Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme E... A... a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes d'Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ou, subsidiairement, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées à la section E sous les n°s 1651, 1753, 1895 et 1862, sur le territoire de la commune de Vigneux-de-Bretagne.
Par un jugement n° 2001908 du 28 février 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 avril 2023 et 12 septembre 2024, M. B... A..., Mme F... A... et Mme E... A..., représentés par Me Jaud, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ;
2°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ou, subsidiairement, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées à la section E sous les n°s 1651, 1753, 1895 et 1862 et une partie de la parcelle cadastrée à la section E sous le n° 1894, sur le territoire de la commune de
Vigneux-de-Bretagne ;
3°) de mettre à la charge de la communauté de communes d'Erdre et Gesvres le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- ils justifient de l'intérêt à agir de M. B... A... et de Mme F... A..., à qui Mme D... A... a fait donation des parcelles cadastrées à la section E sous les n°s 1651 et 1753 le 2 mai 2022 ;
- la délibération contestée a été prise au terme d'une procédure irrégulière, faute de convocation régulière et d'information préalable des conseillers communautaires ;
- elle a également été prise au terme d'une procédure irrégulière en raison de l'insuffisance du dossier soumis à enquête publique ;
- elle a encore été prise au terme d'une procédure irrégulière en raison de l'insuffisante motivation de l'avis rendu par la commission d'enquête ;
- le règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal est entaché d'erreur de fait, en ce qu'il identifie comme vierges de toute construction les parcelles bâties cadastrées à la section E sous les n°s 2058 à 2062.
- le classement en zone agricole de la parcelle cadastrée à la section E sous le n° 1651 est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ;
- le classement en zone agricole des parcelles cadastrées à la section E sous les n°s 1651, 1753, 1895 et 1862 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 juillet 2024 et 26 septembre 2024, la communauté de communes d'Erdre et Gesvres, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A... et autres le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable en tant qu'elle émane de M. B... A... et de
Mme F... A..., qui n'étaient pas parties à l'instance devant le tribunal administratif ;
- les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Mas,
- les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,
- et les observations de Me Jaud, représentant M. A... et autres, et de Me Vautier, substituant Me Rouhaud, représentant la communauté de communes d'Erdre et Gesvres.
Considérant ce qui suit :
1. Par un jugement du 28 février 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de Mme E... A... tendant à l'annulation de la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes d'Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. Mme E... A... ainsi que M. B... A... et Mme F... A... relèvent appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. En premier lieu, il y a lieu d'écarter, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, les moyens tirés de ce que les conseillers communautaires ont été irrégulièrement convoqués à la séance du 18 décembre 2019, de l'insuffisance de leur information préalable sur les affaires examinées lors de cette séance et de l'insuffisance du dossier d'enquête publique, que les appelants reprennent en appel sans apporter de précision supplémentaire.
3. En deuxième lieu, l'article R. 123-19 du code de l'environnement, applicable à la procédure d'adoption d'un plan local d'urbanisme conformément à l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme, dispose, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / (...). ". Si ces dispositions n'imposent pas que la commission d'enquête réponde à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer en livrant ses conclusions les raisons qui déterminent le sens de son avis.
4. Aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'environnement, auquel renvoie l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " (...) Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné ". Ces dispositions n'imposent ni que l'examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur fasse l'objet d'une réunion distincte, ni qu'il fasse l'objet d'une délibération matériellement distincte de la délibération approuvant le projet. Elles n'exigent pas non plus que l'organe délibérant débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur, mais lui imposent seulement de délibérer sur le projet en ayant eu connaissance de leur sens et de leur contenu.
5. Il ressort du rapport de la commission d'enquête qu'elle a rendu sur le projet de plan local d'urbanisme un avis favorable sans réserve, après avoir recensé l'ensemble des observations émises par le public, les avoir regroupées en grandes thématiques et avoir émis sur chacune d'elles un avis motivé. D'une part, la seule circonstance que la commission n'a pas assorti de réserves son avis favorable sur le projet, alors qu'elle a émis un avis défavorable sur l'orientation d'aménagement et de programmation A53 et un avis réservé sur l'orientation d'aménagement et de programmation A51, n'est pas de nature à caractériser une insuffisance de motivation de son avis, dès lors qu'elle a indiqué tant les motifs justifiant ces avis défavorable et réservé sur deux orientations d'aménagement et de programmation que les motifs justifiant son avis favorable sans réserve sur le projet dans son ensemble. D'autre part, si M. A... et autres soutiennent que l'avis rendu par la commission d'enquête doit être réputé défavorable pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 123-16 du code de l'environnement, il ressort des pièces du dossier que la note explicative de synthèse adressée aux conseillers communautaires avec la convocation à la séance du 18 décembre 2019 informait les intéressés de l'avis défavorable de la commission d'enquête sur l'orientation d'aménagement et de programmation A53 et de son avis réservé sur l'orientation d'aménagement et de programmation A51, ainsi que des motifs de ces avis. Les dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'environnement n'ont dès lors, en tout état de cause, pas été méconnues. Enfin, la commission d'enquête a rendu un avis motivé portant, notamment, sur les choix retenus en matière de délimitation de l'enveloppe urbaine des villages et hameaux. La seule circonstance qu'elle a indiqué " compte[r] sur la vigilance des élus et de leurs équipes " pour examiner chaque demande individuelle de modification de classement d'une parcelle n'est pas, dès lors qu'elle n'était pas tenue de répondre à chacune de ces observations présentées, de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'adoption du plan local d'urbanisme intercommunal litigieux Le moyen tiré de ce que l'avis rendu par la commission d'enquête serait insuffisamment motivé doit, dès lors, être écarté.
6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (...) ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.
7. Il ressort du rapport de la commission d'enquête, qu'ayant constaté que 45 % des observations formulées pendant l'enquête publique avaient trait au zonage des parcelles et révélaient une incompréhension du public, en particulier, sur la définition de l'enveloppe urbaine des bourgs et hameaux, la commission d'enquête a recommandé de reconsidérer l'identification de certains hameaux à partir de critères détaillés, appliqués le plus rigoureusement possible, afin de ne pas créer de situation d'iniquité entre les habitants. Il ressort des pièces du dossier que la modification du zonage d'une partie de la parcelle cadastrée à la section YB sous le n° 79, à Treillières, résulte de l'application d'une règle, définie pour tenir compte de cette recommandation, consistant à classer en zone urbaine une " zone tampon " de 25 mètres autour des constructions situées dans l'enveloppe urbaine, à l'exception des constructions légères. Il en résulte que la modification d'une partie du zonage de cette parcelle, qui ne remet pas en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme intercommunal, procédait de l'enquête publique, quand bien même elle n'aurait pas été expressément sollicitée par le propriétaire de cette parcelle, ainsi que l'allèguent M. A... et autres. Le moyen tiré de ce que le projet de plan local d'urbanisme intercommunal aurait été irrégulièrement modifié après l'enquête publique doit, dès lors, être écarté.
8. En quatrième lieu, si le projet de plan local d'urbanisme soumis à enquête publique comportait une erreur matérielle, les parcelles cadastrées à la section E sous les n°s 2058 à 2062 étant par erreur indiquées comme non bâties alors qu'un lotissement y a été édifié en 2018, il ressort des pièces du dossier que cette erreur a été corrigée au terme de l'enquête publique et n'affecte pas le plan local d'urbanisme adopté par la délibération litigieuse. Le moyen tiré de l'erreur de fait entachant cette délibération ne peut, dès lors, qu'être écarté.
9. En cinquième lieu, l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dispose : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
10. Le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale Nantes Saint-Nazaire comporte un objectif intitulé " Maintenir les grands équilibres du territoire et assurer la pérennité des espaces agricoles ", visant à préserver 80 % d'espaces agricoles, naturels et forestiers, à l'échelle du Pôle métropolitain Nantes Saint-Nazaire. Pour atteindre cet objectif, le schéma prévoit, notamment, de réduire la consommation d'espaces agricoles. Le même document d'orientation et d'objectifs comporte un objectif intitulé " Contenir au maximum l'urbanisation dans l'enveloppe urbaine ", consistant notamment à réduire la consommation d'espaces à vocation résidentielle et économique en extension de l'enveloppe urbaine, à ne permettre que l'évolution du bâti existant dans les écarts bâtis isolés, à contenir les hameaux dans leur enveloppe urbaine et à accompagner l'évolution qualitative des villages. Ce document comporte, enfin, une définition de l'enveloppe urbaine.
11. Eu égard aux dimensions très limitées, à l'échelle du territoire couvert par le schéma de cohérence territoriale, des parcelles de M. A... et autres, la circonstance alléguée que
celles-ci satisferaient aux critères définis par ce schéma pour être incluse dans l'enveloppe urbaine n'est pas de nature à caractériser une incompatibilité du classement en zone agricole de cette parcelle avec les objectifs du document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale mentionnés au point précédent, visant à éviter une trop grande extension de l'enveloppe urbaine et à préserver des espaces agricoles pérennes. Le moyen tiré de l'incompatibilité du classement litigieux prévu par le plan local d'urbanisme intercommunal avec le schéma de cohérence territoriale doit, par suite, être écarté.
12. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes ". L'article L. 151-5 du même code dispose : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune.
Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
13. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal litigieux prévoit la création de 530 logements par an à l'échelle du territoire couvert par le plan d'ici 2030, en privilégiant le développement urbain dans les hameaux, tout en évitant de consommer des terres agricoles. Ce projet prévoit notamment d'" encadrer l'évolution des hameaux, écarts et sites d'activités isolés en définissant des marges d'évolution adaptées aux besoins et au contexte " et à cette fin, notamment, " en dehors des bourgs et des deux villages identifiés au schéma de cohérence territoriale (la Paquelais à Vigneux-de-Bretagne et la Ménardais à Treillières), [de] limiter le développement aux espaces compris à l'intérieur des enveloppes urbaines ". D'une part, il ne résulte pas des orientations du projet d'aménagement et de développement durables précitées, relatives à la création de nouveaux logements à l'intérieur de l'enveloppe urbaine des hameaux, que le hameau de La Bouvardière doit nécessairement accueillir de nouvelles constructions s'il n'existe pas de terrains libres au sein de son enveloppe urbaine. D'autre part, la parcelle cadastrée à la section E sous le n° 1651 à Vigneux-de-Bretagne, d'une superficie de 5 000 mètres carrés, s'ouvre sur un vaste espace naturel et agricole au sud et à l'est et n'est bordée de constructions que sur deux côtés. Les parcelles cadastrées à la section E sous les n°s 1753,1895 et 1862 sont séparées du hameau de La Bouvardière par des parcelles non bâties. Ce tènement foncier ne peut, dès lors, être regardé comme intégré à l'enveloppe urbaine de ce hameau, alors même que la parcelle n° 1862 supporte une maison d'habitation. Ainsi, le classement en zone agricole de ces parcelles n'est pas incohérent avec l'orientation du projet d'aménagement et de développement durables prévoyant de permettre le développement des hameaux à l'intérieur de l'enveloppe urbaine, compte tenu du degré de précision de cet objectif et, au surplus, des autres orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, tenant notamment à la préservation des espaces agricoles par la réduction de 35 % de la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers par rapport à la consommation d'espace constatée sur la période précédente. Le moyen tiré du caractère incohérent du classement litigieux avec le projet d'aménagement et de développement durables doit, par suite, être écarté.
14. En septième lieu, aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article
R. 151-22 du même code dispose que : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.
15. D'une part, ni la circonstance que les parcelles de M A... et autres étaient auparavant classées en zone urbaine, ni celle que ces parcelles auraient pu être légalement classées en zone urbaine n'ont d'incidence sur la légalité du classement en zone agricole litigieux. D'autre part, pour les motifs mentionnés au point 13, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal pouvaient, sans erreur manifeste d'appréciation, regarder ces parcelles comme n'étant pas intégrées dans l'enveloppe urbaine du hameau, nonobstant la présence d'une impasse à l'ouest de la parcelle cadastrée à la section E sous le n° 1651, ainsi que d'un chemin de desserte sur la parcelle cadastrée à la section E sous le n° 1753. Enfin, ces parcelles s'ouvrent au sud sur un espace à vocation agricole et s'insèrent dans ce secteur dont le potentiel agricole n'est pas contesté. A la supposer établie, la circonstance que les parcelles de M. A... et autres seraient par elles-mêmes dépourvues d'un tel potentiel du fait de leur taille, de la proximité d'habitation et de l'impossibilité d'y faire accéder des engins agricoles, ne serait pas de nature à entacher d'illégalité le classement litigieux. Au regard de l'ensemble de ces éléments et des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables visant, notamment, à " modérer la consommation des terres agricoles à travers un urbanisme raisonné et économe en espace dans le respect des lois et documents supra-communaux en vigueur, et notamment (...) réduire la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers d'environ 35% par rapport à la consommation d'espace constatée sur la période précédente " et à limiter, afin d'" encadrer l'évolution des hameaux, écarts et sites d'activités isolés en définissant des marges d'évolution adaptées aux besoins et au contexte ", le développement aux espaces compris à l'intérieur des enveloppes urbaines ", " en dehors des bourgs et des deux villages identifiés au schéma de cohérence territoriale (la Paquelais à
Vigneux-de-Bretagne et la Ménardais à Treillières), le moyen tiré de ce que le classement litigieux serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.
16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la requête en tant qu'elle émane de M. B... A... et de
Mme F... A..., que M. A... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.
Sur les frais liés au litige :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes d'Erdre et Gesvres, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par M. A... et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à a charge de M. A... et autres, solidairement, le versement à la communauté de communes d'Erdre et Gesvres d'une somme de 1000 euros sur le fondement des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. A... et autres est rejetée.
Article 2 : M. A... et autres verseront, solidairement, une somme de 1 000 euros à la communauté de communes d'Erdre et Gesvres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à Mme F... A..., à Mme E... A... et à la communauté de communes d'Erdre et Gesvres.
Délibéré après l'audience du 11 février 2025, à laquelle siégeaient :
- Mme Montes-Derouet, présidente,
- M. Dias, premier conseiller,
- M. Mas, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2025.
Le rapporteur,
B. MASLa présidente,
I. MONTES-DEROUET
La greffière,
M. C...
La République mande et ordonne au préfet de Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 23NT01393
