Vu le recours, enregistré le 19 juillet 2013, présenté par la ministre des affaires sociales et de la santé ; la ministre des affaires sociales et de la santé demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1114375/6-2 du 23 avril 2013 par lequel le Tribunal administratif de Paris a annulé, à la demande de la Mutualité Fonction Publique Action Santé Social (MFPASS), agissant en sa qualité de gestionnaire de l'Institut Mutualiste Montsouris (IMM), la décision du 9 juin 2011 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé d'Ile-de-France (ARS-IDF) a prononcé à l'encontre de l'IMM une sanction financière d'un montant de 375 633 euros en application de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale ;
2°) de rejeter la demande présentée par la MFPASS devant le Tribunal administratif de Paris ;
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de la mutualité ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, modifiée ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 juin 2014 :
- le rapport de M. Romnicianu, premier conseiller,
- les conclusions de M. Ladreyt, rapporteur public,
- et les observations de Me Dartevelle, avocat de la Mutualité Fonction Publique Action Santé Social (MFPASS) ;
1. Considérant que l'Institut Mutualiste Montsouris (IMM), établissement privé de santé à but non lucratif participant au service public hospitalier et géré, au sens des dispositions du 3° du I de l'article L. 111-1 du code de la mutualité, par la Mutualité Fonction Publique Action Santé Social (MFPASS), a fait l'objet, du l0 septembre 2009 au 21 octobre 2009, d'un contrôle de son activité au titre de l'année 2008, dans le cadre du programme régional de contrôle externe de la tarification à l'activité (T2A) voté par la commission exécutive de l'agence régionale de l'hospitalisation (ARH) d'Ile-de-France ; qu'à l'issue de ce contrôle, la caisse primaire d'assurance maladie de Paris a, le 24 février 2010, notifié à l'IMM un indu de 380 466,74 euros dont l'établissement s'est acquitté ; que, indépendamment de la mise en oeuvre de l'action en répétition de l'indu incombant à l'assurance maladie, la commission de contrôle de l'agence régionale de santé d'Ile-de-France (ARS-IDF), établissement public créé le 1er avril 2010 en application des dispositions de l'article 1er du décret n° 2010-336 du 31 mars 2010 et venant aux droits de l'ARH d'Ile-de-France, a, dans sa séance du 13 octobre 2010, au vu du rapport de synthèse établi par l'unité de coordination régionale (UCR), préconisé l'application d'une sanction financière sur le fondement de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale ; que, par courrier en date du 14 février 2011, le directeur général de l'ARS-IDF a informé l'IMM qu'il envisageait de prononcer à son encontre une sanction financière d'un montant de 375 633 euros et l'a invité à présenter ses observations dans un délai d'un mois ; que par courrier en date du 11 mars 2011, l'IMM a effectivement présenté ses observations ; que ladite commission de contrôle de l'ARS-IDF, après avoir pris connaissance des observations de l'IMM, a proposé, le 14 avril 2011, de maintenir la sanction envisagée ; que par une décision en date du 9 juin 2011, le directeur général de l'ARS-IDF a infligé à l'IMM une sanction de 375 633 euros ; que, par un jugement en date du 23 avril 2013, dont la ministre des affaires sociales et de la santé interjette appel, le Tribunal administratif de Paris a annulé cette dernière décision au motif qu'elle était insuffisamment motivée ;
Sur les fins de non-recevoir opposées par la MFPASS :
En ce qui concerne l'absence d'intérêt pour agir de l'Etat :
2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 1432-2 du code de la santé publique : " Le directeur général de l'agence régionale de santé exerce, au nom de l'Etat, les compétences mentionnées à l'article L. 1431-2, qui ne sont pas attribuées à une autre autorité " ; que l'article L. 1431-2 de ce même code dispose : " Les agences régionales de santé sont chargées, en tenant compte des spécificités de chaque région : [...] 2° De réguler, d'orienter et d'organiser, notamment en concertation avec les professionnels de santé, l'offre de services de santé, de manière à répondre aux besoins en matière de soins et de services médico-sociaux, et à garantir l'efficacité du système de santé. A ce titre : [...] b) Elles autorisent la création et les activités des établissements de santé et des installations mentionnées aux articles L. 6322-1 à L. 6322-3 ainsi que des établissements et services médico-sociaux au b de l'article L. 313-3 du code de l'action sociale et des familles ; elles contrôlent leur fonctionnement et leur allouent les ressources qui relèvent de leur compétence ; [...] " ; g) Dans les conditions prévues à l'article L. 1434-14, elles définissent et mettent en oeuvre, avec les organismes d'assurance maladie et avec la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, les actions régionales prolongeant et complétant les programmes nationaux de gestion du risque et des actions complémentaires. Ces actions portent sur le contrôle et l'amélioration des modalités de recours aux soins et des pratiques des professionnels de santé en médecine ambulatoire et dans les établissements et services de santé et médico-sociaux. A ce titre, elles publient un bilan annuel, quantitatif et qualitatif, des séjours et de l'activité des établissements de santé, portant notamment sur les actes et interventions chirurgicales, sur la base des informations mentionnées à l'article
L. 6113-8. [...] "
3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale : " Les établissements de santé sont passibles, après qu'ils ont été mis en demeure de présenter leurs observations, d'une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée. Cette sanction est prise par le directeur général de l'agence régionale de santé, à la suite d'un contrôle réalisé sur pièces et sur place par les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs de l'agence régionale de santé ayant la qualité de médecin ou les praticiens-conseils des organismes d'assurance maladie en application du programme de contrôle régional établi par l'agence. Le directeur général de l'agence prononce la sanction après avis d'une commission de contrôle composée à parité de représentants de l'agence et de représentants des organismes d'assurance maladie et du contrôle médical. La motivation de la sanction indique, si tel est le cas, les raisons pour lesquelles le directeur général n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle. La sanction est notifiée à l'établissement. Son montant est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues et du caractère réitéré des manquements. Il est calculé sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ou, si le contrôle porte sur une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes, sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à cette activité, cette prestation ou ces séjours, dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement. Les établissements qui font obstacle à la préparation et à la réalisation du contrôle sont passibles d'une sanction dont le montant ne peut excéder la limite fixée au troisième alinéa. Les modalités d'application du présent article sont définies par décret en Conseil d'Etat. " ;
4. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que, si l'Agence régionale de santé est un établissement public disposant d'une personnalité juridique distincte de celle de l'Etat, elle exerce d'importantes compétences au nom de l'Etat, telles qu'énumérées à l'article L. 1431-2 du code de la santé publique, au nombre desquelles figure, ainsi qu'il résulte du b) du 2° précité, le contrôle du fonctionnement des établissements de santé et l'allocation de leurs ressources et, ainsi qu'il résulte du g) du 2° précité, la définition et la mise en oeuvre, avec les organismes d'assurance maladie, des actions régionales prolongeant et complétant les programmes nationaux de gestion du risque ; que si n'y figure pas explicitement le pouvoir d'infliger aux établissements de santé des sanctions administratives en cas de manquement aux règles de facturation, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée, ce pouvoir, tel que prévu à l'article L. 162-22-18 précité du code de la sécurité sociale découle nécessairement des compétences exercées au nom de l'Etat par les ARS sur le fondement des b) et g) précités au point d'en être indissociable ; qu'en effet, ainsi qu'il résulte des dispositions de l'article L. 162-22-18 précité du code de la sécurité sociale, lesdites sanctions ne peuvent être prises qu'à la suite d'un contrôle réalisé par les agents de l'Etat ou les praticiens-conseils des organismes d'assurance maladie en application du programme de contrôle régional établi par l'agence, leur montant est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues et du caractère réitéré des manquements constatés lors des contrôles exercés au nom de l'Etat et il est calculé sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ; qu'il s'ensuit que la sanction litigieuse n'a pu être prononcée qu'au nom de l'Etat par le directeur général de l'ARS-IDF ;
5. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles L. 1432-2 du code de la santé publique et R. 431-9, R. 811-10 et R. 811-13 du code de justice administrative que, la décision en cause du directeur général de l'ARS-IDF ayant été prise au nom de l'Etat, seul le ministre des affaires sociales et de la santé avait intérêt lui donnant qualité pour interjeter appel du jugement ayant annulé cette décision ;
En ce qui concerne la tardiveté du recours :
6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1. " ; qu'il résulte de l'article 3 du dispositif du jugement attaqué que celui-ci n'a pas été notifié à l'auteur du présent recours ; que, par suite, l'expiration du délai du recours contentieux ne lui est pas opposable ;
7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les deux fins de non-recevoir soulevées par la MFPASS doivent être écartées ;
Sur le bien-fondé du jugement attaqué et sans qu'il soit besoin de statuer sur sa régularité :
En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par les premiers juges :
8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction alors en vigueur, pris en application de l'article L. 162-22-18 précité du même code : " La sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. L'établissement dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations. Au terme de ce délai, le directeur général sollicite l'avis de la commission de contrôle, notamment sur le montant de la sanction. Il prononce la sanction, la notifie à l'établissement dans un délai d'un mois par tout moyen permettant de déterminer la date de réception en indiquant à l'établissement le délai et les modalités de paiement des sommes en cause ainsi que, le cas échéant, les raisons pour lesquelles il n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle. (...) " ; que l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 susvisée dispose : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / ( ...) -infligent une sanction ; (...) " ; qu'aux termes de l'article 3 de cette loi : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. " ;
9. Considérant que le courrier du 14 février 2011 du directeur général de l'ARS-IDF notifiant à l'IMM le montant de la sanction envisagée mentionnait les articles pertinents du code de la sécurité sociale dont il était fait application, le champ et les dates du contrôle effectué, les manquements aux règles de facturation constatés, le non respect constaté des règles de codage du PMSI et un constat de surfacturation à l'assurance maladie ; qu'il indiquait le montant maximum de la sanction encourue et le montant de la sanction envisagée pour chaque activité et leur montant total ; que, s'agissant des faits retenus et justifiant le prononcé de la sanction, le courrier renvoyait au détail des séjours concernés repérés par leur numéro ainsi qu'au tableau par activité qui reprenait les principales données financières ayant permis le calcul du montant maximum de la sanction ; que par courrier du 11 mars 2011, l'Institut a pu faire valoir ses observations qui ont été soumises lors de sa séance du 14 avril 2011 à la commission de contrôle de l'ARS qui a proposé de maintenir la sanction envisagée ; que la sanction financière litigieuse d'un montant de 375 633 euros prise le 9 juin 2011 par le directeur général de l'ARS cite les articles pertinents du code de la sécurité sociale dont il est fait application, répond aux observations préalables présentées par l'Institut, mentionne le contrôle effectué en 2009, les taux d'anomalies de facturation et de surfacturation constatés et indique le montant de la sanction financière prononcée par type d'activités contrôlées ; que, s'agissant des faits retenus et justifiant le prononcé et la modulation de la sanction, elle renvoie aux documents transmis par courrier du 14 février 2011 ; que, dans ces conditions, l'Institut Mutualiste Montsouris a pu avoir connaissance de l'ensemble des circonstances de droit et de fait fondant la décision attaquée ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 9 juin 2011 manque en fait et doit être écarté ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la ministre est fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Paris a fait droit au moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la sanction litigieuse ;
11. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la MFPASS devant le tribunal administratif de Paris et devant la Cour ;
En ce qui concerne les autres moyens de la demande de première instance
12. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du dernier alinéa de l'article L. 1432-2 du code de la santé publique, le directeur général de l'ARS peut déléguer sa signature ; que par arrêté n° DS 2011-116 du 23 mai 2011, régulièrement publié, le directeur général de l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France a donné délégation, pour signer tous actes relevant de l'Agence régionale, à Mme B...A..., directrice générale adjointe, en cas d'absence ou d'empêchement ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le directeur général de l'Agence régionale n'aurait pas été empêché lors de la signature de la décision litigieuse du 9 juin 2011 ; qu'en outre, contrairement à ce que soutient la MFPASS, rien ne faisait obstacle à ce que le directeur général de l'ARS délègue sa signature à son adjointe ; que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte, qui manque ainsi en fait, doit, dès lors, être écarté ;
13. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 162-42-8 du code de la sécurité sociale : " La commission de contrôle mentionnée à l'article L. 162-22-18 est composée de deux collèges : 1° Cinq représentants de l'agence régionale de santé, désignés par son directeur général ; 2° Cinq représentants des caisses locales d'assurance maladie et du service médical, désignés par le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie. Les membres de la commission sont nommés pour cinq ans. Des suppléants en nombre égal à celui des titulaires sont désignés dans les mêmes conditions. Le remplacement d'un membre de la commission, en cas de cessation de fonctions au cours du mandat, s'effectue dans les mêmes conditions que sa nomination et pour la durée du mandat qui reste à courir. Le président de la commission est désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé parmi les représentants de l'agence. Il a voix prépondérante en cas de partage égal des voix. La commission ne peut donner son avis que si au moins trois membres de chacun des deux collèges sont présents. Les membres de la commission sont soumis au secret des délibérations. Ils ne peuvent pas siéger lorsqu'ils ont un intérêt personnel ou direct à l'affaire qui est examinée " ;
14. Considérant qu'à supposer que la MFPASS ait entendu exciper de l'illégalité de ces dispositions règlementaires en faisant valoir que la composition de la commission de contrôle méconnaît le principe d'impartialité, la circonstance que des membres nommés par le directeur général de l'ARS, ainsi que des représentants des organismes d'assurance maladie, siègent au sein de la commission de contrôle et se prononcent au vu d'un rapport de contrôle susceptible d'être élaboré par des praticiens-conseils de ces mêmes organismes ne saurait, par elle-même, caractériser une telle méconnaissance ;
15. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale : " La sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. L'établissement dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations. Au terme de ce délai, le directeur général sollicite l'avis de la commission de contrôle, notamment sur le montant de la sanction. Il prononce la sanction, la notifie à l'établissement dans un délai d'un mois par tout moyen permettant de déterminer la date de réception en indiquant à l'établissement le délai et les modalités de paiement des sommes en cause ainsi que, le cas échéant, les raisons pour lesquelles il n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle. Il adresse une copie de cette notification à la commission de contrôle et à la caisse mentionnée à l'article L. 174-2-1 ou L. 174-18. Lorsqu'il décide de ne pas prononcer de sanction alors que la commission de contrôle y était favorable, il communique dans un délai de quinze jours les motifs de son abstention à la commission de contrôle. Elle recouvre ce montant dans les conditions prévues au septième alinéa du IV de l'article L. 162-1-14 " ;
16. Considérant qu'il ne résulte pas des dispositions précitées que l'avis de la commission de contrôle, instance exclusivement dotée de compétences à caractère consultatif, devait être communiqué à l'établissement en cause ; qu'en tout état de cause, il résulte de l'instruction que, à la demande de l'IMM, l'ensemble des comptes rendus des séances au cours desquelles la commission de contrôle a examiné son dossier, lui ont dûment été communiqués ; que, par suite, le moyen tiré de l'absence de communication à l'établissement en cause de l'avis de la commission de contrôle ne peut qu'être écarté ;
17. Considérant, en quatrième lieu, que, contrairement à ce que soutient la MFPASS, il ne résulte pas de l'examen de la décision litigieuse que le directeur général de l'ARS se soit estimé lié par les propositions de l'UCR d'Ile-de-France et l'avis de la commission de contrôle, ni qu'il ait omis de prendre en compte les observations présentées en défense par l'IMM ; que, par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit dont serait entachée la décision litigieuse ne peut qu'être écarté ;
18. Considérant, en cinquième lieu, que la sanction en litige a été prise à l'issue du contrôle réalisé sur pièces et sur place dont a fait l'objet l'IMM du 10 septembre au 21 octobre 2009, portant sur des séjours réalisés du 1er janvier au 31 décembre 2008 ; que ce contrôle a fait apparaître que l'établissement avait émis des factures erronées ayant entrainé un remboursement indu par les caisses d'assurance maladie ; qu'en outre ont été mises en évidence des erreurs de codage, ainsi que le non respect des conditions de facturation ; qu'il ressort des pièces du dossier de première instance fournies par l'ARS que, contrairement à ce que soutient la MFPASS, la matérialité de ces anomalies est établie ; qu'en outre, le caractère réitéré de ces manquements ressort du nombre important d'anomalies de facturation constatées à l'occasion de quatre précédents contrôles ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de l'absence de matérialité des griefs sur lesquels repose la sanction litigieuse doit être écarté ;
19. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale : " Le montant de la sanction est déterminé par le directeur général de l'agence régionale de santé sur avis de la commission de contrôle en fonction de la gravité des manquements constatés et dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement. (...) Lorsque le contrôle porte sur certaines activités ou prestations en particulier ou sur des séjours présentant des caractéristiques communes, le montant de la sanction est fixé dans la limite de : a) 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à ces activités, ces prestations ou ces séjours, lorsque le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues est inférieur ou égal à 2 % ; b) 10 % des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à ces activités, ces prestations ou ces séjours, lorsque le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues est supérieur à 2 % et inférieur ou égal à 5 % ; c) 15 % des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à ces activités, ces prestations ou ces séjours, lorsque le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues est supérieur à 5 % et inférieur ou égal à 10 % ; d) 25 % des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à ces activités, ces prestations ou ces séjours, lorsque le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues est supérieur à 10 % et inférieur ou égal à 20 % ; e) 40 % des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à ces activités, ces prestations ou ces séjours, lorsque le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues est supérieur à 20 % et inférieur ou égal à 30 % ; f) 50 % des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à ces activités, ces prestations ou ces séjours, lorsque le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues est supérieur à 30 %. Ne sont pas prises en compte dans les recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement les sommes versées en application de l'article
L. 162-22-14 du code de la sécurité sociale. " ;
20. Considérant qu'il résulte de l'instruction que les pourcentages de surfacturation au titre des séjours contrôlés se sont établis à 95 % sur 80 séjours, 99 % sur 420 séjours, 86 % sur 587 séjours et 70 % sur 327 séjours ; que, en application du barème résultant des dispositions précitées, le montant global de la sanction financière encourue s'élevait à la somme de 855 858 euros ; qu'ainsi, en retenant un montant total de 375 633 euros, inférieur de 56 % au montant maximum encouru, le directeur de l'ARS n'a pas méconnu les dispositions applicables ; que la MFPASS n'est donc pas fondée à soutenir que la sanction prononcée à son encontre présenterait un caractère disproportionné ;
21. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la ministre de la santé et des affaires sociales est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a annulé la décision du 9 juin 2011 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé d'Ile-de-France a prononcé à l'encontre de l'IMM une sanction financière d'un montant de 375 633 euros en application de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale ; que, par suite, il y a lieu d'annuler celui-ci et de rejeter la demande présentée par la MFPASS devant le Tribunal administratif de Paris ;
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
22. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la MFPASS et non compris dans les dépens ;
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Paris n° 1114375/6-2 en date du 23 avril 2013 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la Mutualité fonction publique action santé social (MFPASS) devant le Tribunal administratif de Paris, ainsi que ses conclusions présentées en appel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.
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N° 13PA02947
