Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... B... et M. D... B..., agissant en son nom propre et en qualité de représentant légal de la jeune C... B..., ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision implicite née le 25 septembre 2022 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours formé contre la décision de l'ambassade de France à Téhéran (Iran) refusant de délivrer à M. A... B... et à la jeune C... B... des visas de long séjour en qualité de membres de la famille d'un réfugié.
Par un jugement n° 2215535 du 3 avril 2023, le tribunal administratif de Nantes a annulé cette décision et a enjoint au ministre de l'intérieur et des outre-mer de faire délivrer à M. A... B... et à l'enfant C... B... des visas de long séjour dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 27 avril 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 3 avril 2023 du tribunal administratif de Nantes ;
2°) de rejeter la demande présentée par M. A... B... et M. D... B... devant le tribunal administratif de Nantes.
Il soutient que les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'ont pas été méconnues dès lors qu'il n'est pas établi que les demandeurs de visa auraient été à la charge de M. D... B... depuis le décès de leurs parents en 2010 et 2011 et le départ de ce dernier d'Afghanistan en 2014.
Par un mémoire en défense, enregistré le 16 juin 2023, MM. D... B... et A... B..., représentés par Me Lescs, concluent au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur et des outre-mer de délivrer les visas sollicités par la jeune C... B... et par M. A... B..., sous astreinte de 200 euros par jour de retard, et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.
Ils soutiennent que les moyens soulevés par le ministre de l'intérieur et des outre-mer ne sont pas fondés.
M. D... B... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 26 juin 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la convention internationale des droits de l'enfant ;
- le code civil ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative.
Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Le rapport de M. Rivas a été entendu au cours de l'audience publique.
Considérant ce qui suit :
1. M. D... B..., ressortissant afghan né le 1er octobre 1993, s'est vu reconnaître la qualité de réfugié par une décision de la Cour nationale du droit d'asile du 29 juillet 2020. Son frère et sa sœur, M. A... B... et Mme C... B..., ressortissants afghans nés le 10 mars 2005 et le 8 août 2008, ont déposé une demande de visa de long séjour auprès de l'ambassade de France à Téhéran, au titre de la réunification familiale. Ces autorités ont refusé, le 23 mai 2022, de leur délivrer les visas sollicités. Par une décision implicite née le 25 septembre 2022, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours formé contre cette décision consulaire. Par un jugement du 3 avril 2023, dont le ministre de l'intérieur et des outre-mer relève appel, le tribunal administratif de Nantes a annulé cette décision de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France et a enjoint au ministre de délivrer les visas de long séjour sollicités dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. ".
3. Le jugement attaqué a annulé la décision contestée de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France au motif qu'en refusant de délivrer à M. A... B... et à la jeune C... B... un visa de long séjour, la commission de recours a porté une atteinte disproportionnée au droit au respect de leur vie privée et familiale, protégé par les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. D'une part, les deux demandeurs de visa, qui sont le frère et la sœur de M. D... B... auquel la qualité de réfugié a été reconnue, n'entrent pas dans le champ de la réunification familiale telle qu'elle résulte de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. D'autre part, si M. D... B... soutient qu'en qualité d'ainé de sa fratrie, il a pris en charge ces deux personnes depuis le décès de leur père et de leur mère, survenus respectivement en 2010 et 2011, il ne l'établit pas par les pièces produites. Il expose par ailleurs qu'après le décès de leurs parents, lui-même a poursuivi ses études et travaillé, alors que la fratrie était aidée par un oncle maternel. Il s'est ensuite marié en 2012 et est devenu père en 2013. Il indique également avoir quitté l'Afghanistan dès l'année 2014, avec un autre frère, en confiant alors son épouse, leur fils et son frère et sa sœur les plus jeunes à la garde de l'un de ses oncles, lequel les a ensuite confiés à une tante installée au Pakistan. S'il évoque l'envoi de sommes d'argent à son épouse et à son frère et sa sœur à compter de son arrivée en France en 2018, il n'établit pas la réalité de ces envois, qui seraient survenus plusieurs années après son départ. Il est également constant que depuis que l'épouse de M. D... B... et leur fils ont bénéficié d'un visa d'entrée en France en 2022, son frère et sa sœur sont retournés vivre auprès de leur oncle en Afghanistan. Enfin si M. D... B... se prévaut du fait qu'il a obtenu la tutelle sur son frère et sa sœur, le document produit à cet effet se présente comme l'enregistrement par la cour d'appel de Nangarhar et le ministère des affaires étrangères afghan de l'attestation de trois personnes, assistés de deux témoins, qui affirment connaitre ces trois personnes, connaitre la famille B... et qui indiquent que M. A... B... et à la jeune C... B... sont sans tuteur en Afghanistan alors que leur frère, installé en France, souhaite les faire venir et est prêt à assumer cette tutelle. Dans ces conditions, eu égard à la longue séparation de la fratrie intervenue dès 2014, au fait que le frère, devenu majeur, et la sœur de M. D... B... ont été pris en charge depuis lors par plusieurs membres de leur famille et non par M. D... B..., le ministre est fondé à soutenir que la décision contestée n'a pas méconnu les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
4. En conséquence, le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes s'est fondé, pour annuler la décision contestée, sur une méconnaissance des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
5. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A... B... et M. D... B... tant devant le tribunal administratif de Nantes que devant la cour.
6. En premier lieu, l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; (...) 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". L'article L. 211-5 du même code dispose que : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Enfin, aux termes de l'article L. 232-4 de ce code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ".
7. Aux termes de l'article D. 312-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dans sa rédaction issue du décret du 29 juin 2022 relatif aux modalités de contestation des refus d'autorisations de voyage et des refus de visas d'entrée et de séjour en France : " Une commission placée auprès du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur est chargée d'examiner les recours administratifs contre les décisions de refus de visa de long séjour prises par les autorités diplomatiques ou consulaires. Le sous-directeur des visas, au sein de la direction générale des étrangers en France du ministère de l'intérieur, est chargé d'examiner les recours administratifs contre les décisions de refus de visa de court séjour prises par les autorités diplomatiques ou consulaires. La saisine de l'une ou l'autre de ces autorités, selon la nature du visa sollicité, est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux, à peine d'irrecevabilité de ce dernier. ". L'article D. 312-8-1 du même code, applicable, en vertu de l'article 3 du même décret, aux demandes ayant donné lieu à une décision diplomatique ou consulaire prise à compter du 1er janvier 2023, dispose : " En l'absence de décision explicite prise dans le délai de deux mois, le recours administratif exercé devant les autorités mentionnées aux articles D. 312-3 et D. 312-7 est réputé rejeté pour les mêmes motifs que ceux de la décision contestée. L'administration en informe le demandeur dans l'accusé de réception de son recours.".
8. Les décisions des autorités consulaires portant refus d'une demande de visa doivent être motivées en vertu des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il en va de même pour les décisions de rejet des recours administratifs préalables obligatoires formés contre ces décisions.
9. Les dispositions de l'article D. 312-8-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile impliquent que si le recours administratif préalable obligatoire formé contre une décision de refus d'une demande de visa fait l'objet d'une décision implicite de rejet, cette décision implicite, qui se substitue à la décision initiale, doit être regardée comme s'étant appropriée les motifs de la décision initiale. Dans le cadre de la procédure de recours administratif préalable obligatoire applicable aux refus de visa, il en va de même, avant l'entrée en vigueur de ces dispositions, si le demandeur a été averti au préalable par la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'une telle appropriation en cas de rejet implicite de sa demande.
10. Si la décision consulaire n'est pas motivée, le demandeur qui n'a pas sollicité, sur le fondement de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, la communication des motifs de la décision implicite de rejet prise sur son recours préalable obligatoire, ne peut utilement soutenir devant le juge qu'aurait été méconnue l'obligation de motivation imposée par l'article L. 211-2 du même code. Si la décision consulaire est motivée, l'insuffisance de cette motivation peut être utilement soulevée devant le juge, sans qu'une demande de communication de motifs ait été faite préalablement. Si, dans l'hypothèse où la décision consulaire était motivée, une telle demande a néanmoins été présentée et l'autorité administrative y a explicitement répondu, cette réponse doit être regardée comme une décision explicite se substituant à la décision implicite de rejet initiale du recours administratif préalable obligatoire.
11. Il ressort des pièces du dossier qu'en réponse au dépôt du recours formé par M. B..., la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France lui a indiqué qu'en l'absence de réponse à son recours dans un délai de deux mois celui-ci serait rejeté pour les motifs figurant dans la décision consulaire contestée. Il ressort des pièces du dossier que cette décision consulaire du 23 mai 2022 mentionne l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dont il est fait application et indique que le lien familial entre les demandeurs de visa et M. D... B... " ne correspond pas à l'un des cas vous permettant d'obtenir un visa dans le cadre de la procédure de réunification familiale. ". Dans ces conditions, et alors que les intéressés n'ont pas sollicité la communication des motifs de la décision implicite de rejet de leur recours par la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision de cette commission doit être écarté.
12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, le ressortissant étranger qui s'est vu reconnaître la qualité de réfugié ou qui a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint, au titre de la réunification familiale : / 1° Par son conjoint ou le partenaire avec lequel il est lié par une union civile, âgé d'au moins dix-huit ans, si le mariage ou l'union civile est antérieur à la date d'introduction de sa demande d'asile ; / 2° Par son concubin, âgé d'au moins dix-huit ans, avec lequel il avait, avant la date d'introduction de sa demande d'asile, une vie commune suffisamment stable et continue ; / 3° Par les enfants non mariés du couple, n'ayant pas dépassé leur dix-neuvième anniversaire./ Si le réfugié ou le bénéficiaire de la protection subsidiaire est un mineur non marié, il peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint par ses ascendants directs au premier degré, accompagnés le cas échéant par leurs enfants mineurs non mariés dont ils ont la charge effective./ L'âge des enfants est apprécié à la date à laquelle la demande de réunification familiale a été introduite. ".
13. Ainsi qu'il a été exposé, les demandes de visa en litige ont été déposées pour le frère et la sœur de M. D... B..., à qui la qualité de réfugié a été reconnue en France. Ces personnes n'entrent pas dans le champ d'application des dispositions précitées. Dans ces conditions, c'est sans erreur de droit que la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours présenté par M. D... B....
14. En troisième lieu, pour les motifs exposés au point 3, la décision contestée n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de ses conséquences sur la situation des demandeurs de visa et n'est pas intervenue en méconnaissance des stipulations de l'article 3-1 de la convention internationale des droits de l'enfant.
15. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'intérieur et des outre-mer est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé, à la demande de M. A... B... et de M. D... B..., la décision implicite née le 25 septembre 2022 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours formé contre la décision des autorités consulaires françaises à Téhéran refusant de délivrer des visas de long séjour au titre de la réunification familiale à M. A... B... et à la jeune C... B... et lui a enjoint de délivrer les visas sollicités.
Sur les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte :
16. Il y lieu, par voie de conséquence de ce qui précède, de rejeter les conclusions présentées aux fins d'injonction sous astreinte par M. A... B... et M. D... B....
Sur les frais d'instance :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par M. A... B... et M. D... B....
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2215535 du 3 avril 2023 du tribunal administratif de Nantes est annulé.
Article 2 : La demande présentée par M. A... B... et M. D... B... devant le tribunal administratif de Nantes, ainsi que leurs conclusions aux fins d'injonction sous astreinte et au titre des frais d'instance, sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur et des outre-mer, à M. A... B... et à M. D... B....
Délibéré après l'audience du 30 mai 2024, à laquelle siégeaient :
- M. Degommier, président de chambre,
- M. Rivas, président assesseur,
- Mme Ody, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2024.
Le rapporteur,
C. RIVAS
Le président,
S. DEGOMMIER
Le greffier,
C. GOY
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 23NT01216
