France, Cour administrative d'appel de NANTES, 4ème chambre, 03 juin 2025, 24NT02290

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 juillet et 23 décembre 2024 et

4 février 2025, sous le n° 24NT02290, la société par actions simplifiée (SAS) Clisson Distribution, représentée par Me Courrech, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 21 mai 2024 par lequel le maire de Vallet a délivré un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale à la société Lidl en vue de la création d'un magasin à l'enseigne " Lidl ", créant une surface de plancher de 2 271 m², sur un terrain situé rue de la Sèvre ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt pour agir dès lors qu'elle exploite un hypermarché dans la zone de chalandise ;

- l'analyse d'impact contient des données insuffisantes relatives à l'hyper U, sur le marché théorique global de la zone de chalandise, sur les chiffres d'affaires du magasin Lidl, du magasin Ecomiam, du magasin Gemo, du magasin Norauto, sur l'installation de Gifi ou Centrakor dans le magasin actuel Gemo, sur l'impact du drive, sur l'implantation du magasin Bricomarché à la place du Lidl ;

- l'étude de trafic est imprécise sur la croissance de trafic annoncée et les travaux prévus au niveau du giratoire des quatre moulins ne sont pas prévus dans la convention avec le département ;

- le projet aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine ;

- s'agissant de l'application du V de l'article L. 752-6 du code de commerce, la CNAC s'est estimée à tort en situation de compétence liée et les conditions posées par ce texte ne sont pas satisfaites par le projet ;

- le projet engendrera une forte consommation d'espaces ;

- le projet entraîne un risque de friches après le transfert des magasins actuellement exploités ;

- le projet litigieux n'est pas compatible avec le document d'aménagement commercial (DACOM) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays du vignoble nantais ; la modification du SCOT est obsolète, se méprend sur les surfaces à retenir ; le projet ne présente pas de complémentarité avec le commerce de centre-ville.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 octobre 2024 et 13 janvier 2025, la SNC Lidl, représentée par Me Bozzi, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Clisson Distribution la somme de 3 000 euros au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la SAS Clisson Distribution ne sont pas fondés.

Des pièces, produites par la Commission nationale d'aménagement commercial, ont été enregistrées le 13 décembre 2024.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 janvier 2025, la commune de Vallet, représentée par Me Allioux, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Clisson Distribution la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la SAS Clisson Distribution n'a pas intérêt pour agir et la requête est donc irrecevable ;

- à titre subsidiaire, les moyens de la SAS Clisson Distribution ne sont pas fondés.

II. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 juillet et 23 décembre 2024 et 4 février 2025, et un mémoire enregistré le 10 février 2025 qui n'a pas été communiqué, sous le n° 24NT02292, la société par actions simplifiée (SAS) Clisson Distribution, représentée par Me Courrech, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 21 mai 2024 par lequel le maire de Vallet a délivré un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale à la SCI Grenouillet en vue de la création de deux magasins Gémo et Ecomiam pour une surface de plancher de

1 896 m2 sur un terrain situé rue de la Sèvre ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt pour agir dès lors qu'elle exploite un hypermarché dans la zone de chalandise ;

- le projet aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine ;

- le projet engendrera une forte consommation d'espaces ;

- le projet entraîne un risque de friches s'agissant des magasins actuellement exploités ;

Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 septembre 2024 et 3 février 2025, la société Grenouillet, représentée par Me Cazin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Clisson Distribution la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la SAS Clisson Distribution n'a pas intérêt pour agir et la requête est donc irrecevable ;

- à titre subsidiaire, les moyens de la SAS Clisson Distribution ne sont pas fondés.

Des pièces, produites par la Commission nationale d'aménagement commercial, ont été enregistrées le 13 décembre 2024.

Elle soutient que :

- la SAS Clisson Distribution n'a pas intérêt pour agir et la requête est donc irrecevable ;

- à titre subsidiaire, les moyens de la SAS Clisson Distribution ne sont pas fondés.

III. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 juillet et 23 décembre 2024 et 4 février 2025, et un mémoire enregistré le 10 février 2025 qui n'a pas été communiqué, sous le n° 24NT02297, la société par actions simplifiée (SAS) Clisson Distribution, représentée par Me Courrech, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 21 mai 2024 par lequel le maire de Vallet a délivré un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale à la société Centre Auto Valletais en vue de la création d'un centre automobile " Norauto " pour une surface de plancher de 760 m2 sur un terrain situé rue de la Sèvre ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt pour agir dès lors qu'elle exploite un hypermarché dans la zone de chalandise ;

- le projet aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine ;

- le projet engendrera une forte consommation d'espaces ;

- le projet entraîne un risque de friches s'agissant des magasins actuellement exploités ;

Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 septembre 2024 et 3 février 2025, la société Centre Auto Valletais, représentée par Me Cazin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Clisson Distribution la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la SAS Clisson Distribution n'a pas intérêt pour agir et la requête est donc irrecevable ;

- à titre subsidiaire, les moyens de la SAS Clisson Distribution ne sont pas fondés.

Des pièces, produites par la Commission nationale d'aménagement commercial, ont été enregistrées le 13 décembre 2024.

Elle soutient que :

- la SAS Clisson Distribution n'a pas intérêt pour agir et la requête est donc irrecevable ;

- à titre subsidiaire, les moyens de la SAS Clisson Distribution ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 21 février 2025.

Un mémoire, enregistré le 9 avril 2025, soit postérieurement à la clôture de l'instruction, présenté pour la SAS Clisson Distribution, par Me Courrech, n'a pas été communiqué.

IV. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 17 septembre, 23 décembre 2024 et 4 février 2025, et un mémoire enregistré le 10 février 2025 qui n'a pas été communiqué, sous le n° 24NT02786, la société par actions simplifiée (SAS) Clisson Distribution, représentée par Me Courrech, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 26 juillet 2024 par lequel le maire de Vallet a délivré un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale à la société Cevalimmo en vue de la création d'un magasin Hyper U, son drive et un parking, pour une surface de plancher créée de 15 889 m2, sur un terrain situé rue de la Sèvre ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt pour agir dès lors qu'elle exploite un hypermarché dans la zone de chalandise ;

- le projet aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine ;

- le projet engendrera une forte consommation d'espaces ;

- le projet entraîne un risque de friches s'agissant des magasins actuellement exploités ;

- le projet ne prévoit aucune aire de stationnement, excepté le parking pour le personnel, ce qui contrevient à l'objectif de sécurité des consommateurs.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 septembre 2024 et 3 février 2025, la société Cevalimmo, représentée par Me Cazin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Clisson Distribution la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la SAS Clisson Distribution n'a pas intérêt pour agir et la requête est donc irrecevable ;

- à titre subsidiaire, les moyens de la SAS Clisson Distribution ne sont pas fondés.

Des pièces, produites par la Commission nationale d'aménagement commercial, ont été enregistrées le 2 décembre 2024.

Elle soutient que :

- la SAS Clisson Distribution n'a pas intérêt pour agir et la requête est donc irrecevable ;

- à titre subsidiaire, les moyens de la SAS Clisson Distribution ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2022-1312 du 13 octobre 2022 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Picquet,

- les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique,

- et les observations de Me Allioux, représentant la commune de Vallet, de Me Canal, substituant Me Bozzi, représentant la société SNC Lidl et de Me Cazin, représentant la SCI Grenouillet, la société SAS Centre auto Valletais et la SCI Cevalimmo.

Considérant ce qui suit :

1. Le 27 juillet 2023, la société Lidl a déposé, auprès de la commune de Vallet, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale portant sur la création d'un magasin à l'enseigne " Lidl ", créant une surface de plancher de 2 271 m², sur un terrain situé rue de la Sèvre sur le territoire de la commune de Vallet. Le même jour, la SCI Grenouillet a fait de même pour la création de deux magasins Gémo et Ecomiam pour une surface de plancher de 1 896 m2 sur un terrain situé rue de la Sèvre. La société Cevalimmo a présenté la même demande pour la construction d'un magasin Hyper U, son drive et un parking pour le personnel, pour une surface de plancher créée de 15 889 m2, rue de la Sèvre. La société Centre auto Valletais a déposé le 28 juillet 2023 une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale portant sur la création d'un centre Norauto, créant une surface de plancher de 760 m², sur un terrain situé dans la même rue. Le 22 novembre 2023, la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de la Loire-Atlantique a émis un avis favorable sur ce projet d'ensemble commercial. Sur recours notamment de la SAS Clisson Distribution et de l'association " Laissez-nous vivre un peu ", la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a émis, le 11 avril 2024, un avis favorable au projet. La société Clisson Distribution demande à la cour de prononcer l'annulation des arrêtés du 21 mai 2024 par lesquels le maire de Vallet a délivré les permis de construire sollicités par la société Lidl, la société Grenouillet, la société Centre Auto Valletais, en tant qu'ils valent autorisation d'exploitation commerciale. Elle demande également à la cour d'annuler l'arrêté du 26 juillet 2024 par lequel le maire de Vallet a délivré le permis de construire sollicité par la société Cevalimmo en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.

2. Les recours de la société Clisson Distribution sont dirigés contre la même autorisation d'exploitation commerciale et présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu, dès lors, de les joindre pour se prononcer par un même arrêt.

Sur la légalité des arrêtés du maire de Vallet des 21 mai 2024 et 26 juillet 2024 :

En ce qui concerne la composition du dossier de demande :

3. Aux termes du III de l'article L. 752-6 du code de commerce : " La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires. ". Aux termes de l'article R. 752-6 du même code : " I. La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments mentionnés ci-après ainsi que, en annexe, l'analyse d'impact définie au III de l'article L. 752-6 (...) / 2° Cartes ou plans relatifs au projet : / a) Un plan de masse faisant apparaître la surface de vente des magasins de commerce de détail, ensembles commerciaux ou points permanents de retrait ; / b) Un plan faisant apparaître l'organisation du projet sur la ou les parcelles de terrain concernées : emplacements et superficies des bâtiments, des espaces destinés au stationnement et à la manœuvre des véhicules de livraison et des véhicules de la clientèle et au stockage des produits, des espaces verts ; (...) / 3° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / a) Prise en compte de l'objectif de compacité des bâtiments et aires de stationnement ; / b) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; / c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; d) Indication de la distance du projet par rapport aux arrêts des moyens de transports collectifs, de la fréquence et de l'amplitude horaire de la desserte de ces arrêts ; / e) Analyse prévisionnelle des flux de déplacement dans la zone de chalandise, tous modes de transport confondus, selon les catégories de clients ; / f) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial pour les aménagements pris en charge au moins pour partie par les collectivités territoriales, la mention des principales caractéristiques de ces aménagements, une estimation des coûts indirects liés aux transports supportés par les collectivités comprenant la desserte en transports en commun, ainsi qu'une présentation des avantages, économiques et autres, que ces aménagements procureront aux collectivités ; / (...) II. (...) 2° Présentation de la contribution du projet à l'animation des principaux secteurs existants, notamment en matière de complémentarité des fonctions urbaines et d'équilibre territorial ; en particulier, contribution, y compris en termes d'emploi, à l'animation, la préservation ou la revitalisation du tissu commercial des centres-villes de la commune d'implantation et des communes limitrophes incluses dans la zone de chalandise définie pour le projet, avec mention, le cas échéant, des subventions, mesures et dispositifs de toutes natures mis en place sur les territoires de ces communes en faveur du développement économique ; (...) b) Une description de la contribution du projet aux besoins du territoire, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique de ce dernier, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise du projet ; (...) ". La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de commerce, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

4. En premier lieu, les textes cités au point précédent ne prévoient pas que des informations financières, portant en particulier sur les chiffres d'affaires précis, actuels et futurs, des magasins en cause seraient obligatoires. En tout état de cause, l'analyse d'impact mentionne les parts de marchés actuelles et futures pour les magasins en cause, la répartition actuelle du marché de la zone de chalandise et l'évaluation de la provenance du chiffre d'affaires prévisionnel du projet et il n'est pas établi que la comparaison faite par la société requérante entre le magasin Lidl et le magasin Hyper U, qui ont des caractéristiques différentes, serait pertinente. En outre, les permis de construire litigieux ont essentiellement pour objet de transférer, afin de les agrandir et de les moderniser, les magasins existants sur la commune de Vallet, Hyper U et son service drive, Lidl, Gémo, Norauto et une cordonnerie, seul le magasin Ecomiam étant créé. L'analyse d'impact n'avait pas davantage à étudier le projet d'implantation d'un magasin de bricolage à la place du magasin Lidl actuel car seule une lettre d'intérêt a été fournie en ce sens, le magasin de bricolage n'étant d'ailleurs pas inclus dans le projet en cause. Enfin et surtout, il ne ressort pas des pièces du dossier que les inexactitudes ou insuffisances de l'analyse d'impact alléguées par la requérante, même à les supposer établies, auraient été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative, qui a eu connaissance de l'ensemble du dossier et en particulier des avis des ministres intéressés, sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

5. En second lieu, il ressort des pièces du dossier qu'une étude de trafic a été réalisée par le bureau d'études " EMTIS " en mai 2023. Les comptages automatiques ont été opérés du mardi 6 au lundi 12 septembre 2022, et les relevés des flux directionnels aux carrefours sur l'heure de pointe du soir, le vendredi 9 septembre 2022, entre 17h et 18h. L'étude de trafic conclut que " sous réserve des aménagements évoqués sur les giratoires (...) le projet commercial de la ZAC du Brochet n'aura qu'un impact limité sur la circulation ". Contrairement à ce que soutient la société Clisson Distribution, l'étude de trafic a pris en compte le trafic du giratoire sud, le carrefour giratoire D 763 / Bretelles N 249 ayant été étudié, avec des comptages effectués. Si des difficultés de circulation ont été relevées, des aménagements ont été prévus afin d'y remédier. Le pétitionnaire a indiqué que " Comme certains aménagements sont nécessaires avec ou sans la ZAC du Brochet, les collectivités participent au financement ". Le pétitionnaire a fourni, dans les annexes aux pages 87 à

120 du dossier de demande, le détail des équipements et aménagements prévus, le coût et le mode de financement, le calendrier de livraison, ainsi que les délibérations du conseil municipal, la convention technique et financière relatives aux aménagements de la RD 763 et les différents courriers concernant la participation financière publique, en particulier pour le rond-point sud et le rond-point des quatre moulins mentionnés par la SAS Clisson Distribution. Au vu de ces éléments, la réalisation de ces aménagements à l'ouverture du projet litigieux était suffisamment certaine. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les éléments mentionnés dans l'étude de trafic du projet seraient erronés et rendraient cette dernière insincère.

6. Il résulte des points 2 à 5 que la Commission nationale d'aménagement commercial, qui a disposé de l'ensemble des informations nécessaires à l'analyse du dossier présenté par la société Lidl, la société Grenouillet, la société Centre Auto Valletais et la société Cevalimmo, a pu se prononcer en toute connaissance de cause sur la demande qui lui était soumise. Par suite, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale doit être écarté dans toutes ses branches.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce :

7. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial (...) ". Aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 752-6 du même code : " I. - L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; /f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; /c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs (...) ".

S'agissant de l'impact du projet sur l'animation urbaine et commerciale :

8. Il résulte des dispositions combinées citées au point précédent que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce, par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes.

9. Le projet d'ensemble commercial, dont l'implantation est prévue en entrée de ville, à 750 mètres du centre-ville de Vallet, s'insère dans le cadre d'une opération globale d'aménagement de la zone d'activités concertée (ZAC) du Brochet qui prévoit, outre les activités soumises à autorisation d'exploitation commerciale, des activités annexes de services, loisirs et hôtels. Un lotissement est par ailleurs envisagé à côté de la ZAC. Le projet d'ensemble commercial autorisé a essentiellement pour objet de transférer, afin de les agrandir et de les moderniser, les magasins existant déjà sur la commune de Vallet, Hyper U et son service drive, Lidl, Gémo, Norauto et une cordonnerie. Seul le magasin Ecomiam est créé. Le projet ne comporte pas de galerie marchande. La zone de chalandise a connu une croissance démographique de 12,31% entre 2010 et 2020, passant de 54 325 à

61 015 habitants. La population de la commune de Vallet a également augmenté de l'ordre de 11,72% sur la même période, passant de 8 425 à 9 412 habitants. Par ailleurs, le taux de vacance commerciale dans la commune de Vallet est faible, de 3,85%, avec deux cellules vacantes sur soixante-dix-huit en centre-ville. Ce taux, pour la zone de chalandise, est de 7,97%. Il ressort en outre des pièces du dossier que les surfaces commerciales disponibles dans le centre-ville de Vallet et des communes de la zone de chalandise ne peuvent pas accueillir des cellules commerciales aussi importantes que celles-envisagées pour l'ensemble commercial en litige. Le projet permettra de diversifier et renforcer l'offre commerciale au sein de la zone de chalandise avec l'installation d'un magasin de produits surgelés et la pérennisation d'activités existantes à Vallet, en modernisant et agrandissant des magasins existants, ce qui permet d'enrayer l'évasion commerciale estimée à plus de 25% en alimentaire et plus de 50% en non-alimentaire vers Nantes ou Cholet. Ainsi, alors même que la commune de Vallet fait partie du programme " Petites villes de demain " valant opération de revitalisation de territoire (ORT), qui a notamment pour objet le renforcement des centres-bourgs mais qui prévoit aussi une action intitulée " Réhabilitation du site d'Hyper U ", et que la direction départementale des territoires a émis un avis défavorable au motif selon elle d'un risque de porter atteinte à l'animation du centre-ville, le moyen tiré de ce que l'autorisation accordée serait de nature à compromettre la réalisation du critère énoncé par la loi en matière d'impact sur l'animation urbaine et commerciale doit être écarté.

S'agissant de l'artificialisation des sols et de la consommation économe de l'espace :

10. En premier lieu, aux termes du V de l'article L. 752-6 du code de commerce issu de l'article 215 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets : " L'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être délivrée pour une implantation ou une extension qui engendrerait une artificialisation des sols, au sens du neuvième alinéa de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme. / Toutefois, une autorisation d'exploitation commerciale peut être délivrée si le pétitionnaire démontre, à l'appui de l'analyse d'impact mentionnée au III du présent article, que son projet s'insère en continuité avec les espaces urbanisés dans un secteur au type d'urbanisation adéquat, qu'il répond aux besoins du territoire et qu'il obéit à l'un des critères suivants : / 1° L'insertion de ce projet, tel que défini à l'article L. 752-1, dans le secteur d'intervention d'une opération de revitalisation de territoire ou dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ; / 2° L'insertion du projet dans une opération d'aménagement au sein d'un espace déjà urbanisé, afin de favoriser notamment la mixité fonctionnelle du secteur concerné ; / 3° La compensation par la transformation d'un sol artificialisé en sol non artificialisé, au sens de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme ; 4° L'insertion au sein d'un secteur d'implantation périphérique ou d'une centralité urbaine identifiés dans le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale entré en vigueur avant la publication de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ou au sein d'une zone d'activité commerciale délimitée dans le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal entré en vigueur avant la publication de la même loi. Les deuxième à sixième alinéas du présent V sont applicables uniquement aux projets ayant pour objet (...) c) L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 10 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet, dans la limite d'une seule extension par magasin ou ensemble commercial et sous réserve que l'extension de la surface de vente soit inférieure à

1 000 mètres carrés. / Pour tout projet d'une surface de vente supérieure à 3 000 mètres carrés et inférieure à 10 000 mètres carrés, la dérogation n'est accordée qu'après avis conforme du représentant de l'Etat. / Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent V ainsi que les projets considérés comme engendrant une artificialisation des sols au sens du premier alinéa du présent V. ".

11. S'agissant de demandes de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale déposées postérieurement au 15 octobre 2022, les dispositions du décret du 13 octobre 2022 s'appliquent au projet en litige. Ce dernier s'implante sur un foncier de 173 362 m2 comprenant 93% de surfaces non artificialisées et entraîne une artificialisation des sols de 99 554 m2. Une dérogation au principe de non artificialisation des sols a été sollicitée. La surface de vente de l'ensemble commercial étant supérieure à 3 000 m² et inférieure à 10 000 m², le préfet a émis un avis conforme favorable au projet le

15 novembre 2023, préalablement à l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC). Pour l'application du V de l'article L. 752-6 du code de commerce, la Commission nationale d'aménagement commercial n'était pas liée par cet avis conforme émis préalablement à l'avis de la CDAC, en vertu du caractère indépendant de l'examen du recours administratif préalable obligatoire. En indiquant dans son avis que la dérogation avait été accordée par le préfet, elle doit être regardée comme s'étant appropriée les termes de cet avis, le dossier de demande comprenant une analyse des effets du projet en matière d'artificialisation. Elle n'a donc pas méconnu l'étendue de sa compétence. Enfin, si la société Clisson Distribution soutient que " tant au niveau des besoins du territoire que de la continuité urbaine, les conditions du V de l'article L. 752-6 du code de commerce ne sont pas satisfaites ", il ressort des pièces du dossier d'une part que le projet litigieux est situé à proximité de secteurs d'habitat et d'activités économiques, sur un foncier situé à 750 mètres du centre-ville de Vallet, au sein d'une zone identifiée comme localisation préférentielle pour le développement commercial par le SCoT du Pays du Vignoble Nantais et d'autre part que, pour les motifs indiqués au point 8, au vu en particulier de l'évolution démographique et du taux de vacance commerciale, le projet contribue aux besoins du territoire. Le projet s'insère également dans une opération d'aménagement, la ZAC du Brochet. Par conséquent, et malgré l'avis défavorable du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, le moyen tiré de la méconnaissance du V de l'article L. 752-6 du code de commerce doit être écarté.

12. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet contesté, qui s'insère dans le cadre de la ZAC du Brochet approuvée le 22 mai 2013, destinée à des activités de commerces, services, bureaux, restauration, hôtellerie, déjà partiellement urbanisée, comporte un parking central mutualisé de 750 places, dont 654 en revêtement perméable, entre les différents commerces prévus. Il est constant que le plan local d'urbanisme de la commune n'autorise pas dans cette zone les parkings en silos et les parkings à étage. Si les cellules commerciales sont séparées les unes des autres, cette dissociation permet une meilleure intégration architecturale. Les bâtiments, notamment le magasin Hyper U, sont conçus à étage. Dans ces conditions, alors même que le taux d'artificialisation du terrain d'assiette atteindra 57,4%, pour une surface de vente d'un peu moins de 10 000 m2, le moyen tiré de ce que le projet litigieux serait de nature à compromettre la réalisation des objectifs énoncés par la loi en matière d'aménagement du territoire, s'agissant du critère de consommation économe de l'espace, doit être écarté.

S'agissant du risque de création de friches commerciales :

13. Il ressort des pièces du dossier que les sites actuels des magasins Hyper U et Norauto font l'objet d'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) dans le plan local d'urbanisme de Vallet (" OAP 10 - Requalification de la zone commerciale Route d'Ancenis ") et d'une promesse de vente du 20 mars 2019 conclue entre la commune de Vallet et les différents propriétaires, afin d'y développer 140 logements entourés d'équipements liés à la petite enfance et à la jeunesse ou l'installation d'un lycée par la région des Pays de la Loire. Le site du magasin Gemo fait l'objet de pourparlers entre l'opérateur actuel et les enseignes Centrakor et Gifi pour obtenir une franchise et maintenir une activité. Enfin, le site du magasin Lidl fait l'objet de pourparlers avec l'enseigne Bricomarché qui détient un magasin implanté dans la zone commerciale des Dorices, en vue d'un transfert/extension. Par conséquent, le moyen tiré de ce que le projet risque d'entraîner la création de friches commerciales doit être écarté.

S'agissant de la protection des consommateurs :

14. Il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit la mutualisation des espaces de stationnement visiteurs au sein du parking central dont la réalisation et le financement sont prévus, dans les dossiers de réalisation de la ZAC du Brochet, par l'aménageur de cette ZAC. Au vu des éléments produits au dossier, la réalisation de cet aménagement à l'ouverture du projet litigieux était suffisamment certaine. Le permis d'aménager ce parc de stationnement a d'ailleurs été délivré le 25 juillet 2024, soit antérieurement à un des permis de construire attaqués du 26 juillet 2024. Par conséquent, le moyen tiré de ce que la sécurité des consommateurs ne serait pas garantie par le projet faute de prévoir des places de stationnement pour les visiteurs doit être écarté.

S'agissant de la compatibilité du projet avec le SCoT :

15. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (...) ". Il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent.

16. En premier lieu, la société Clisson Distribution ne peut utilement exciper de l'illégalité de la modification n° 1 du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Pays du Vignoble Nantais approuvée le 10 février 2020 portant sur le document d'aménagement commercial (DACom), dès lors que l'autorisation d'exploitation commerciale n'est pas prise pour l'application du SCoT et que ce dernier ne constitue pas la base légale de l'autorisation d'exploitation commerciale.

17. En second lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Vallet est couverte par le SCoT du Pays du Vignoble Nantais, qui a été approuvé le 29 juin 2015. Le projet s'insère dans un secteur d'implantation préférentielle prévu dans le DACOM, annexé au document d'orientations et d'objectifs (DOO) du SCoT du Pays du Vignoble Nantais. La zone d'aménagement commercial (ZACOM) de Vallet correspond au périmètre de la ZAC du Brochet. Le DOO du SCoT fixe comme objectif prioritaire la localisation du commerce en centre-ville et admet la possibilité d'une localisation des commerces, " en raison de leur gabarit ou des flux qu'ils génèrent (notamment ceux de plus de 1 000 m² de surface plancher) ", dans les espaces " des pôles structurants du territoire afin de compléter l'offre commerciale, notamment dans des secteurs sous-représentés " de manière préférentielle. Ainsi, le DOO du SCoT identifie la commune de Vallet comme l'un des trois pôles de centralité d'équilibre structurant qui ont vocation à se développer à titre principal avec le développement de deux parcs d'activités situés en continuité urbaine de l'agglomération, le parc d'activités des Dorices ainsi que le parc d'activités du Brochet, lieu d'implantation du projet, qui doit être " aménagé pour constituer un pôle commercial et tertiaire structurant " et fait l'objet de conditions d'aménagement spécifiques.

18. D'autre part, pour les mêmes motifs que ceux indiqués au point 8, il n'est pas établi que le projet litigieux porterait une atteinte significative aux commerces du centre-ville par rapport à la situation existante, les deux offres répondant à des besoins différents. Si le SCoT mentionne que " Le dispositif retenu pour le site du Brochet sera complété d'un seuil minimal pour les surfaces de vente de 400 m² par équipement ", il est constant que les magasins Ecomiam et Norauto ont tous deux une surface de vente de 401 m2. Contrairement à ce que soutient la société Clisson Distribution, le projet en cause ne comporte pas de galerie marchande et il n'est pas établi que le magasin à l'enseigne Hyper U développera une surface de vente supérieure à 8 000 m². Enfin, s'agissant de la cordonnerie, sa surface de vente est en effet seulement de 10 m2 mais elle sera intégrée au mail du magasin Hyper U et ne peut donc être regardée comme un équipement distinct. Par conséquent, le moyen tiré de ce que le projet litigieux serait incompatible avec le SCoT du Pays du Vignoble Nantais doit être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Vallet, la société Grenouillet, la société Centre auto Valletais et la société Cevalimmo, que la société Clisson Distribution n'est pas fondée à demander l'annulation des arrêtés des 21 mai et 26 juillet 2024 par lesquels le maire de Vallet a délivré des permis de construire valant autorisations d'exploitation commerciale à la société Lidl, à la société Grenouillet, à la société Centre Auto Valletais et à la société Cevalimmo en vue de la création des magasins Lidl, Gemo, Ecomiam, Norauto et Hyper U.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que la SAS Clisson Distribution demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière le versement d'une somme de

1 500 euros à la commune de Vallet, et de la même somme à chacune des sociétés SNC Lidl, Grenouillet, Centre Auto Valletais et Cevalimmo.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes de la société Clisson Distribution sont rejetées.

Article 2 : La société Clisson Distribution versera respectivement à la commune de Vallet, à la SNC Lidl, à la société Grenouillet, à la société Centre Auto Valletais et à la société Cevalimmo une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Clisson Distribution, à la commune de Vallet, à la société en nom collectif Lidl, à la société Grenouillet, à la société Centre Auto Valletais, à la société Cevalimmo et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera adressée, pour information à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience du 13 mai 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Derlange, président assesseur,

- Mme Picquet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juin 2025.

La rapporteure,

P. PICQUET

Le président,

L. LAINÉ

La greffière,

A. MARTIN La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 24NT02290, 24NT02292, 24NT02297, 24NT02786

| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 4ème chambre, 03 juin 2025, 24NT02290

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision