| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 6ème chambre, 26 novembre 2024, 23NT01665

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par deux demandes, M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Rennes :

- d'annuler la décision du 15 juillet 2019 par laquelle la préfète de la zone de défense et de sécurité ouest a conféré un caractère rétroactif au 22 janvier 2019 à son admission à la retraite anticipée d'office pour invalidité non imputable au service, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ainsi que de la décision explicite du 8 octobre 2019.

- d'annuler le titre de perception émis le 20 septembre 2019 par la direction régionale des finances publiques (DRIFP) d'Ille-et-Vilaine lui réclamant la somme de 5 742,77 euros, ainsi que la décision implicite de rejet du ministre de l'intérieur de son recours administratif préalable.

Par un jugement n°1905312, 2001950 du 13 avril 2023, le tribunal administratif de Rennes a annulé, d'une part, la décision du 8 octobre 2019 en tant qu'elle réclame à M. A... un trop-perçu de prestations et décide qu'un titre de perception pour le recouvrement de ce trop-perçu sera émis par la direction régionale des finances publiques de Bretagne et Ille-et-Vilaine, d'autre part, le titre de perception émis le 20 septembre 2019 à l'encontre de M. A... et la décision implicite de rejet du ministre de l'intérieur de son recours administratif préalable, il a également déchargé M. A... de l'obligation de payer la somme de 5 742,77 euros réclamée par le titre exécutoire émis le 20 septembre 2019, mis à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions des deux requêtes de M. A....

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 8 juin 2023, le ministre de l'intérieur demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 13 avril 2023 en tant qu'il a :

1 - dans son article 2, annulé la décision du 8 octobre 2019 en tant qu'elle réclame à M. A... un trop-perçu de prestations et qu'elle décide qu'un titre de perception pour le recouvrement de ce trop-perçu sera émis par la direction régionale des finances publiques de Bretagne ;

2 - dans son article 3, annulé le titre de perception émis le 20 septembre 2019 à l'encontre de M. A... et la décision implicite de rejet du ministre de l'intérieur de son recours administratif préalable ;

3 - dans son article 4, déchargé M. A... de l'obligation de payer la somme de 5 742,77 euros réclamée par le titre exécutoire émis le 20 septembre 2019 ;

4 - et de rejeter les demandes présentées par M. A....

Il soutient que :

-la jurisprudence du CE n°412684 " Commune du Perreux-sur-Marne " ne saurait s'appliquer au cas d'espèce, dès lors que M. A..., contrairement au fonctionnaire concerné par la décision du Conseil d'Etat, qui avait été placé rétroactivement en disponibilité et n'avait ainsi droit à aucun traitement, a été placé rétroactivement à la retraite et a perçu à ce titre sa pension ;

- si l'administration est tenue de verser à l'agent un demi-traitement dans l'attente de la décision définitive réglant sa situation à l'expiration de ses droits statutaires à congés de maladie, en application des dispositions du décret n° 86-442 du 14 mars 1986, un fonctionnaire rétroactivement radié des cadres pour admission à la retraite et bénéficiant à ce titre d'une pension ne détient d'aucune disposition statutaire, le droit de cumuler les sommes versées sur la base des dispositions du décret du 14 mars 1986 avec sa pension de retraite perçue rétroactivement pour la même période.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 septembre 2023, M. A... conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par le ministre n'est fondé.

Par un courrier du 10 octobre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la lettre du 8 octobre 2019 par laquelle le préfet délégué pour la défense et la sécurité a réclamé à M. A... un trop-perçu de prestations et a décidé que le recouvrement fera l'objet d'un titre de perception émis par la direction régionale des finances publiques de Bretagne.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des pensions civiles et militaires de retraite ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;

- le décret n°95-654 du 9 mai 1995 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pons,

- les conclusions de Mme Bailleul, rapporteure publique,

- et les observations de Me Vautier, pour M. A....

Considérant ce qui suit :

1. M. A..., gardien de la paix, a été placé en congés de maladie ordinaire du 21 janvier 2018 au 22 janvier 2019. Par un avis du 10 janvier 2019, le comité médical a estimé que M. A... était définitivement inapte à toute fonction. Par une décision du 12 février 2019, il a été placé en disponibilité d'office pour raisons médicales à compter du 22 janvier 2019 et jusqu'au 30 avril 2019, dans l'attente d'une décision relative à sa mise à la retraite pour invalidité non imputable au service. A compter du 22 janvier 2019, M. A... a perçu un demi-traitement et le 13 février 2019, il a demandé son admission à la retraite à compter du 1er mai 2019. Par une décision du 10 avril 2019, la mise en disponibilité d'office pour raisons médicales de M. A... a été prolongée jusqu'au 31 juillet 2019, l'intéressé continuant de percevoir son demi-traitement. Par un avis du 10 janvier 2019, le comité médical interdépartemental de la police nationale a de nouveau estimé que M. A... était définitivement inapte à toute fonction. Par un avis du 2 juillet 2019, le service des retraites de l'Etat a donné un avis conforme à la mise à la retraite pour invalidité de l'intéressé à compter du 22 janvier 2019. Par un arrêté du 15 juillet 2019, la préfète de la zone de défense et de sécurité ouest a admis M. A... à faire valoir ses droits à la retraite pour invalidité non imputable au service à compter du 22 janvier 2019. Le 29 juillet 2019, M. A... a exercé un recours gracieux à l'encontre de cette décision. Par une décision du 8 octobre 2019, la préfète a rejeté le recours gracieux de l'intéressé. Le 20 septembre 2019, a été émis à l'encontre de M. A... un titre de perception d'un montant de 5 743,77 euros au titre d'un " indu de rémunération ". Le 22 octobre 2019, M. A... a formé, devant la direction régionale des finances publiques (DRIFP) Bretagne et Ille-et-Vilaine, une réclamation préalable à l'encontre de ce titre de perception qui a été implicitement rejetée. M. A... a demandé au tribunal administratif de Rennes l'annulation de la décision du 15 juillet 2019 faisant valoir ses droits à la retraite pour invalidité à compter du 22 janvier 2022, la décision de refus implicite de son recours gracieux, la décision explicite du 8 octobre 2019 par laquelle la préfète rejette son recours gracieux, le titre de perception de la DRIFP d'Ille-et-Vilaine d'un montant de 5 743,77 euros ainsi que de la décision de rejet implicite de son recours gracieux contre ce titre de perception.

2. Par un jugement du 13 avril 2023, le tribunal administratif de Rennes a annulé, d'une part, la décision du 8 octobre 2019 en tant qu'elle réclame à M. A... un trop-perçu de prestations et décide qu'un titre de perception pour le recouvrement de ce trop-perçu sera émis par la direction régionale des finances publiques de Bretagne, d'autre part, le titre de perception émis le 20 septembre 2019 à l'encontre de M. A... et la décision implicite de rejet du ministre de l'intérieur de son recours administratif préalable. Il a également déchargé M. A... de l'obligation de payer la somme de 5 742,77 euros réclamée par le titre exécutoire émis le 20 septembre 2019, mis à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions des deux requêtes de M. A.... Le ministre de l'intérieur relève appel de ce jugement, en tant qu'il a dans son article 2, annulé la décision du 8 octobre 2019 en tant qu'elle réclame à M. A... un trop-perçu de prestations et qu'elle décide qu'un titre de perception pour le recouvrement de ce trop-perçu sera émis par la direction régionale des finances publiques de Bretagne et Ille-et-Vilaine, dans son article 3, annulé le titre de perception émis le 20 septembre 2019 à l'encontre de M. A... et la décision implicite de rejet du ministre de l'intérieur de son recours administratif préalable, dans son article 4, déchargé M. A... de l'obligation de payer la somme de 5 742,77 euros réclamée par le titre exécutoire émis le 20 septembre 2019 et le rejet des demandes présentées par M. A... devant le tribunal.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. En premier lieu, la lettre par laquelle l'administration se borne à informer un fonctionnaire qu'il doit rembourser une somme indument payée et qu'en l'absence de paiement spontané de sa part, un ordre de reversement ou un titre de perception lui sera notifié ne constitue pas un acte susceptible de recours. Par suite, les conclusions de M. A... dirigées contre la lettre du 8 octobre 2019 par laquelle le préfet délégué pour la défense et la sécurité ouest s'est borné à informer l'intéressé que le trop-perçu correspondant aux prestations qui lui ont été versées pour la période du 22 janvier 2019 au 31 juillet 2019 ferait l'objet de l'émission d'un titre de perception émis par la direction régionale des finances publiques de Bretagne, étaient irrecevables. Par suite, le ministre de l'intérieur est fondé à demander l'annulation de l'article 2 du jugement attaqué, en tant qu'il annule la lettre du 8 octobre 2019.

4. En second lieu, et d'une part, aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 : " Le fonctionnaire en activité a droit : / (...) 4° A un congé de longue durée, en cas de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis, de trois ans à plein traitement et de deux ans à demi-traitement. Le fonctionnaire conserve ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. / Sauf dans le cas où le fonctionnaire ne peut être placé en congé de longue maladie à plein traitement, le congé de longue durée n'est attribué qu'à l'issue de la période rémunérée à plein traitement d'un congé de longue maladie. Cette période est réputée être une période du congé de longue durée accordé pour la même affection. Tout congé attribué par la suite pour cette affection est un congé de longue durée. (...) ". Aux termes de l'article 27 du décret du 14 mars 1986, dans sa version applicable au litige : " (...) Lorsqu'un fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service sans l'avis favorable du comité médical : en cas d'avis défavorable (...) il est soit mis en disponibilité, soit reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis de la commission de réforme. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision de reprise de service, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite (...) ". Aux termes de l'article 47 du même décret : " Le fonctionnaire ne pouvant, à l'expiration de la dernière période de congé de longue maladie ou de longue durée, reprendre son service est soit reclassé dans un autre emploi, en application du décret n° 84-1051 du 30 novembre 1984 pris en application de l'article 63 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat en vue de faciliter le reclassement des fonctionnaires de l'Etat reconnus inaptes à l'exercice de leurs fonctions, soit mis en disponibilité, soit admis à la retraite après avis de la commission de réforme. / Pendant toute la durée de la procédure requérant soit l'avis du comité médical, soit l'avis de la commission de réforme, soit l'avis de ces deux instances, le paiement du demi-traitement est maintenu jusqu'à la date de la décision de reprise de service ou de réintégration, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. ". Aux termes de l'article 40 du décret du 9 mai 1995 susvisé : " Si le total des absences liées aux congés de maladie dépasse 365 jours pendant une période de 15 mois, les fonctionnaires visés à l'article précédent peuvent, après avis du comité médical compétent, (...) être admis à la retraite par voie de réforme. Dans ce dernier cas, les fonctionnaires peuvent prétendre au maintien de leur traitement et de l'indemnité de sujétion spéciale jusqu'à la décision d'admission à la retraite, prise après avis de la commission de réforme, sous réserve que cette décision intervienne dans un délai de deux mois à compter du 365ème jour de congé. En cas de mise en disponibilité d'office, le fonctionnaire perçoit une allocation représentant un demi-traitement et la moitié des indemnités prévues à l'article 39 ci-dessus. Ce demi-traitement est celui afférent à l'indice détenu par le fonctionnaire au moment de sa mise en disponibilité. (...) Toutefois les fonctionnaires ayant bénéficié du congé prévu à l'article précédent, qui sont reconnus dans l'impossibilité définitive de reprendre leurs fonctions ou remplissent les conditions d'ancienneté exigées pour l'ouverture du droit à pension, peuvent être réformés à leur demande ou sur décision de l'administration avant l'expiration du délai de quinze mois mentionné ci-dessus. ".

5. D'autre part, l'article L. 29 du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit que : " Le fonctionnaire civil qui se trouve dans l'incapacité permanente de continuer ses fonctions en raison d'une invalidité ne résultant pas du service et qui n'a pu être reclassé dans un autre corps en application de l'article 63 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée peut être radié des cadres par anticipation soit sur sa demande, soit d'office ; dans ce dernier cas, la radiation des cadres est prononcée sans délai si l'inaptitude résulte d'une maladie ou d'une infirmité que son caractère définitif et stabilisé ne rend pas susceptible de traitement (...) ". Aux termes de l'article R. 36 du même code : " La mise en paiement de la pension de retraite ou de la solde de réforme peut être antérieure à la date de la décision de radiation des cadres lorsque cette décision doit nécessairement avoir un effet rétroactif en vue soit d'appliquer des dispositions statutaires obligeant à placer l'intéressé dans une position administrative régulière, soit de tenir compte de la survenance de la limite d'âge, soit de redresser une illégalité. ".

6. Il résulte des dispositions précitées, que, lorsque l'agent a épuisé ses droits à un congé de maladie ordinaire ou de longue maladie, il appartient à la collectivité qui l'emploie, d'une part, de saisir le comité médical, qui doit se prononcer sur son éventuelle reprise de fonctions ou sur sa mise en disponibilité, son reclassement dans un autre emploi ou son admission à la retraite et, d'autre part, de verser à l'agent un demi-traitement dans l'attente de la décision du comité médical. Par ailleurs, la circonstance que la décision prononçant la reprise d'activité, le reclassement, la mise en disponibilité ou l'admission à la retraite emporte effet rétroactif à la date de fin des congés de maladie n'a pas pour effet de retirer le caractère créateur de droits du maintien du demi-traitement prévu par ces dispositions. Ainsi le demi-traitement versé au titre de ces dispositions, qui ne présente pas un caractère provisoire, reste acquis à l'agent alors même que celui-ci a, par la suite, été admis rétroactivement à la retraite.

7. Il résulte de l'instruction que M. A..., qui avait épuisé ses droits à congés pour maladie ordinaire, a été placé en disponibilité d'office pour raisons médicales du 22 janvier 2019 au 31 juillet 2019, pendant toute la durée de la procédure requérant soit l'avis de la commission de réforme puis dans l'attente de l'avis du service des retraites de l'Etat (SRE) sur sa demande tendant à être admis à la retraite. Durant cette période, il a perçu, en application des dispositions précitées de l'article 40 du décret du 9 mai 1995 précité, un demi-traitement. Puis, par un arrêté du 15 juillet 2019, la préfète déléguée pour la défense et la sécurité ouest a admis M. A... à faire valoir ses droits à la retraite pour invalidité non imputable au service, rétroactivement, à compter du 22 janvier 2019. A la suite de cette décision du 15 juillet 2019, M. A..., rétroactivement radié des cadres et bénéficiant à ce titre d'une pension de retraite, a cumulé cette pension avec le demi-traitement perçu au titre de sa mise en disponibilité d'office. Un titre de perception a alors été émis le 20 septembre 2019 par le directeur régional des finances publiques de Bretagne et Ille-et-Vilaine pour lui réclamer la somme de 5 742,77 euros au titre d'un " indu de rémunération ".

8. Il résulte de ce qui vient d'être dit que M. A... avait droit au maintien de son demi-traitement qui lui restait acquis après son admission rétroactive à la retraite. Le préfet délégué de la zone de défense et de sécurité Ouest, ordonnateur de ce demi-traitement, ne pouvait, en conséquence, légalement répéter, par le titre exécutoire litigieux, cette somme qui ne constituait pas un indu de rémunération.

9. Si M. A... ne tenait d'aucune disposition statutaire ou du code des pensions civiles et militaires de retraites - sa situation ne relevant pas des cas dérogatoires de cumul légal prévus par les articles L.84 et L.86 du code des pensions civiles de retraites- le droit de cumuler les sommes versées au titre de son demi-traitement et sa pension de retraite perçue rétroactivement pour la même période, il n'appartenait pas au préfet délégué de la zone de défense et de sécurité Ouest, ordonnateur de la rémunération, de procéder à la répétition d'un éventuel trop perçu de pension civile.

10. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le ministre de l'intérieur n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé le titre de perception émis le 20 septembre 2019 à l'encontre de M. A... ainsi que la décision implicite de rejet du ministre de l'intérieur de son recours administratif préalable et a prononcé la décharge totale de l'obligation de payer la somme de 5 742,77 euros mise à la charge de M. A....

Sur les frais liés au litige :

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme de 1 500 euros à la charge de l'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'article 2 du jugement du 13 avril 2023 du tribunal administratif de Rennes est annulé, en tant qu'il annule la lettre du 8 octobre 2019 réclamant à M. A... un trop-perçu de prestations et qu'elle prévoit qu'un titre de perception pour le recouvrement de ce trop-perçu sera émis par la direction régionale des finances publiques de Bretagne et Ille-et-Vilaine.

Article 2 : L'Etat versera à M. A... une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à la préfète de la zone de défense et de sécurité ouest, au ministre de l'intérieur et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

Une copie en sera adressée à la direction régionale des finances publiques de Bretagne et d'Ille-et-Vilaine.

Délibéré après l'audience du 11 octobre 2024 à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. Coiffet, président-assesseur,

- M. Pons, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 26 novembre 2024.

Le rapporteur,

F. PONSLe président,

O. GASPON

La greffière,

I. PETTON

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N°23NT01665