| France, Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre, 05 mars 2020, 18PA00758

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E... C... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 27 septembre 2017 par laquelle le bureau de l'Assemblée nationale a autorisé, à la demande du procureur général près la cour d'appel de Versailles, la délivrance à son encontre d'un mandat d'amener afin de procéder à son interrogatoire de première comparution dans le cadre d'une enquête judiciaire.

Par un jugement no 1715258/4-1 du 28 décembre 2017, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête enregistrée le 28 février 2018 sous le n° 18PA00752, M. C..., représenté par Me F..., demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement no 1715258/4-1 du 28 décembre 2017 du tribunal administratif de Paris ;

2°) d'annuler la décision du 27 septembre 2017 du bureau de l'Assemblée nationale ;

3°) de mettre à la charge de l'État (Assemblée nationale) la somme de 1 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le juge administratif est compétent pour connaitre de sa demande ; le bureau de l'Assemblée nationale, en se fondant sur le deuxième alinéa de l'article 26 de la Constitution, a considéré que le fait reproché n'était pas commis dans l'exercice de ses fonctions ; si aucun texte ne prévoit un recours juridictionnel contre la décision de levée de l'immunité parlementaire, ni l'article 9 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, ni l'instruction générale du bureau ni aucun autre texte n'interdisent par principe un tel recours ; l'article 8 de cette ordonnance ne concerne pas ce type de litige ; la décision n'a pas été prise par la " souveraineté nationale " mais par une " section du peuple " au sens de l'article 3 de la Constitution ; le principe européen et constitutionnel du droit au recours est méconnu ; l'absence de recours est discriminatoire et contraire au principe de traitement équitable ;

- le bureau de l'Assemblée nationale a violé les règles du procès équitable ;

- il n'a entendu ni le juge d'instruction, demandeur, ni lui-même, en méconnaissance de l'alinéa 3 de l'article 80 du règlement intérieur de l'Assemblée nationale ;

- les membres du bureau de l'Assemblée nationale n'ont pas été convoqués dans les conditions prévues par l'article 13 alinéa 1 du règlement intérieur de l'Assemblée nationale ;

- il n'a été informé que le 20 septembre 2017 de la demande de levée de son immunité parlementaire, alors que le bureau l'avait reçue le 3 août 2017 ; le bureau n'avait pas à lui cacher cette demande ;

- il n'a pas bénéficié d'un délai suffisant pour préparer sa défense, la commission du statut s'étant réunie dès le 26 septembre au matin ; il n'est pas établi que ses observations en défense ont été transmises à la commission du statut, ni au bureau ;

- il n'a pas été convoqué devant le bureau ; celui-ci s'est réuni dans un délai trop court après la commission du statut ;

- le bureau de l'Assemblée nationale a statué à huis clos, alors que la publicité de la procédure est un des fondements du procès équitable ;

- il a statué dans des conditions méconnaissant le principe d'impartialité, dès lors que figuraient parmi ses membres les six membres de la délégation chargée de l'application du statut de député, chargée d'établir le rapport ;

- la décision litigieuse est insuffisamment motivée et ne mentionne pas, contrairement à ce que prévoient les dispositions de l'article 9 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958, les faits mentionnés dans la demande de levée de l'immunité parlementaire ;

- la levée de l'immunité afin de délivrer un mandat d'amener n'était ni justifiée ni nécessaire, dès lors qu'elle a été décidée par anticipation avant même qu'il reçoive un mandat de comparution devant un juge d'instruction ;

- le bureau de l'Assemblée nationale n'a pas recherché si des éléments de preuve relatifs aux poursuites avaient été fournis.

II. Par une requête enregistrée le 3 mars 2018 sous le n° 18PA00758, M. E... C..., représenté par Me F..., demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement no 1715258/4-1 du 28 décembre 2017 du tribunal administratif de Paris ;

2°) d'annuler la décision du 27 septembre 2017 du bureau de l'Assemblée nationale ;

3°) de mettre à la charge de l'État (Assemblée nationale) la somme de 1 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il présente au soutien de cette requête les mêmes moyens que dans l'instance n° 18PA00752.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 mai 2018, le président de l'Assemblée nationale, représenté par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis la somme de 5 000 euros à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- c'est à juste titre que le tribunal administratif a jugé que la demande était portée devant une juridiction incompétente pour en connaitre ; l'acte en cause ne constitue pas une décision administrative, mais ressortit à l'exercice par le Parlement ou ses membres de la souveraineté nationale ; l'article 8 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 dresse la liste exhaustive des actes des assemblées pouvant être contestés devant le juge administratif ;

- le requérant n'est pas fondé à invoquer le droit à un recours juridictionnel effectif ; le bureau de l'assemblée nationale n'est pas un tribunal ; le requérant bénéficiera de ce droit à recours effectif devant le juge judiciaire ;

- la décision du bureau de l'Assemblée nationale a été prise dans le respect des règles qui la régissent ; aucun des autres moyens de la requête n'est fondé.

Par un mémoire enregistré le 9 février 2020, M. C... demande à la Cour de transmettre au Conseil d'État, aux fins de renvoi au Conseil constitutionnel, la question prioritaire de constitutionnalité portant sur la contrariété des dispositions de l'article 9 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires aux principes constitutionnels d'indépendance de la justice et de séparation des pouvoirs, en tant qu'elles imposent qu'une demande de levée de l'immunité d'un parlementaire soit transmise au président de l'assemblée intéressée par le garde des sceaux, ministre de la justice.

Il soutient que :

- le texte contesté est applicable au litige ;

- il n'a pas déjà été déclaré conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel ;

- la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la Constitution, notamment son préambule et son article 26 ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

- l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ;

- le code de procédure pénale ;

- le règlement de l'Assemblée nationale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. D...,

- les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public,

- les observations de Me F..., avocat du requérant, et de Me Bahu, avocat de l'Assemblée nationale.

1. Le garde des sceaux, ministre de la justice, a transmis le 1er août 2017 au bureau de l'Assemblée nationale une demande de levée de l'immunité parlementaire de M. E... C..., député, présentée le 19 juillet 2017 par le procureur général près la Cour d'appel de Versailles. Cette demande de levée de l'immunité parlementaire avait pour objet de permettre la délivrance envers M. C... d'un mandat de comparution puis, le cas échéant, d'un mandat d'amener afin de procéder à son interrogatoire de première comparution dans le cadre d'une enquête judiciaire portant sur des faits de diffusion, sur les réseaux sociaux, d'une photographie pouvant être regardée comme de nature à porter gravement atteinte à la dignité humaine et susceptible d'être vue par des mineurs au sens de l'article 227-24 du code pénal. Par une décision du 27 septembre 2017, le bureau de l'Assemblée nationale a autorisé le juge d'instruction à délivrer un mandat d'amener à l'encontre de M. C..., dès lors qu'il apparaitrait nécessaire pour le contraindre à assister à son interrogatoire de première comparution. Le tribunal administratif de Paris ayant rejeté la demande de M. C... tendant à l'annulation de cette décision par un jugement du 28 décembre 2017, l'intéressé en relève appel devant la Cour.

2. Les productions enregistrées sous le n° 18PA00752 constituent un double enregistrement de l'instance enregistrée le 28 février 2018 sous le n° 18PA00758. Il y a lieu d'ordonner leur radiation des registres du greffe pour les joindre à cette instance.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité :

3. Aux termes de l'article R. 771-12 du code de justice administrative : " Lorsque, en application du dernier alinéa de l'article 23-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, l'une des parties entend contester, à l'appui d'un appel formé contre la décision qui règle tout ou partie du litige, le refus de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité opposé par le premier juge, il lui appartient, à peine d'irrecevabilité, de présenter cette contestation avant l'expiration du délai d'appel dans un mémoire distinct et motivé, accompagné d'une copie de la décision de refus de transmission ".

4. Le mémoire enregistré le 9 février 2020 présente à la Cour une question prioritaire de constitutionnalité strictement identique à celle déjà examinée par le tribunal administratif de Paris et rejetée par le jugement attaqué. Il appartenait donc au requérant de contester, sur ce point, la décision des premiers juges par la production d'un mémoire distinct et motivé dans le délai d'appel. Par suite, la question prioritaire de constitutionnalité, qui a été présentée le 9 février 2020, soit postérieurement à l'expiration de ce délai, est irrecevable et ne peut faire l'objet d'une transmission au Conseil d'État.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. D'une part, aux termes du deuxième alinéa de l'article 26 de la Constitution : " Aucun membre du Parlement ne peut faire l'objet, en matière criminelle ou correctionnelle, d'une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté qu'avec l'autorisation du Bureau de l'assemblée dont il fait partie. Cette autorisation n'est pas requise en cas de crime ou délit flagrant ou de condamnation définitive ". L'article 9 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dispose : " L'arrestation ou toute autre mesure privative ou restrictive de liberté susceptible d'être décidée à l'encontre d'un membre du Parlement fait, à peine de nullité, l'objet d'une demande d'autorisation formulée par le procureur général près la cour d'appel compétente et transmise par le garde des sceaux, ministre de la justice, au président de l'assemblée intéressée. Cette demande indique précisément les mesures envisagées ainsi que les motifs invoqués (...) ".

6. D'autre part, l'article 8 de la même ordonnance dispose : " L'État est responsable des dommages de toute nature causés par les services des assemblées parlementaires. / Les actions en responsabilité sont portées devant les juridictions compétentes pour en connaître. / Les agents titulaires des services des assemblées parlementaires sont des fonctionnaires de l'État (...) La juridiction administrative est appelée à connaître de tous litiges d'ordre individuel concernant ces agents. (...) La juridiction administrative est également compétente pour se prononcer sur les litiges individuels en matière de marchés publics. / Dans les instances ci-dessus visées, qui sont les seules susceptibles d'être engagées contre une assemblée parlementaire, l'État est représenté par le président de l'assemblée intéressée (...) ".

7. En premier lieu, en l'état du droit positif et comme le relève en défense le président de l'Assemblée nationale, les décisions par lesquelles le bureau de l'Assemblée nationale ou celui du Sénat statue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 26 de la Constitution n'entrent pas dans le champ limitatif des exceptions à l'interdiction, posée par l'article 8 précité de l'ordonnance du 17 novembre 1958, de l'engagement d'instances juridictionnelles contre ces assemblées. Ces dispositions font en tout état de cause obstacle à ce qu'un membre du Parlement puisse saisir le juge administratif, qui est incompétent pour en connaitre, d'une action tendant à l'annulation d'une telle décision, quand bien même celle-ci émane, aux termes-même de l'article 26 de la Constitution, non de l'assemblée dans son ensemble mais du bureau de celle-ci.

8. En deuxième lieu, M. C... soutient que la décision litigieuse méconnait le droit constitutionnel à l'exercice d'un droit de recours juridictionnel effectif, consacré par les dispositions de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen auxquelles renvoie le préambule de la Constitution. Toutefois, hors le cas de mise en oeuvre de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité prévue à l'article 61 de la Constitution, il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la conformité des lois aux dispositions de valeur constitutionnelle. Par suite, d'une part, comme il a été dit au point précédent, l'article 8 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 fait par lui-même obstacle à l'engagement d'une instance juridictionnelle à l'encontre des décisions prises par le bureau d'une assemblée parlementaire dans le cadre de l'article 26 de la Constitution, contre ces assemblées ; d'autre part, M. C... n'a pas présenté de question prioritaire de constitutionnalité à l'encontre de cette disposition législative, pourtant invoquée en défense et notamment retenue par les premiers juges pour fonder leur décision de décliner la compétence de la juridiction administrative. Il s'ensuit que le moyen est inopérant et doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) ". Aux termes de l'article 13 de la même convention : " Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles ". Lorsqu'il se prononce sur une demande présentée dans le cadre du deuxième alinéa de l'article 26 de la Constitution, le bureau d'une Assemblée parlementaire, ne prononce pas une sanction et ne constitue donc pas un " tribunal ", ni ne statue pas sur des " contestations " portant sur des " droits et obligations de caractère civil ", au sens et pour l'application des stipulations précitées. Il s'ensuit qu'une telle décision n'entre pas dans le champ d'application des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Le moyen tiré de leur méconnaissance est donc inopérant et doit être écarté.

10. En quatrième et dernier lieu, M. C... ne saurait utilement invoquer les " principes de non-discrimination et de traitement équitable " au motif que les représentants au Parlement européen et les parlementaires allemands, qui relèvent d'un ordre juridique distinct de celui des membres du Parlement français et ne se trouvent en tout état de cause pas dans la même situation que ces derniers, disposent quant à eux de la possibilité d'exercer effectivement un recours juridictionnel contre les décisions afférentes à leur statut, telles notamment que celles portant sur la levée de leur immunité.

11. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision par laquelle le bureau de l'Assemblée nationale a autorisé le procureur général près la cour d'appel de Versailles à délivrer un mandat d'amener à son encontre, dès lors qu'il apparaitrait nécessaire pour le contraindre à assister à son interrogatoire de première comparution, comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

12. La requête de M. C... doit donc être rejetée, en ce comprises ses conclusions fondées sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative, dès lors que l'État ne succombe pas dans l'instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions du président de l'Assemblée nationale fondées sur les mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : Les productions enregistrées sous le n° 18PA00752 sont radiées des registres du greffe pour être jointe à l'instance enregistrée sous le n° 18PA00758.

Article 2 : La requête de M. C... est rejetée.

Article 3 : Les conclusions du président de l'Assemblée nationale fondées sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... C... et au président de l'Assemblée nationale.

Copie en sera adressée au garde des sceaux, ministre de la justice et au procureur général près la cour d'appel de Versailles.

Délibéré après l'audience du 13 février 2020, à laquelle siégeaient :

- Mme G..., présidente de chambre,

- M. D..., président-assesseur,

- M. Platillero, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 5 mars 2020.

Le rapporteur,

S. D...La présidente,

S. G...

Le greffier,

M. A...

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 18PA00752, 18PA00758