnementale du 10 juillet 2019 et renvoient à plusieurs reprises au " mémoire en réponse à l'avis de l'Autorité environnementale n° 2019-55 " et à l'étude CDVIA de septembre 2019 qui y est annexée, pièces présentes au dossier d'enquête publique sous la cote J. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes et malgré les mentions approximatives de son préambule, le résumé non technique présent dans la version finale de l'étude d'impact a été actualisé et les modalités de cette actualisation n'ont pas nui à l'information complète des personnes auxquelles l'étude d'impact était destinée.

14. En troisième lieu, s'agissant des déchets générés par le projet et, tout d'abord, de ceux produits lors de la phase de construction, le point 4.1.2 du résumé non technique de l'étude d'impact précise que " au stade actuel des études ", il est prévu que le projet de franchissement urbain Pleyel génère 9 300 m3 de déblais " considérés à 100 % pollués, 50 % valorisé in situ, 50 % en filière déchet, dont 19 % en filière ISDND et 5 % en filière ISDD ", et qu'il nécessite 46 300 m3 de remblais. En outre, le point 2.7.13 de l'étude d'impact est consacré à " la gestion des déchets ". Il identifie notamment " les déchets du BTP pouvant être produits en phase chantier " ainsi que les filière d'élimination prévues pour ces déchets et expose en outre les mesures prises afin " d'optimiser la gestion des déchets de chantier ". Enfin, il est prévu la mise en place d'un schéma d'organisation et de suivi de l'évacuation des déchets.

15. Ensuite, concernant la phase d'exploitation, le point 3.3.3 de l'étude d'impact expose les modalités prévues pour la collecte et le traitement des déchets, à savoir la mise en place de poubelles permettant le tri des déchets collectés.

16. Dans ces conditions, alors que la question de la gestion des déchets est traitée de manière détaillée, la circonstance que, compte tenu du " stade actuel des études ", les quantités de tous les déchets susceptibles d'être produits durant la phase de réalisation des travaux ne soient pas évaluées en violation des dispositions précitées du 2° du II de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, n'a pas nui à l'information complète de la population et n'a pas plus été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. Il en va de même, compte tenu de la nature du projet, de l'absence d'évaluation des déchets générés au cours de la phase d'exploitation.

17. En quatrième lieu, les associations requérantes font valoir que l'étude d'impact est insuffisante en ce qui concerne la pollution des sols à l'endroit du projet.

18. Il ressort toutefois des pièces du dossier que les pages 457 à 461 de l'étude détaillent les conséquences du projet sur la qualité des sols, relevant tout d'abord qu'une étude de pollution des sols réalisées par la société ICF Environnement à l'ouest des voies a révélé qu'il était probable que la totalité des remblais renferme des métaux à des teneurs importantes et que les remblais et les terrains naturels soient ponctuellement pollués par des hydrocarbures totaux. L'étude identifie ainsi " un risque important de dispersion de la pollution, notamment lors des terrassements, pouvant également entrainer la contamination des nappes phréatiques lors des travaux " et mentionne également l'existence d'un diagnostic de l'état des lieux rendant compte de la localisation des déblais non inertes sur les terrains du projet, transcrit sur des cartes. Par ailleurs, l'étude d'impact présente les mesures visant à éviter ou atténuer les risques identifiés pour l'environnement et la santé publique, notamment la mise en place de plate-forme de traitement des remblais, une réflexion en lien avec les responsables des autres projets en cours à proximité sur le sujet de la revalorisation des terres, ou de leur réutilisation, l'identification de filières d'élimination des déblais avec l'évaluation du coût, à la tonne, de cette élimination, la recherche d'une optimisation de la gestion des déchets et des mesures pour préserver la qualité des sols, identiques à celles prévues pour la protection des eaux de surfaces et souterraines exposées page 499. A cet égard, il est précisé que " au regard de la présence généralisée de terrains superficiels impactés par une pollution (métaux lourds notamment), il conviendra (...) de supprimer toute possibilité de mise en contact entre ces terrains et les futurs usagers par les mesures suivantes : couverture systématique des sols (...) interdiction des jardins potagers et plantations d'arbres fruitiers (...) ". Il est encore prévu des " études complémentaires " dans le cas où ces mesures ne pourraient pas être appliquées à l'ensemble du périmètre, des investigations supplémentaires concernant les pollutions volatiles et un suivi de la qualité des eaux souterraines. Dans ces circonstances, au stade de la déclaration d'utilité publique et compte tenu de la nature du projet en cause, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'étude d'impact n'analyserait pas suffisamment, pour le franchissement urbain Pleyel, les risques liés à la pollution des sols, notamment les risques pour la santé des futurs usagers et ne comporterait pas de mesures suffisantes pour y faire face.

19. S'agissant ensuite de l'estimation du coût de ces mesures, l'étude d'impact évalue le surcoût de l'élimination des futurs déblais suivant l'importance de la pollution et précise, au point 7 du résumé non technique relatif au " coût des mesures en faveur de l'environnement " que le coût des mesures en matière de gestion des déchets de chantier doit être compris dans le coût global des travaux des entreprises, ces mesures étant intégrées aux dossiers de consultation des entreprises. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'omission du chiffrage de ces mesures au stade de la déclaration d'utilité publique ait nui, s'agissant du franchissement urbain Pleyel, à l'information de la population ou ait été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision.

20. En cinquième lieu, les pages 539 à 558 de l'étude d'impact sont consacrées à la " description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage et raisons du choix effectués ", notamment à la " présentation des solutions de substitution qui ont été examinées pour la conception du Franchissement ", la " justification de la solution retenue (...) " et les " variantes d'aménagement au sein du franchissement ". Il en ressort notamment que le projet de " dalle de couverture des voies ferrées " a évolué vers un " pont habité " en forme d'Y et que, lors du concours de maîtrise d'oeuvre, le projet C a été retenu. L'étude expose ensuite les deux scénarios envisagés pour l'atterrissage ouest du franchissement urbain Pleyel, précisant que la " solution terrasse " a été retenue en raison d'avantages en terme d'intermodalité, de qualité des espaces publics et de circulation. Enfin, est exposé le projet de " passerelle piétonne de correspondance " porté par la société du Grand Paris en vue d'assurer une liaison piétonne entre les gares Saint-Denis Pleyel et Stade de France Saint-Denis. Les associations requérantes ne sont ainsi pas fondées à soutenir que l'étude d'impact n'exposerait pas, en méconnaissance des dispositions précitées du 7° du II de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, les solutions alternatives envisagées par le maitre d'ouvrage et les principales raisons du choix effectué avec une précision suffisante.

21. En sixième lieu, s'agissant des effets du projet sur l'exposition au bruit des populations, il ressort des pièces du dossier que l'étude d'impact comporte, aux pages 473 et 474, des développements relatifs aux bruits en phase de chantier et expose les mesures prévues pour les réduire. Il ressort en outre de la réponse du maître d'ouvrage aux observations de l'Autorité environnementale, notamment de l'étude de bruit établie par la société Ingérop en septembre 2019, figurant à l'annexe 6, que des analyses relatives au bruit en phase d'exploitation ont été réalisées et concluent à un impact acoustique défavorable sur plusieurs secteurs. Cette étude prévoit toutefois des mesures pour réduire le bruit, notamment par l'isolation acoustique des façades et il ne ressort pas des pièces du dossier que ces mesures seraient insuffisantes pour assurer le respect des niveaux maximum sonores autorisés par l'article R. 571-47 du code de l'environnement et l'arrêté susvisé du 5 mai 1995, notamment pour la " Maison du Petit Enfant D... et Poésie " située 114 rue du Landy à Saint-Denis. Par suite, le moyen tiré de ce que l'étude d'impact n'aurait pas suffisamment analysé les impacts du projet sur l'exposition des populations au bruit et exposé les mesures de protection contre les nuisances sonores qui seront mis en oeuvre doit être écarté.

22. En septième lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment des annexes au mémoire du maître d'ouvrage en réponse à l'avis de l'autorité environnementale que le scénario de référence retenu en matière de trafic et utilisé ensuite pour les études relatives à la qualité de l'air à l'impact du projet sur la santé et au bruit, intègre les projets d'aménagement en cours aux alentours et ne correspond pas à l'état actuel de l'environnement à la date de la réalisation de l'étude mais à ce qui est attendu en 2030, hors réalisation du projet urbain Pleyel. En outre, l'étude Air et Bruit ne propose pas de scénario permettant d'isoler le franchissement urbain Pleyel au sein du projet urbain Pleyel et, par suite, d'apprécier ses conséquences propres sur l'environnement. Les dispositions précitées du 3° du II de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, qui impose que l'étude d'impact comporte " une description des aspects pertinents de l'état actuel de l'environnement, dénommée " scénario de référence ", et de leur évolution en cas de mise en oeuvre du projet " ont ainsi été méconnues.

23. Si l'étude d'impact comporte des développements relatifs à la " description des aspects pertinents de l'état actuel de l'environnement " s'agissant notamment des déplacements, des infrastructures et de la santé publique, ils ne correspondent, pour l'essentiel, qu'à une description abstraite et non circonstanciée de l'état initial. Dès lors, ces développements ne peuvent, en l'espèce, être regardés comme suffisants pour avoir assuré l'information du public et de l'administration sur les effets du projet sur cet état initial en suppléant à l'absence d'un véritable scénario de référence. Si la situation actuelle en terme de trafic peut également se déduire du point 9.2 de l'étude de trafic réalisée par la société CDVIA, qui liste les conséquences de chacun des projets alentours sur l'évolution du trafic attendue entre aujourd'hui et 2030, ainsi que des planches de trafic annexées à cette étude, ces données brutes relatives à la circulation ne peuvent, compte tenu du caractère central du scénario de référence, avoir compensé la lacune constatée quant à l'information relative à l'état initial de l'environnement et aux impacts propres du franchissement urbain Pleyel sur la circulation routière actuelle et, partant, sur l'environnement et la santé publique. En outre, si le caractère suffisant de l'étude d'impact doit s'apprécier en tenant compte de l'état d'avancement du projet, l'erreur quant au scénario de référence retenu révèle un problème méthodologique sur un point essentiel de l'étude d'impact et l'établissement public territorial Plaine Commune ne peut sérieusement se prévaloir du fait que l'étude d'impact devra faire l'objet d'actualisations. Il s'ensuit qu'eu égard au caractère déterminant du scénario de référence pour l'appréhension des incidences notables du projet sur l'environnement, la méconnaissance des dispositions précitées du 3° du II de l'article R. 122-5 du code de l'environnement a nécessairement eu pour effet de nuire à l'information complète de la population et a été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative, notamment quant à l'ampleur de ses incidences et aux les mesures à prévoir en conséquence pour les éviter, les réduire ou les compenser.

24. En revanche, la note technique du ministère de la transition écologique et solidaire du 22 février 2019 relative à la prise en compte des effets sur la santé de la pollution de l'air dans les études d'impact des infrastructures routières, qui est dépourvue de caractère réglementaire, ne saurait être utilement invoquée à l'encontre de la décision attaquée. Le moyen tiré de l'absence de scénario à 20 ans de la mise en service ne peut dès lors qu'être écarté comme inopérant.

25. En huitième lieu, les associations requérantes soutiennent que l'étude d'impact, notamment l'étude Air et santé annexée au mémoire du maître d'ouvrage en réponse aux observations de l'autorité environnementale, comporte des erreurs et des insuffisances remettant en cause la bonne information du public s'agissant de l'appréhension des enjeux sanitaires et de qualité de l'air.

26. Il ressort tout d'abord des pièces du dossier que l'étude Air et santé, établie par la société Ingérop en septembre 2019, soit postérieurement au dernier avis de l'Autorité environnementale, a retenu comme hypothèse que la pollution de fond demeurerait constante. Les associations requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que l'étude se fonderait sur une amélioration hypothétique de la qualité de l'air pour apprécier l'impact du projet sur la qualité de l'air. Par ailleurs, si la méthode retenue pour calculer les émissions polluantes intègre des " corrections liées aux améliorations des carburants ", il n'est pas démontré par les associations requérantes que cette hypothèse ne serait pas raisonnable.

27. Il ressort ensuite des pièces du dossier, notamment de l'étude d'impact et de l'étude Air et santé, que des " mesures in situ " ont été réalisés dans le cadre de la caractérisation de l'état initial, en 2016 à l'ouest des voies ferrées et en 2017 aux deux extrémités du projet de franchissement urbain Pleyel. Il en résulte également que la pollution de fond à laquelle est exposée la population et qui a été ajoutée aux concentrations modélisées afin de caractériser l'exposition réelle des riverains a été déterminée à partir des mesures relevées par l'association AirParif à la station de mesure la plus proche. Cette station est, pour la plupart des polluants atmosphériques, celle située place du Caquet à Saint-Denis, soit à plus de 2 km du projet. Les associations requérantes font valoir que ce choix ne permet pas de refléter l'exposition réelle des populations de la zone d'étude, située à proximité de plusieurs infrastructures routières, une station de mesure plus proche relevant d'ailleurs des concentrations de dioxyde d'azote supérieures. Il ressort toutefois de l'étude d'impact que, dans le cadre du système de mesure mis en place par l'association AirParif, il y a lieu de distinguer les " stations de fond ", volontairement éloignée des sources de pollution, notamment des voies de circulation afin d'évaluer " la pollution ambiante " et les " stations trafic " localisées à proximité immédiate de grandes voies de circulation. Dans ces conditions, quand bien même elle est localisée à une moindre distance du projet, les associations requérantes, en se bornant à se prévaloir des mesures supérieures relevées la " station trafic Autoroute A1 Saint-Denis ", ne démontrent pas que la pollution de fond à laquelle est exposée la population de la zone d'implantation du FUP est significativement différente de celle relevée par la station AirParif située place du Caquet à Saint-Denis, " station de fond " la plus proche du projet.

28. Les associations requérantes font également valoir que des sites sensibles ont été omis sur la carte figurant à la page 367 de l'étude d'impact ou ne sont pas bien placés sur la carte figurant à la page 31 de l'étude Air et santé. Mais il ressort des pièces du dossier que ces sites ont bien été pris en compte dans l'étude et ont fait l'objet d'analyses spécifiques. Les erreurs relevées par les requérantes n'ont ainsi eu aucune incidence sur l'information du public ou le sens de la décision. Il en va de même des simples erreurs de plume affectant la légende d'un tableau mentionnant " IPP cumulés du benzène " au lieu du dioxyde d'azote ou " futur sans projet 2030 " au lieu de " futur avec projet 2030 ".

29. Les tableaux relatifs à l'évaluation quantitative des risques sanitaires font état de la situation en 2030, avec et sans la réalisation du projet urbain Pleyel. Les associations requérantes ne sont ainsi pas fondées à soutenir que les scenarii ne seraient pas datés. En outre, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'absence d'autres scenarii, avec des horizons temporels différents ou ciblant des populations particulières, ne caractérise pas une insuffisance de l'étude d'impact.

30. Enfin, il ressort des pièces du dossier que l'étude Air et santé expose, d'une part, le modèle retenu pour apprécier la dispersion atmosphérique des émissions liées au trafic routier et les résultats, pour les principaux polluants, en terme de concentration en moyenne annuelle et en terme de surfaces où les concentrations augmentent et, d'autre part, la méthodologie retenue pour évaluer les risques sanitaires. Il en ressort également qu'elle comporte des tableaux présentant les ratios de danger pour les risques aigus, les risques chroniques avec effet de seuil et les effets cancérigènes. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la présentation des impacts du projet en matière de pollution serait source de confusion pour le public ou que les chiffres mentionnés dans ces différents tableaux seraient incohérents entre eux.

31. Par suite, les moyens tirés de ce que l'étude Air et santé serait insuffisante et qu'elle serait entachée d'erreurs et de contradictions doivent être écartés.

32. En neuvième lieu, il ressort du mémoire en réponse aux observations de l'Autorité environnementale que, par rapport à la situation future sans la réalisation du projet urbain Pleyel, il est prévu, s'agissant de l'impact du projet sur l'évolution de la qualité de l'air, une " légère augmentation ", de 1,6 %, des émissions de polluants atmosphériques. Il est toutefois noté, s'agissant de l'impact du projet sur le risque sanitaire, que celui-ci est " essentiellement lié à l'exposition de la population à la concentration de fond ", que " la contribution des émissions routières du site reste faible voire négligeable " et que le projet urbain Pleyel " n'apporte pas de risque supplémentaire pour les populations vulnérables par rapport à la situation sans projet ". Il en ressort encore que le maître d'ouvrage a prévu des " mesures pour adapter les conditions de circulation sur le secteur Pleyel afin d'améliorer la qualité de l'air " au travers d'études en cours sur l'amélioration de la capacité de certains carrefours, les sens de circulation et le calibrage des voies ainsi qu'au travers d'un " protocole d'action et de suivi public " qui doit être proposé afin de mesurer l'évolution de la qualité de l'air dans le secteur. Enfin, il ressort de l'étude d'impact, que le maître d'ouvrage a prévu plusieurs mesures destinées à éviter, réduire et compenser l'impact du projet sur le climat, notamment en raison d'une diminution des émissions de gaz à effet de serre liées aux déplacements des personnes et des marchandises, les actions prévues visant à réduire les besoins de déplacement domicile-travail, à reporter l'usage de la voiture pour les courtes distances (inférieures à 1 km) sur les modes actifs (vélo, marche), à rendre les transports collectifs plus attractifs et à promouvoir une meilleure gestion des flux de marchandises sur le territoire (étude d'impact p. 488). Si ces mesures comportent une part d'imprécision, elles apparaissent, compte tenu de l'état d'avancement du projet, proportionnées aux effets attendus du projet sur la qualité de l'air. L'étude d'impact ne peut donc être regardée comme insuffisante s'agissant des mesures destinées à limiter ou compenser ces effets.

33. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête et notamment sur le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de la délibération en date du 17 décembre 2019, par laquelle le conseil de territoire de l'établissement public territorial Plaine Commune a approuvé, par une déclaration de projet, l'intérêt général du projet de franchissement urbain Pleyel, que les associations requérantes sont, compte tenu notamment de l'état d'avancement du projet, fondées à soutenir que les insuffisances de l'étude d'impact relevées aux points 12, 22 et 23 sont de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité l'arrêté du préfet de Seine-Saint-Denis n° 2020-0294 en date du 30 janvier 2020 déclarant d'utilité publique le projet de franchissement urbain Pleyel.

Sur les frais liés au litige :

34. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais exposés par les associations requérantes. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge des associations requérantes, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l'établissement public territorial de Plaine Commune demande au titre des frais de procédure qu'il a exposés.

DÉCIDE :

Article 1er : L'arrêté du préfet de Seine-Saint-Denis n° 2020-0294 en date du 30 janvier 2020 déclarant d'utilité publique le projet de franchissement urbain Pleyel est annulé.

Article 2 : L'Etat versera la somme de 2 000 euros aux associations Vivre à Pleyel, Paris en Selle et Environnement 93.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de l'établissement public territorial de Paine Commune présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Vivre à Pleyel, l'association Paris en Selle et l'association Environnement 93, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à l'établissement public territorial de Plaine Commune.

Copie en sera adressée au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris.

Délibéré après l'audience du 3 juin 2021, à laquelle siégeaient :

- M. Lapouzade, président de chambre,

- M. Diémert, président-assesseur,

- M. A..., premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 23 juin 2021.

Le rapporteur,

F. A...Le président,

J. LAPOUZADELa greffière,

A. LOUNISLa République mande et ordonne la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 20PA02347

| France, Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre, 23 juin 2021, 20PA02347

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision