| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 5ème chambre, 02 juillet 2024, 22NT02489

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Guingamp, M. et Mme D... et B... F... et M. et Mme E... et G... A... C... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler, d'une part, l'arrêté du 27 février 2020 par lequel le maire de Ploumagoar a délivré à la société Bertrand Construction Aménagement un permis de construire un restaurant sur un terrain situé rue de la Chesnaye et, d'autre part, l'arrêté du 9 mars 2021 par lequel le maire a délivré un permis de construire modificatif à la société Burger King Construction après transfert du permis initial par un arrêté du 2 juin 2020.

Par un jugement n° 2002632 du 3 juin 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 juillet 2022 et 6 juillet 2023, la commune de Guingamp, M. et Mme D... et B... F... et M. et Mme E... et G... A... C..., représentés par Me Poilvet, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d'annuler les arrêtés du maire de Ploumagoar des 27 février 2020 et 9 mars 2021 portant permis de construire et permis de construire modificatif ;

3°) de mettre à la charge solidaire de la commune de Ploumagoar, de la société Bertrand Construction Aménagement et de la société Burger King Construction le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est entaché d'une irrégularité ; les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré de la violation du caractère dominant de la zone ;

- le projet de construction autorisé par les arrêtés du maire de Ploumagoar contestés devait faire l'objet d'un permis d'aménager en application des articles L. 442-1 et R. 421-19 du code de l'urbanisme ;

- les arrêtés contestés ont été édictés au regard de dossiers ne comprenant pas toutes les pièces prévues par les articles R. 431-8 et R. 431-10 du code de l'urbanisme ;

- ils ont été pris en violation des articles L. 422-4 et L. 425-3 du code de l'urbanisme relatifs aux consultations et avis préalables des services compétents ;

- ils ont été pris en méconnaissance du caractère dominant de la zone UC et des dispositions de l'article UC 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Ploumagoar ;

- ils ne respectent pas l'article UC 6 du règlement du plan local d'urbanisme de Ploumagoar ;

- ils ont été pris en violation de l'article UC 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Ploumagoar ;

- ils méconnaissent l'article UC 12 du règlement du plan local d'urbanisme de Ploumagoar ;

- ils ne respectent pas les articles UC 2 et UC 13 du règlement du plan local d'urbanisme de Ploumagoar ;

- ils ont été pris en violation des articles L. 153-11 et L. 424-1 du code de l'urbanisme ;

- ils ne sont compatibles ni avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Guingamp approuvé le 11 juin 2007 alors en vigueur ni avec le futur schéma de cohérence territoriale arrêté le 13 décembre 2019 ;

- ils ne respectent pas les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de l'article UC 3 du règlement du plan local d'urbanisme, en raison de l'augmentation de la circulation automobile, de l'absence de sécurité pour les piétons, les usagers de la terrasse du restaurant et les usagers de la rue de la Chesnaye et en raison de la dangerosité de l'accès au projet ;

- ils ne respectent pas l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;

- les prescriptions dont sont assortis les arrêtés contestés entraînent la dénaturation de la demande de permis de construire ;

- ils ont été pris en violation de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 janvier, 4 juillet et 5 septembre 2023 (ce dernier n'ayant pas été communiqué), la société Bertrand Construction Aménagement et la société Burger King Construction, représentées par Me Anselmino, concluent au rejet de la requête et demandent à la cour de mettre à la charge de la commune de Guingamp, de M. et Mme F... et de M. et Mme A... C... le versement de la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le moyen tiré de la violation des articles R. 421-19 et R. 442-1 du code de l'urbanisme et celui tiré de la violation de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme sont inopérants ;

- aucun des moyens invoqués par les requérants n'est fondé.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 juillet et 11 septembre 2023 (ce dernier n'ayant pas été communiqué), la commune de Ploumagoar, représentée par Me Levy, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la commune de Guingamp, de M. et Mme F... et de M. et Mme A... C... le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la commune de Guingamp et les consorts F... et Le C... ne justifient pas d'un intérêt à agir contre les arrêtés contestés ;

- aucun des moyens invoqués par les requérants n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ody,

- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

- les observations de Me Poilvet, représentant la commune de Guingamp, M.et Mme F... et M. et Mme A... C..., celles de Me Laville Collomb substituant Me Levy, représentant la commune de Ploumagoar et celles de Me Anselmino, représentant la société Bertrand Construction Aménagement et la société Burger King Construction.

Considérant ce qui suit :

1. Par un jugement n° 2002632 du 3 juin 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de la commune de Guingamp, M. et Mme D... et B... F... et M. et Mme E... et G... A... C... tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 27 février 2020 par lequel le maire de Ploumagoar a délivré à la société Bertrand Construction Aménagement un permis de construire assorti de prescriptions portant sur la réalisation d'un restaurant sur un terrain situé rue de la Chesnaye et, d'autre part, de l'arrêté du 9 mars 2021 par lequel le maire a délivré un permis de construire modificatif à la société Burger King Construction après transfert du permis initial par un arrêté du 2 juin 2020. La commune de Guingamp, M. et Mme F... et M. et Mme A... C... relèvent appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Les requérants soutiennent que les premiers juges n'ont pas examiné le moyen invoqué en première instance, tiré de la violation du " caractère dominant " de la zone UC. Il ressort des termes du jugement attaqué que ce moyen est visé par les premiers juges et qu'il y est répondu aux points 17 à 19 sous le titre " En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article UC 1 du règlement du plan local d'urbanisme ". Si les premiers juges ne citent pas le préambule du règlement applicable à la zone UC et définissant les caractères de cette zone, ils apprécient toutefois si le projet respecte la vocation de la zone UC tant au regard du préambule que des dispositions plus précises de l'article UC 1. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du jugement attaqué doit être écarté comme manquant en fait.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme : " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. ". Aux termes de l'article R. 421-19 du même code : " Doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager : / a) Les lotissements : / -qui prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement. (...) ".

4. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la notice paysagère annexée à la demande de permis de construire initial, que le projet porte sur la construction d'un restaurant sur la parcelle cadastrée section AL n° 198, après démolition d'une construction à usage d'habitation et d'un hangar bâtis dans les années 1980. La parcelle d'assiette du projet est classée pour sa majeure partie en zone urbaine dont le caractère dominant est l'habitat individuel, groupé ou isolé, moyennement dense (zone UC) et en son extrémité sud en zone naturelle (zone N) par le règlement graphique du plan local d'urbanisme. La notice paysagère du dossier de demande de permis de construire présente le projet en distinguant différentes zones de la parcelle de façon à pouvoir exposer l'aménagement de ces différents espaces. Ainsi, le projet détaille la zone naturelle correspondant à la partie de la parcelle classée en zone N et sur laquelle aucun aménagement et aucune construction ne sont prévus, la zone nord sur laquelle doivent être aménagés un parc de stationnement et un espace vert engazonné et, entre ces deux zones, une troisième zone sur laquelle seront implantés le restaurant et une piste de " drive ". Pour autant, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la parcelle d'assiette du projet doive faire l'objet d'une division foncière que ce soit en propriété ou en jouissance. Si la notice décrit également " une zone libre engazonnée permettant une éventuelle construction ultérieure ", il ne s'agit là que d'une éventualité. Par suite, le projet n'entre pas dans le champ d'application des dispositions précitées et le moyen tiré de la violation des articles L. 442-1 et R. 421-19 du code de l'urbanisme doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : / a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; / b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; / c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; / d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; / e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; / f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement. ". Aux termes de l'article R. 431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; / b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; / c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse. ". La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

6. Il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire initial comprend des plans de coupe du bâtiment à construire et montre une toiture à double pan dont la faible pente est limitée à 3,1 % et des acrotères en acier laqué époxy de couleur brun foncé (RAL 8015) lesquels dissimuleront les pans et le faîtage de la toiture. Les photomontages montrent également que la toiture ne sera pas visible. Dès lors, si le dossier ne comprend pas un plan spécifiquement dédié à la toiture, il contient toutes les informations nécessaires pour permettre à l'autorité compétente d'appréhender l'ensemble du projet, y compris sa toiture, et d'apprécier sa conformité à la réglementation applicable. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du dossier de demande du permis de construire contesté doit être écarté comme manquant en fait.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 422-4 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour statuer sur les demandes de permis ou sur les déclarations préalables recueille l'accord ou l'avis des autorités ou commissions compétentes, notamment dans les cas prévus au chapitre V du titre II du présent livre. ". Aux termes de l'article L. 425-3 du même code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l'autorisation prévue par l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente qui peut imposer des prescriptions relatives à l'exploitation des bâtiments en application de l'article L. 123-2 du code de la construction et de l'habitation. Le permis de construire mentionne ces prescriptions. Toutefois, lorsque l'aménagement intérieur d'un établissement recevant du public ou d'une partie de celui-ci n'est pas connu lors du dépôt d'une demande de permis de construire, le permis de construire indique qu'une autorisation complémentaire au titre de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation devra être demandée et obtenue en ce qui concerne l'aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie de bâtiment concernée avant son ouverture au public. "

8. Il ressort des pièces du dossier et des visas de l'arrêté du 27 février 2020 portant permis de construire initial qu'au cours de l'instruction de la demande, plusieurs avis ont été recueillis. La sous-commission départementale pour l'accessibilité des personnes handicapées a émis un avis favorable, rendu le 26 novembre 2019 et la sous-commission pour la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public et immeubles de grande hauteur (commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité) a émis un avis favorable également, rendu le 9 décembre 2019. Par l'arrêté du 9 mars 2021, le maire de Ploumagoar a délivré à la société Burger King Construction un permis de construire modificatif portant notamment sur le nombre de places de stationnement passant de 55 à 49 places et sur l'accès du projet lequel est déplacé de vingt-cinq mètres vers le nord de la parcelle. Il ressort des pièces du dossier et des termes mêmes de l'arrêté du 9 mars 2021 que de nouveaux avis ont été recueillis lors de l'instruction de la demande, la sous-commission départementale pour l'accessibilité des personnes handicapées rendant un avis favorable le 9 février 2021 et la sous-commission pour la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public et immeubles de grande hauteur rendant un avis favorable le 1er février 2021. Dans ces conditions et alors même qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications apportées au projet initial nécessitaient de consulter à nouveau ces deux sous-commissions, les avis ont en tout état de cause été recueillis avant la délivrance du permis de construire modificatif du 9 mars 2021. Par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées des articles L. 422-4 et L. 425-3 du code de l'urbanisme doit être écarté.

9. En quatrième lieu, le préambule du règlement du plan local d'urbanisme de Ploumagoar alors applicable relatif à la zone UC définit cette zone en énonçant qu'" il s'agit d'une zone dont le caractère dominant est l'habitat individuel, groupé ou isolé, moyennement dense. Elle correspond aux quartiers périphériques de développement urbain où les constructions sont en grande partie implantées en ordre discontinu et en recul par rapport aux voies et places. Elle est destinée principalement à recevoir des constructions à usage d'habitation ainsi que les activités et services nécessaires à la vie de ces quartiers. " L'article UC1 alors applicable prévoit quant à lui : " Sont interdites les occupations et utilisations du sol de toute nature, autres que celles liées à l'habitat, à la vie et au bon fonctionnement des quartiers d'habitat et notamment : / - La création et l'extension de bâtiments à usage agricole ; / - Les bâtiments industriels ; / La création et l'extension de bâtiments à usage d'activités soumis ou non à la réglementation sur les installations classées, y compris les entrepôts qui, par leur destination, leur nature, leur importance, leur fonctionnement ou leur aspect, sont incompatibles avec la salubrité, la sécurité, la tranquillité ou l'environnement de la zone ; / - Les terrains de camping, de caravaning, les parcs résidentiels de loisirs ; / - Les affouillements ou exhaussements du sol, définis à l'article R. 442-2 du code de l'urbanisme autres que ceux nécessaires à la réalisation de constructions et d'équipements publics autorisés ; / - Les éoliennes ; / - L'ouverture de toute carrière. ".

10. D'une part, il ne ressort pas des dispositions précitées que la zone UC soit à vocation exclusive d'habitat dans la mesure où sont également admis les activités et services nécessaires à la vie d'un quartier d'habitation, notamment, selon l'article UC 1, "les occupations et utilisations du sol (...) liées à l'habitat, à la vie et au bon fonctionnement des quartiers d'habitat ". Un restaurant faisant partie de ces activités et services nécessaires à la vie d'un quartier d'habitation, le projet ne méconnaît pas le caractère dominant de la zone UC tel qu'il est défini par le préambule du règlement applicable à cette zone et en tout état de cause, contrairement à ce qui est soutenu, ne remet pas en cause la vocation générale de la zone UC.

11. D'autre part, si une augmentation de la circulation dans la rue de la Chesnaye peut être attendue du fonctionnement du restaurant, un tel inconvénient ne permet toutefois pas de retenir que cette activité de restauration est " incompatible avec la salubrité, la sécurité, la tranquillité ou l'environnement de la zone " au sens des dispositions précitées de l'article UC1 du règlement du plan local d'urbanisme.

12. Enfin, la double circonstance qu'il existe déjà un restaurant de l'autre côté de la rue de la Chesnaye et que l'établissement de restauration rapide litigieux ne s'adressera pas uniquement aux habitants du quartier est sans incidence sur la légalité des arrêtés contestés des 27 février 2020 et 9 mars 2021. De plus, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le restaurant litigieux correspond à la destination de la zone urbaine UY destinée à recevoir des activités économiques (industrielles, artisanales ou commerciales) ainsi que des dépôts ou installations publics ou privés, dès lors que le projet ne méconnaît pas le caractère dominant de la zone UC dont il relève et alors qu'en tout état de cause, la zone UY se situe au sud de la parcelle d'assiette du projet, de l'autre côté de la route nationale 12.

13. En cinquième lieu, aux termes des dispositions de l'article UC 6 du règlement du plan local d'urbanisme de Ploumagoar alors applicables à la parcelle d'assiette du projet et relatives à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques : " Les constructions doivent être édifiées avec un recul minimum de 5 m par rapport à l'alignement des voies ou places existantes ou par rapport à l'alignement futur tel que reporté aux documents graphiques. (...) ".

14. Il ressort des pièces du dossier et des plans de masse joints aux demandes de permis de construire et de permis de construire modificatif que le bâtiment projeté est édifié avec un recul de 5 mètres par rapport à l'alignement de la rue de la Chesnaye. Si le projet prévoit une terrasse du côté sud du bâtiment dont une petite partie sera à moins de cinq mètres de l'alignement de la voie publique, un tel aménagement ne constitue pas une construction à édifier au sens des dispositions précitées de l'article UC 6 du règlement du plan local d'urbanisme et n'est dès lors pas soumise à ces dispositions. Par suite, le moyen tiré de la violation de ces dispositions doit être écarté.

15. En sixième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Aux termes de l'article UC 11 du règlement du plan local d'urbanisme alors applicable : " La création architecturale, la qualité des constructions, leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant, le respect des paysages naturels ou urbains ainsi que du patrimoine sont d'intérêt public. Le respect de cet intérêt relève de la compétence du concepteur, de la volonté du maître d'ouvrage, de la responsabilité de l'autorité habilitée à délivrer le permis de construire et autres autorisations d'utilisation du sol. / En conséquence : / 1. Prescriptions générales : / (...) - Les constructions nouvelles doivent s'harmoniser par leur volume, leurs proportions au paysage local. (...) / Les constructions principales, leurs annexes et les clôtures doivent présenter une unité d'aspect, de volume et de matériaux. Dans ces conditions, les constructions nouvelles doivent privilégier les volumes simples, perpendiculaires entre eux et sans décrochements inutiles. / - Les couleurs des matériaux de parement (pierre, enduit, bardage) et des peintures extérieures devront s'harmoniser entre elles et ne pas porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants. / (...) 2. Prescriptions particulières : / - Les toitures seront réalisées en ardoises naturelles ou en matériaux d'aspect similaire. L'utilisation d'autres techniques de couverture pourra être admise pour tenir compte de l'environnement bâti existant. / - les toitures seront de pentes, à versants égaux, comprises entre 30° et 60°, et de préférence identique à celle de la construction à laquelle elle s'adosse. (...) / - D'autres traitements de toiture peuvent être autorisés dans le cas d'une construction de conception architecturale contemporaine utilisant des matériaux autres que l'ardoise, et sous réserve d'une bonne intégration dans le tissu environnant. (...) ". Ces dernières dispositions ont le même objet que celles de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que le juge doit apprécier, au terme d'un contrôle normal, la légalité de la décision contestée.

16. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies produites par les parties, que la parcelle d'assiette du projet litigieux borde le rond-point de la Chesnaye, lequel dessert la route nationale 12, axe à quatre voies très fréquenté passant au sud du terrain. Il ressort également des pièces du dossier que la parcelle d'assiette est desservie par la rue de la Chesnaye, route départementale 767 conduisant vers le nord à l'agglomération de Guingamp, la commune voisine de Ploumagoar. En venant du rond-point de la Chesnaye, sont implantés de part et d'autre de la route départementale 767 un restaurant, un hôtel puis des maisons individuelles d'architecture hétérogène et sans caractère particulier, une entreprise fabriquant et vendant des huisseries en aluminium et enfin un cimetière entouré de hauts murs de pierre. De plus, un lycée professionnel d'une hauteur de cinq niveaux est construit à l'arrière du cimetière et, compte tenu de sa hauteur, est visible depuis la route départementale 767, de même que l'entreprise d'aluminium dont les bordures de toiture sont revêtues d'un large bandeau rouge. Il ressort dès lors des pièces du dossier que la parcelle d'assiette du projet, laquelle supporte une maison d'habitation et un hangar construits dans les années 1980 et qui doivent être démolis, s'insère dans un secteur urbanisé, hétérogène et sans caractère particulier.

17. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la construction projetée présente un volume simple, rectangulaire et sur deux niveaux de 32,50 mètres de longueur sur 15 mètres de largeur et 5,94 mètres de hauteur. Les façades et les pignons du bâtiment sont couverts, en partie basse, d'un enduit brun foncé (RAL 8019) et de menuiseries métalliques de même teinte et, en partie haute, d'un bardage vertical imitant le bois de teinte brun clair alternant avec des plaques métalliques brun foncé (RAL 8019). En haut des façades un acrotère en métal de teinte brun moyen (RAL 8015) court autour du bâtiment et dissimule une toiture à deux pans de faible pente, ce qui est autorisé pour les architectures contemporaines. Sur le pignon sud du bâtiment est prévue une cheminée décorative recouverte d'un parement en plaquettes de pierre naturelle grise.

18. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la parcelle d'assiette du projet litigieux n'appartient pas au périmètre de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine de la ville de Guingamp, approuvé par une délibération du 12 novembre 2019, dont se prévalent les requérants. En outre, si la délibération du 12 novembre 2019 note la présence de murs de pierres caractéristiques de l'identité de la ville de Guingamp, le cimetière et son mur de pierres ne sont toutefois pas non plus inclus dans le périmètre de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine. En outre, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir du label de " petite cité de caractère " attribué à la commune de Guingamp dès lors que la parcelle d'assiette du projet litigieux relève du territoire de la commune voisine de Ploumagoar et qu'en tout état de cause, un tel label étant dépourvu de toute valeur règlementaire est inopposable aux autorisations d'urbanisme.

19. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le permis de construire modifié litigieux ne respecte pas les dispositions de l'article UC 11 du règlement du plan local d'urbanisme.

20. En septième lieu, aux termes de l'article UC 12 du règlement du plan local d'urbanisme de Ploumagoar alors applicable : " Le stationnement et les aires d'évolutions nécessaires aux véhicules correspondant aux besoins des constructions et installations doivent être assurés en dehors des voies publiques. (...) ".

21. Lorsqu'une autorisation d'urbanisme a été délivrée en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance de l'autorisation, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'une autorisation modificative dès lors que celle-ci assure le respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédée de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises. Elle peut, de même, être régularisée par une autorisation modificative si la règle relative à l'utilisation du sol qui était méconnue par l'autorisation initiale a été entretemps modifiée ou si cette règle ne peut plus être regardée comme méconnue par l'effet d'un changement dans les circonstances de fait de l'espèce. Les irrégularités ainsi régularisées ne peuvent plus être utilement invoquées à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'autorisation initiale.

22. Il ressort des pièces du dossier, notamment des plans de masse joints à la demande de permis de construire modificatif, que le projet modifié prévoit 49 places de stationnement dont 4 pour personnes à mobilité réduite (PMR). Les requérants soutiennent que le nombre de places de stationnement prévu est insuffisant au regard de la capacité théorique d'accueil de 246 personnes calculée par la sous-commission pour la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public et immeubles de grande hauteur. Toutefois, cette capacité de 246 personnes correspond à une fréquentation maximale établie pour des raisons de normes de sécurité, alors que la fréquentation maximale attendue est de 150 personnes au même moment. En outre, il n'est pas contesté qu'une partie de la clientèle utilisera le service de " drive " ou viendra à pied et n'utilisera dès lors pas les places de stationnement. Dans ces conditions, le nombre de places de stationnement doit être regardé comme correspondant aux besoins de la construction litigieuse, de sorte que le moyen tiré de la violation de l'article UC 12 du règlement du plan local d'urbanisme doit être écarté.

23. En huitième lieu, aux termes de l'article UC 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Ploumagoar alors applicable : " (...) Tous travaux ayant pour effet de détruire un élément du paysage identifié par le plan local d'urbanisme en application du 7° alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme et non soumis à un régime d'autorisation doivent faire l'objet d'une autorisation préalable au titre des installations et travaux divers dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat ; (...) ". En outre, aux termes de l'article UC 13 du règlement du plan local d'urbanisme alors applicable : " (...) Les haies ou talus plantés, repérés en application du 7ème alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, seront maintenus et entretenus en tant que de besoin, (...) ".

24. Les requérants, qui invoquent la méconnaissance des dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme, se prévalent d'un document cartographique daté de 2003 et 2005 dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il ferait partie du plan local d'urbanisme tel qu'il a été approuvé par une délibération du 9 juillet 2009 puis mis à jour en février 2017. Il ressort au contraire des pièces du dossier que le règlement graphique du plan local d'urbanisme de Ploumagoar n'identifie pas, sur la parcelle d'assiette du projet, de haies ou talus plantés à protéger en application des dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la violation des articles UC 2 et UC 13 du règlement du plan local d'urbanisme doit être écarté.

25. En neuvième lieu, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus au 6° de l'article L. 102-13 et aux articles L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. (...) ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ". Un sursis à statuer ne peut être opposé à une demande de permis de construire qu'en vertu d'orientations ou de règles que le futur plan local d'urbanisme pourrait légalement prévoir, et à la condition que la construction, l'installation ou l'opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution.

26. D'une part, il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 26 septembre 2017, le conseil communautaire de Guingamp Paimpol Agglomération a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal sur l'ensemble de son territoire, lequel couvre 57 communes dont celles de Ploumagoar et de Guingamp. Il ressort également des pièces du dossier qu'à la date de délivrance du permis de construire du 27 février 2020, le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, qui s'est tenu lors de la séance du conseil communautaire du 30 septembre 2019, avait eu lieu. Ainsi qu'il a été exposé, la parcelle d'assiette du projet litigieux se situe sur le territoire de la commune de Ploumagoar mais elle est bordée par la route départementale 767, laquelle conduit à l'entrée de l'agglomération de Guingamp située à quelques dizaines mètres du terrain concerné et identifiée par un panneau rectangulaire blanc à bordures rouges. Dès lors que les communes de Ploumagoar et de Guingamp appartiennent toutes deux à Guingamp Paimpol Agglomération et seront couvertes par le futur plan local d'urbanisme intercommunal, les requérants peuvent utilement se prévaloir des orientations du projet d'aménagement et de développement durables du futur plan local d'urbanisme intercommunal pour soutenir que le maire de Ploumagoar devait surseoir à statuer sur la demande de permis de construire présentée par la société pétitionnaire.

27. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables du futur plan local d'urbanisme intercommunal relève que les entrées de ville ou du bourg sont les premières impressions que l'on peut se faire d'un territoire et prévoit comme objectif 21 d'améliorer l'aménagement des entrées de ville en assurant une transition harmonieuse entre espaces ruraux et urbains, par une amélioration paysagère des entrées de villes et en favorisant le traitement paysager d'ensemble à proximité des axes entrants. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il est exposé au point 16, que la parcelle d'assiette du projet se situe dans un secteur urbanisé comprenant un restaurant, un hôtel, quelques maisons individuelles d'architecture hétérogène et sans caractère particulier, une entreprise fabriquant et vendant des huisseries en aluminium, un cimetière et enfin un lycée professionnel. En outre, la parcelle d'assiette du projet litigieux borde le rond-point de la Chesnaye, lequel constitue un échangeur reliant la route départementale 767 à la route nationale 12, axe important comprenant quatre voies. Il ressort également des photographies produites que de l'autre côté de la route nationale 12 et de l'échangeur se trouve un important secteur densément urbanisé et comprenant de nombreuses enseignes commerciales, des activités industrielles et artisanales et un cabinet d'expertise comptable. Ainsi, la parcelle d'assiette se situe entre l'entrée de l'agglomération de Guingamp et une zone industrielle et artisanale dense. De plus, le long de la route nationale 12, que ce soit en amont ou en aval de l'échangeur de la Chesnaye, sont implantées de nombreuses entreprises industrielles ou artisanales. Par suite, le secteur d'implantation du projet litigieux ne peut être regardé comme constituant une entrée de ville au sens du projet d'aménagement et de développement durables, dont l'objectif 21 prévoit qu'elle doit être améliorée pour assurer une transition harmonieuse entre espaces ruraux et urbains. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l'objectif 9 du projet d'aménagement et de développement durables du futur plan local d'urbanisme intercommunal de Guingamp Paimpol Agglomération vise à limiter fortement le développement commercial périphérique par le seul développement des zones d'implantation périphériques identifiées au schéma de cohérence territoriale du Pays de Guingamp. Il ressort des pièces du dossier que le schéma de cohérence territoriale approuvé par délibération du conseil communautaire du 11 juin 2007, alors en vigueur à la date de délivrance du permis de construire contesté, identifie dans un document cartographique des sites d'implantation périphériques, parmi lesquels le secteur d'implantation du projet litigieux repéré comme étant un site intermédiaire pour tous types d'entreprises " avec un potentiel de développement important " d'une " superficie disponible + prévision d'extension ) à 5 ha ", en l'espèce 13 hectares. Il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le projet litigieux n'était pas de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme intercommunal au sens des dispositions précitées de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. Par suite, le maire de Ploumagoar n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en ne décidant pas de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire présentée par la société pétitionnaire.

28. En dixième lieu, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / (...) 7° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat ; (...) ". En outre, aux termes de l'article R. 142-1 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au 7° de l'article L. 142-1 sont : / (...) 3° Les lotissements, les remembrements réalisés par des associations foncières urbaines et les constructions soumises à autorisations, lorsque ces opérations ou constructions portent sur une surface de plancher de plus de 5 000 mètres carrés ; (...) ".

29. Il ressort des pièces du dossier, notamment du formulaire Cerfa de demande de permis de construire, que le projet porte sur la construction d'un restaurant d'une surface de plancher de 404 m² et n'entre pas, par suite, dans le champ d'application des dispositions précitées. En outre et en tout état de cause, le permis de construire contesté s'appréciant à la date de son édiction, le 27 février 2020, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le projet litigieux serait incompatible avec le futur schéma de cohérence territoriale du Pays de Guingamp, lequel n'a été approuvé que le 8 juillet 2021. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du projet litigieux avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Guingamp applicable à la date de délivrance du permis de construire et dans sa version ultérieure doit être écarté comme inopérant.

30. En onzième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". En outre, aux termes de l'article UC 3 du règlement du plan local d'urbanisme de Ploumagoar, alors applicable : " Pour être constructible, un terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée ouverte à la circulation, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un passage aménagé sur fonds voisin. / Les caractéristiques des accès doivent correspondre à la destination des immeubles à desservir et satisfaire aux règles minimales exigées en matière de défense contre l'incendie et de protection civile, et font l'objet d'une autorisation de voirie. (...). ". Ces dernières dispositions ont le même objet que celles de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que le juge doit apprécier, au terme d'un contrôle normal, la légalité de la décision contestée.

31. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le permis de construire initial délivré le 27 février 2020 prévoyait un accès à double sens de circulation à proximité immédiate du bâtiment et du rond-point de la Chesnaye, lequel constitue un échangeur avec la route nationale 12. Au cours de l'instruction de la demande de permis de construire déposé le 7 octobre 2019, la direction interdépartementale des routes Ouest (DIRO) a relevé, dans un courrier du 15 octobre 2019, que la construction d'un restaurant de ce type en bordure de route nationale va générer des entrées et sorties supplémentaires au niveau de l'échangeur déjà chargé et que la sortie du restaurant au niveau de la route départementale 767, situé trop près du rond-point, risque d'engendrer des problèmes de sécurité. La DIRO demandait alors au pétitionnaire que la voie d'accès au restaurant soit le plus loin possible de l'échangeur. Suivant ces recommandations, l'accès au projet litigieux a été éloigné du rond-point vers le nord du terrain d'assiette et l'agence technique de Guingamp-Rostrenen a émis le 13 février 2020 un avis favorable sous réserve de la prise en compte de prescriptions spécifiques, selon lesquelles notamment " le mouvement de cisaillement sera interdit, compte tenu du risque de remontées de file au niveau du giratoire de la Chesnaye, voire de la bretelle de la RN 12. Les véhicules devront faire demi-tour au niveau du mini-giratoire desservant le lycée Jules Verne " et " des éléments physiques devront être installés pour interdire le mouvement de tourne à gauche ; ces aménagements seront à la charge du porteur du projet. ". L'avis de l'agence technique du 13 février 2020 est visé par l'arrêté du 27 février 2020 contesté, lequel impose en son article 2 au bénéficiaire de l'autorisation de se conformer aux avis rendus, dont celui de l'agence technique. Si le projet litigieux induit une augmentation de la circulation dans le rond-point de la Chesnaye et sur la route départementale 767 desservant la parcelle d'assiette, il ressort des pièces du dossier que, compte tenu de la configuration des lieux et des prescriptions énoncées par l'agence technique que l'arrêté contesté impose expressément de respecter, le projet ne méconnaît pas les dispositions précitées de l'article UC 3 du règlement du plan local d'urbanisme. En outre, les plans joints à la demande de permis de construire n'ont pas à faire figurer les éléments physiques empêchant les véhicules de tourner à gauche, lesquels doivent être installés sur la route départementale 767 par les services compétents et sont à la charge financière du porteur du projet, selon l'avis favorable de l'agence technique.

32. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment des plans de masse joints à la demande de permis de construire, que des cheminements piétonniers sont prévus sur l'emprise de la parcelle d'assiette depuis son extrémité nord jusqu'à l'entrée du restaurant situé en façade sud du bâtiment. S'agissant des risques induits par le passage du cheminement piétonnier sur la zone de livraison, ils sont faibles compte tenu de la vitesse de circulation très réduite des véhicules de livraison pendant leurs manœuvres sur le parc de stationnement. De plus, si les requérants relèvent qu'une des extrémités du cheminement piétonnier débouche sur la route départementale 767, au nord du bâtiment et de la piste du " drive ", il ressort toutefois des pièces du dossier qu'il existe entre la limite parcellaire et la voie de circulation un bas-côté stabilisé. La circonstance qu'il n'existe pas de trottoirs au droit de la parcelle d'assiette du projet ni de passage protégé pour permettre aux piétons de traverser de manière plus sécurisée est en outre sans incidence sur la légalité du permis de construire. En outre, les dispositions de l'article UC 3 n'imposent pas de prévoir des accès différenciés pour les véhicules de livraison et les véhicules des clients. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il existerait un risque pour la sécurité des usagers de la terrasse du restaurant, en raison d'une part de ce que cette terrasse est longée sur quelques mètres par la piste du " drive " dont elle est toutefois séparée par une bordure et d'autre part de ce qu'elle est située dans son angle sud-est à moins de cinq mètres de la limite parcellaire du terrain d'assiette du projet litigieux, laquelle est toutefois séparée de la voie de circulation par un bas-côté d'une largeur de plusieurs mètres. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l'article UC 3 du règlement du plan local d'urbanisme doit être écarté.

En douzième lieu, aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. (...) ". Aux termes de l'article A. 424-3 du même code : " (...) L'arrêté (...) indique, (...) s'il y a lieu : / d) Si la décision est assortie de prescriptions ; (...). ".

33. Il ressort des pièces du dossier que les articles 2 des arrêtés du 27 février 2020 et du 9 mars 2021 énoncent que le bénéficiaire de l'autorisation d'urbanisme " devra se conformer aux prescriptions émises par la sous-commission départementale pour l'accessibilité, par le service départemental d'incendie et de secours, par l'agence technique départementale, par le service eau et assainissement de Guingamp-Paimpol Agglomération, par le service environnement de la direction départementale des territoires et de la mer et par la DIR Ouest dont copies ci-annexées ". Dès lors que les avis visés par les arrêtés et auxquels il est fait référence sont annexés aux arrêtés contestés, les prescriptions sont suffisamment précises. En outre, si l'arrêté du 9 mars 2021 énonce que " les prescriptions antérieures restent applicables ", cette mention ne peut s'entendre que sous réserve que ces prescriptions antérieures ne soient pas contredites par de nouvelles prescriptions émises dans les avis visés par cet arrêté portant permis de construire modificatif. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les prescriptions dénatureraient la demande de permis de construire ainsi que le soutiennent les requérants. Le moyen tiré de la violation des dispositions précitées doit dès lors être écarté.

34. En treizième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation. (...) ".

35. Dès lors que le projet litigieux se situe dans un espace urbanisé de la commune de Ploumagoar au sens des dispositions précitées, le moyen tiré de la violation de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme doit être écarté comme étant inopérant.

36. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par la commune de Ploumagoar et les sociétés pétitionnaires que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Il suit de là que leurs conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur les frais liés au litige :

37. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Ploumagoar, de la société Bertrand Construction Aménagement et de la société Burger King Construction, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, le versement aux requérants de la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge collective de la commune de Guingamp, de M. et Mme F... et de M. et Mme A... C... le versement à la commune de Ploumagoar et à la société Burger King Construction d'une somme de 750 euros chacune au titre des mêmes frais. En outre, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter la demande présentée par la société Bertrand Construction Aménagement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de de la commune de Guingamp, de M. et Mme F... et de M. et Mme A... C... est rejetée.

Article 2 : La commune de Guingamp, M. et Mme F... et M. et Mme A... C... verseront ensemble la somme de 750 euros à la commune de Ploumagoar et la somme de 750 euros à la société Burger King Construction au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la société Bertrand Construction Aménagement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Guingamp, désignée représentante unique des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la commune de Ploumagoar, à la société Burger King Construction et à la société Bertrand Construction Aménagement.

Délibéré après l'audience du 13 juin 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Degommier, président de chambre,

- M. Rivas, président assesseur,

- Mme Ody, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2024.

La rapporteure,

C. ODY

Le président,

S. DEGOMMIER Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2

N° 22NT02489