VU l'ordonnance en date du 1er décembre 1988 par laquelle le président de la 1ère sous-section de la section du contentieux du Conseil d'Etat à transmis à la Cour administrative d'appel de Paris, en application de l'article 17 du décret n° 88-906 du 2 septembre 1988, la requête présentée par le ministre des Affaires sociales et de l'Emploi ;
VU la requête présentée par le ministre des Affaires sociales et de l'Emploi ; elle a été enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 16 juin 1987 ; le ministre des Affaires sociales et de l'Emploi demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le jugement n° 50955-50956 du 10 mars 1987 par lequel le tribunal administratif de Paris a accordé au centre national d'études et de formation des industries de carrières et matériaux de construction et connexes (CEFICEM) décharge des sommes dont il a été déclaré redevable par avis de mise en recouvrement des 26 décembre 1980 et 9 juin 1982, à raison du rejet de certaines dépenses exposées pour des actions de formation ;
2°) de rejeter la demande présentée par le centre national d'études et de formation des industries de carrières et matériaux de construction et connexes (CEFICEM) devant le tribunal administratif de Paris ;
VU les autres pièces du dossier ;
VU le code du travail ;
VU le code général des impôts ;
VU le décret n° 47-233 du 23 janvier 1947 ;
VU le décret n° 76-451 du 18 mai 1976 ;
VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
VU la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987, le décret n° 88-707 du 9 mai 1988 et le décret n° 88-906 du 2 septembre 1988 ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience du 11 juillet 1989 :
- le rapport de M. FARAGO, conseiller,
- les observations de Me POUJADE avocat à la cour substituant la SCP MARTIN MARTINIERE, RICARD, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de Cassation,
- et les conclusions de M. BERNAULT, commissaire du gouvernement,
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L.920-10 du code du travail dans sa rédaction issue de la loi n° 75-1332 du 31 décembre 1975 : "Lorsque les dépenses faites par le dispensateur de formation pour l'exécution d'une convention du titre II du présent livre ne sont pas admises parce qu'elles ne peuvent, par leur nature, être rattachées à l'exécution d'une convention de formation ou que le prix des prestations est excessif eu égard à leur prix de revient normal. Le dispensateur de formation est tenu, soli-dairement avec ses dirigeants de fait ou de droit de verser au Trésor public une somme égale au double du montant de ces dépenses" ; qu'en vertu de l'article L.950-8 du même code des agents commissionnés par l'autorité administrative sont habilités à procéder au contrôle sur place des dépenses effectuées par les dispensateurs de formation pour l'exécution des conventions de formation professionnelle prévues au titre II du livre IX du code du travail ; qu'aux termes, enfin, de l'article 9 du décret 76-451 du 18 mai 1976 pris sur le fondement de l'article L.950-8 du code du travail : "Les agents chargés du contrôle de la participation des employeurs au financement de la formation professionnelle continue visés à l'article L.950-8 du code du travail sont commissionnés, soit par le Premier ministre, soit par les préfets de région" ;
Considérant, d'autre part, que le décret n° 78-538 du 13 avril 1978 dispose : "M. Robert Y..., ministre du Travail et de la Participation, suit, par délégation du Premier ministre, les affaires concernant la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente ... Il a autorité sur le secrétariat général de la formation professionnelle" ; qu'aux termes du décret n° 78-539 du 13 avril 1978 "M. Jacques Z... secrétaire d'Etat auprès du ministre du Travail et de la Participation est chargé, sous l'autorité du ministre, des affaires concernant la formation professionnelle. M. Jacques Z... reçoit délégation du ministre du Travail et de la Participation pour signer, en son nom, tous actes, arrêtés ou décisions dans la limite des attributions mentionnées ci-dessus. Il est lui-même autorisé à déléguer sa signature, dans les conditions prévues par le décret du 23 janvier 1947 modifié ..." ; qu'en vertu de l'article 1er de ce décret, modifié par le décret n° 76-830 du 28 août 1976 : "Les ministres peuvent, par arrêté, donner délégation pour signer tous actes individuels ou réglementaires, à l'exception des décrets ...2° Aux fonctionnaires de leur administration cen-trale ayant au moins le grade d'administrateur civil ou un grade équivalent ..." ;
Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'un agent pouvait légalement être commissionné pour procéder au contrôle de la partici-pation des employeurs au fonctionnement de la formation professionnelle continue par un fonctionnaire de l'administration centrale ayant au moins le grade d'administrateur civil de 2ème classe ou un grade équivalent auquel M. Jacques Z..., secrétaire d'Etat auprès du ministre du Travail et de la Partici-pation (formation professionnelle) avait régulièrement délégué sa signature ;
Considérant que par arrêté du 25 avril 1978, signé de M. Jacques Z... et publié au journal officiel du 10 mai 1978, M. Philippe X..., chef du groupe national de contrôle de la formation professionnelle, a été autorisé à signer, au nom du secrétaire d'Etat auprès du ministre du Travail et de la Participation (formation professionnelle) par délé-gation de celui-ci, tous actes, arrêtés ou décisions à l'exclusion des décrets, concernant le contrôle de la formation professionnelle ; qu'il n'est pas contesté que M. X... exerçait ses fonctions dans un service de l'administration centrale placé sous l'autorité de M. Robert Y..., ministre du Travail et de la Participation et mis à la disposition de M. Jacques Z..., secrétaire d'Etat auprès de ce ministre par les décrets n° 78-538 et 78-539 du 13 avril 1978 et qu'il était titulaire de l'un des grades mentionnés au 2° de l'article 1er du décret du 23 janvier 1947 précité ; qu'ainsi M. X... était compétent pour signer une décision commissionnant un agent de contrôle en application des dispositions précitées de l'article 9 du décret du 18 mai 1976 ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction que M. X... a fait connaître au président du centre d'études et de formation des industries de carrières et matériaux de construction et connexes (CEFICEM) qu'il avait désigné M. A..., chargé de mission au groupe national de contrôle de la formation professionnelle, pour procéder au contrôle de cette association déclarée, en application de l'article L.920-4 du code du travail, comme organisme dispensateur de formation ; qu'ainsi M. A... a été régulièrement commissionné pour effectuer ce contrôle ; que c'est, dès lors, à tort que le tribunal administratif de Paris s'est fondé sur ce que M. A... aurait été commissionné par une autorité incompétente pour accorder décharge au CEFICEM des versements au Trésor public qui, au vu des résultats du contrôle effectué par cet agent lui ont été réclamés sur le fondement des dispositions précitées de l'article L.920-10 du code du travail, par avis de mise en recouvrement du 26 décembre 1980, en ce qui concerne l'année 1976, et du 9 juin 1982, en ce qui concerne l'année 1977 ;
Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie par l'effet dévolutif de l'appel de l'ensemble du litige, d'examiner les autres moyens soulevés par le CEFICEM devant le tribunal administratif de Paris ;
Sur la régularité des décisions de rejet de dépenses :
Considérant, en premier lieu, d'une part, que si l'article R 950-21 du code du travail, dans sa rédaction en vigueur, prévoit que lorsqu'il est envisagé de rejeter tout ou partie des dépenses "invoquées par un employeur" la décision appartient au préfet, ce texte, antérieur à la publication de la loi du 31 décembre 1975 précité dont l'article L 920-10 du même code est issu, ne vise pas le cas où la décision de rejet concerne les dépenses invoquées par un "dispensateur de formation" intervenant dans le cadre de l'exécution d'une convention du titre II du neuvième livre du même code ; que, d'autre part, l'article 9 précité du décret du 18 mai 1976 prévoyant que les agents chargés du contrôle visé à l'article L 950-8 sont commissionnés soit par le Premier ministre, soit par les préfets de région, ces mêmes autorités doivent être regardées comme ayant été en conséquence compétentes pour prendre les décisions de rejet faisant suite aux contrôles ainsi effectués en l'absence de toute disposition expresse en sens contraire ; qu'il résulte de ce qui précède que le CEFICEM n'est pas fondé à soutenir que seul le préfet était compétent pour prendre les décisions en date des 31 mars 1980 et 2 décembre 1981 rejetant certaines dépenses effectuées par cet organisme en 1976 et 1977 ;
Considérant, en second lieu, que les deux décisions précitées ont été signées par le chef du groupe national de contrôle, M. X... puis M. C..., par délégation, respectivement, du secré-taire d'Etat auprès du ministre du Travail chargé de la formation professionnelle, et du ministre de la formation professionnelle ; qu'il résulte des textes cités précédemment que M. X... pouvait légalement signer la décision litigieuse du 31 mars 1981 en vertu de la délégation de signature dont il bénéficiait ; qu'en ce qui concerne M. C..., ce fonctionnaire, ayant le grade d'administrateur civil, bénéficiait également, par l'effet de l'arrêté du 30 juin 1981 signé par M. B..., ministre de la formation professionnelle et publié au journal officiel du 3 juillet 1981, d'une autorisation de signer la décision susvisée du 2 décembre 1981 ; qu'il résulte de ce qui précède que le CEFICEM n'est pas fondé à soutenir que seuls le Premier ministre ou le ministre chargé de la formation professionnelle auraient pu signer ces déci-sions ;
Sur le fond :
Considérant qu'il résulte des dispositions déjà citées de l'article L. 920-10 du code du travail qu'est assujetti au versement institué par ces dispositions le dispensateur de formation ayant conclu avec des employeurs des conventions en vertu du titre II du livre IX du code du travail, qui impute sur des fonds versés par ces employeurs en exécution du 1° de l'article L. 950-2 du même code des dépenses faites par lui lesquelles, soit n'entrent pas dans l'énumération des dépenses libératoires de cette obligation donnée par les dispositions réglementaires prises sur le fondement de l'article L. 950-10 dudit code, soit se rapportent à des prestations de formation fournies par lui à ses cocontractants pour un prix excessif eu égard à leur prix de revient normal ;
Sur la prise en compte de dépenses qui auraient été financées par les ressources propres du CEFICEM ;
Considérant que le CEFICEM affirme que certaines dépenses n'ont pas été imputées sur les fonds versés par les employeurs et que dès lors ces dépenses ne relèvent pas du contrôle institué par l'article L 950-8 précité ;
Considérant que pour l'ensemble des dépenses dont s'agit le requérant ne produit, en tout état de cause, aucun chiffrage précis de ses ressources propres et des modalités selon lesquelles elles auraient été affectées à la couverture des dépenses litigieuses ; qu'il n'est par suite pas fondé à demander la décharge des cotisations procédant desdites dépenses ;
Sur les dépenses rejetées comme ne pouvant être rattachées à l'exécution d'une convention de formation :
Considérant en premier lieu que le CEFICEM n'établit pas que les deux chefs de rejet contestés qui se rapporteraient aux mêmes opérations aient été dans les décisions attaquées retenus dans des conditions constitutives du double emploi allégué ;
Considérant en second lieu que le CEFICEM ne justifie pas dans quelles conditions précises les agents du département économique, outre leur participation à l'animation des stages dont le volume horaire n'est pas contesté, concouraient à l'organisation et l'administration de ceux-ci ; que l'ensemble de leurs rémunérations ne pouvait dans ces conditions être admis et que c'est à bon droit que, quelle que puisse être la situation comparative des résultats des divers départements, les trois quart en ont été rejetés ;
Considérant, en troisième lieu, que le CEFICEM a réglé à la SARL CSP l'intégralité des dépenses convenues au titre de stages qui n'ont pas été effectués, que de telles dépenses ne peuvent par leur nature être rattachées à l'exécution effective d'une convention de formation, qu'elles ont été par suite à bon droit rejetées ;
Considérant en quatrième lieu que les dépenses afférentes au règlement des autres stages qui n'ont pas été exécutées ne pouvaient non plus, fût-ce partiellement, être "par leur nature" rattachées à ladite exécution et ont été également à bon droit écartées ;
Considérant en cinquième lieu que par les explications, d'ordre général données successivement dans sa requête et dans son mémoire en réplique devant le tribunal administratif, le CEFICEM ne justifie pas que les dépenses afférentes à l'exécution d'un contrat portant sur l'utilisation d'un programme informatique de simulation socio-économique aient été susceptibles d'être rattachées de façon suffisamment directe à l'exécution de conventions de formation déterminées ;
Considérant en sixième lieu qu'il n'est en rien justifié que les achats de divers minéraux et fossiles de collection au titre allégué de "relations publiques" fussent en quelque façon liés à l'exécution d'une action de formation au sens des dispositions précitées de l'article L.920-10 du code du travail ;
Considérant en septième lieu que les circonstances invoquées que des frais allégués comme ayant été supportés au titre de déplacements de collaborateurs aient été effectivement remboursés et fussent d'un pourcentage modique par rapport au total des frais de l'espèce ne sont pas de nature à justifier du mal-fondé de leur prise en compte pour l'application desdites dispositions ;
Sur les rejets au titre des prix excessifs de certaines prestations ;
Considérant que l'administration établit que le prix des stages financés par des fonds provenant de la "réciprocité collective" subissaient généralement de sensibles variations en hausse par rapport aux prix de catalogue de stages semblables ; que si le CEFICEM fait valoir que certains stages au titre desquels les dépenses ont été en définitive rejetées n'étaient pas sous traités mais "co-traités" moyennant une interven-tion particulièrement importante de sa part il ne fournit aucun élément quantitatif précis de nature à justifier les variations importantes relevées - même globalement et non au regard de chaque stage litigieux - par le contrôle dont les conclusions ont été partiellement reprises par les décisions attaquées ; que dans ces circonstances l'administration doit être regardée comme établissant que les prix de revient des stages non admis étaient, à hauteur des sommes écartées, excessifs par rapport à leurs prix de revient normaux ;
Sur l'indemnité de retard afférente à l'année 1977 :
Considérant que la somme de 2.184 852 F mise à la charge du CEFICEM au titre de l'année 1977 sur le fondement de l'article L.920-10 du code du travail a été assortie, en application des articles 1727 et 1728 du code général des impôts, d'une indemnité de retard s'élevant à 1.114,274 F ; qu'aux termes de l'article L 920-11 du code du travail : "Les versements au Trésor public visés aux articles L 920-9 et L 920-10 sont recouvrés selon les modalités ainsi que sous les sûretés, garanties et pénalités applicables aux taxes sur le chiffre d'affaires" ; que si les pénalités et intérêts prévus en matière de taxes sur le chiffre d'affaires sont donc applicables au recouvrement du versement dû au Trésor mis à la charge des dispensa-teurs de formation visés par l'article L 920-10 du code du travail, s'agissant de la détermination de l'assiette de ce versement - qui inclut d'ailleurs une majoration automatique de 100 % - les dispositions relatives à la détermination de l'assiette des taxes sur le chiffre d'affaires ne sont pas applicables ; qu'il résulte de ce qui précède que ce n'est qu'en cas de retard ou de défaut de paiement dudit versement que l'administration fiscale est en droit d'appliquer des pénalités au dispensateur de formation ce qui en l'espèce n'est ni établi ni même allégué ; qu'en con-séquence il y a lieu d'accorder au CEFICEM la décharge de la somme de 1.114 274 F représentant le montant des indemnités de retard affectant le versement des sommes mises à sa charge au titre de l'année 1977 ;
Article 1er : Le jugement en date du 10 mars 1987 du tribunal administratif de Paris est annulé.
Article 2 : Les sommes auxquelles le centre national d'études et de formation des industries de carrières et matériaux de construction et connexes (CEFICEM) a été assujetti au titre des années 1976 et 1977 sont remises à sa charge à l'exclusion de la somme de 1.114 274 F correspondant aux indemnités de retard au titre de 1977.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête présentée devant le tribunal administratif de Paris par le CEFICEM est rejeté.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête du ministre des Affaires sociales et de l'Emploi est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au centre national d'études et de formation des industries de carrières et matériaux de construction et connexes (CEFICEM), au ministre des Affaires sociales et de l'Emploi et au ministre délégué auprès du ministre de l'Economie, des Finances et du Budget, chargé du Budget.
