| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 4ème chambre, 14 juin 2024, 23NT01019

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 19 décembre 2019 du préfet d'Ille-et-Vilaine en tant qu'il déclare cessible au profit de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet ou de son concessionnaire les parcelles cadastrées section B n° 430, 431, 1123 et 1129, nécessaires à la réalisation de la ZAC " Cœur de village ", l'arrêté du 22 janvier 2020 du préfet d'Ille-et-Vilaine modifiant l'arrêté de cessibilité du 19 décembre 2019, l'arrêté du 2 juillet 2020 du préfet d'Ille-et-Vilaine modifiant ce dernier arrêté modificatif, ensemble la décision du 15 septembre 2020 rejetant son recours gracieux du 1er septembre 2020.

Par un jugement nos 2000577, 2005285 du 9 février 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté les demandes de M. A....

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 avril 2023 et 10 novembre 2023, M. B... A..., représenté par Me Gorand, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 9 février 2023 du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d'annuler les arrêtés du 19 décembre 2019, du 22 janvier 2020 et du 2 juillet 2020 du préfet d'Ille-et-Vilaine, ensemble la décision du 15 septembre 2020 rejetant son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal a omis de se prononcer sur plusieurs moyens soulevés dans les mémoires en réplique enregistrés le 18 novembre 2022 ;

- le préfet d'Ille-et-Vilaine a méconnu l'article R. 131-3 du code de l'expropriation car le plan parcellaire figurant au dossier d'enquête parcellaire n'est pas régulier ;

- l'arrêté portant déclaration d'utilité publique du 30 septembre 2010 est illégal faute d'utilité publique et parce qu'il était possible de réaliser l'opération sans recourir à l'expropriation ; il porte une atteinte disproportionnée à son droit de propriété privée ; il méconnait les articles L. 121-8 du code de l'urbanisme, L. 352-1 du code rural et L. 122-3 du code de l'expropriation ; l'étude d'impact comporte des lacunes et des erreurs ;

- l'arrêté du 29 septembre 2015 portant prorogation de la DUP méconnaît l'article L. 121-5 du code de l'expropriation et l'article L.122-1 du code de l'environnement ; il méconnaît les orientations du SCoT du Pays de Saint-Malo ;

- le préfet d'Ille-et-Vilaine a illégalement refusé d'abroger ses arrêtés du 30 septembre 2010 et du 29 septembre 2015 malgré la perte du caractère d'utilité publique de l'opération par suite des changements de circonstances de fait et de droit et que l'opération n'est plus susceptible d'être légalement autorisée.

Par un mémoire, enregistré le 12 septembre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer demande à la cour de rejeter la requête de M. A....

Il soutient que les moyens du requérant ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 10 novembre 2023, la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet, représentée par Me Thomé, conclut au rejet de la requête de M. A... et demande à la cour de mettre à sa charge une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions de M. A... en tant qu'ils concernent des parcelles dont il n'est pas propriétaire sont irrecevables ;

- les moyens du requérant ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 17 novembre 2023, la société Nexity Foncier Conseil, représentées par Me Donias, demande à la cour de rejeter la requête de M. A....

Elle fait siennes les observations présentées pour la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code rural (ancien) ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Derlange, président assesseur,

- les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique,

- et les observations de Me Lerable, substituant Me Gorand, pour M. A..., de Me Taillet, substituant Me Thomé, pour la commune de Saint-Père-Marc-En-Poulet, et de Me Laville Collomb, substituant Me Donias, pour la société Nexity Foncier Conseil.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 22 février 2006, la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet (Ille-et-Vilaine) a décidé de créer une zone d'aménagement concerté (ZAC) multi-sites dite " Cœur de village ", d'une superficie de près de 20 hectares répartie en cinq secteurs autour du centre bourg. Le 15 mai 2009, un contrat de concession d'aménagement a été conclu avec la société Nexity Foncier Conseil, devenue société Nexity. Après la tenue des enquêtes publiques préalable à la déclaration d'utilité publique (DUP) et parcellaire, le projet a été déclaré d'utilité publique par un arrêté du préfet d'Ille-et-Vilaine du 30 septembre 2010, prorogé par un nouvel arrêté du 29 septembre 2015. Par un arrêté du 19 décembre 2019, le préfet d'Ille-et-Vilaine a déclaré cessibles au profit de la commune ou de son concessionnaire les parcelles nécessaires au projet. Cet arrêté a été modifié par un second arrêté du préfet d'Ille-et-Vilaine du 22 janvier 2020. Un troisième arrêté du 2 juillet 2020 du préfet d'Ille-et-Vilaine a modifié ce dernier arrêté en ne déclarant les parcelles cessibles qu'au profit de la commune, excluant son concessionnaire.

2. M. A..., qui est propriétaire de quatre parcelles intégrées au périmètre de la ZAC " Cœur de village " et déclarées cessibles, a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler les arrêtés du préfet d'Ille-et-Vilaine des 19 décembre 2019, 22 janvier 2020 et 2 juillet 2020, ensemble la décision du 15 septembre 2020 rejetant son recours gracieux du 1er septembre 2020. Il relève appel du jugement du 9 février 2023 par lequel le tribunal a rejeté ses demandes.

Sur la fin de non-recevoir soulevée par la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet :

3. Le tribunal a jugé que les conclusions à fin d'annulation de M. A... dirigées contre les trois arrêtés litigieux n'étaient recevables qu'en tant qu'elles concernaient les parcelles cadastrées section B nos 430, 431, 1123 et 1129 lui appartenant. Par suite, la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet ne peut utilement contester la recevabilité des conclusions d'appel de M. A... en soutenant que ses conclusions portent sur des parcelles dont il n'est pas propriétaire.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. ".

5. Il ressort des pièces du dossier que M. A..., dans des mémoires enregistrés le 18 novembre 2022, avait soulevé devant le tribunal notamment des moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 122-3 du code de l'expropriation et R. 131-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et de celles de l'article L. 352-1 du code rural et de la pêche maritime, ainsi que du caractère insuffisant de l'étude d'impact tenant à ses lacunes et erreurs. Le tribunal n'a ni visé, ni répondu à ces moyens, qui ne sont pas inopérants. En outre, M. A... a soulevé des moyens tirés de l'illégalité du refus du préfet d'Ille-et-Vilaine d'abroger ses arrêtés du 30 septembre 2010 et du 29 septembre 2015 en raison de l'évolutions des circonstances de droit et de fait. Le tribunal n'a pas visé ces moyens et n'y a pas répondu. Ces moyens portent sur la légalité de l'ensemble des décisions contestées. Par suite, le jugement attaqué est irrégulier et il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes présentées par M. A... devant le tribunal administratif de Rennes.

Sur la légalité des décisions contestées :

En ce qui concerne les moyens soulevés par voie d'action :

6. En premier lieu, par un arrêté du 6 septembre 2019, régulièrement publié le même jour au recueil des actes administratifs du département n° 35-2019-085, le préfet d'Ille-et-Vilaine a donné délégation de signature à M. Ludovic Guillaume, secrétaire général de la préfecture et signataire des deux arrêtés litigieux, pour signer tous les actes relevant des attributions de l'Etat dans ce département dans la limite de ses attributions, à l'exception de certains au nombre desquels ne figurent pas les actes en matière de déclaration d'utilité publique ou de cessibilité de parcelles. Par suite, les moyens tirés de l'incompétence dont seraient entachés les arrêtés litigieux doivent être écartés comme manquant en fait.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R.131-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " I. - Lorsque les communes où sont situés les immeubles à exproprier se trouvent dans un seul département, l'expropriant adresse au préfet du département, pour être soumis à l'enquête dans chacune de ces communes, un dossier comprenant : / 1° Un plan parcellaire régulier des terrains et bâtiments (...) ".

8. M. A... soutient que les parcelles cadastrées section B nos 1122 et n° 1128 figurant sur le plan parcellaire produit au dossier soumis à l'enquête publique ne font pas partie du périmètre de la DUP et de la ZAC " Cœur de village ". Toutefois, cette seule circonstance ne suffit pas à démontrer l'irrégularité de ce plan parcellaire. Ce moyen, insuffisamment précis pour permettre d'en apprécier la portée exacte, doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " (...) Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l'éclairer (...) ".

10. M. A... soutient que le commissaire enquêteur de la troisième enquête publique parcellaire n'a pas rendu d'avis au sens des dispositions précitées de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique faute de prendre position sur la solution alternative qu'il avait proposée à la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue de cette troisième enquête parcellaire, le commissaire enquêteur, après avoir relevé et analysé les observations du public, a émis un avis favorable aux emprises nécessaires à la réalisation du projet litigieux, incluant les parcelles de M. A..., en recommandant à l'expropriant et à l'intéressé, malgré les difficultés et éventuelles mauvaises volontés rencontrées, d'épuiser les voies de négociation en vue d'aboutir à un accord amiable. Dans ces conditions, il doit être regardé comme s'étant prononcé favorablement sur l'emprise des ouvrages projetés, par un avis suffisamment motivé contrairement à ce que soutient le requérant.

11. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriation, en tout ou partie, d'immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu'à la condition qu'elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d'une enquête (...) ". Son article L. 121-2 prévoit que : " L'acte déclarant l'utilité publique ou la décision refusant de la déclarer intervient au plus tard un an après la clôture de l'enquête préalable (...) ". Enfin, aux termes de son article L. 121-4 : " L'acte déclarant l'utilité publique précise le délai accordé pour réaliser l'expropriation. Il ne peut excéder cinq ans, si la déclaration d'utilité publique n'est pas prononcée par décret en Conseil d'Etat en application de l'article L. 121-1. (...) ". Il résulte de ces dispositions combinées que, lorsqu'un projet déclaré d'utilité publique fait l'objet de modifications substantielles durant la période prévue pour procéder aux expropriations nécessaires, sans toutefois qu'elles conduisent à faire regarder celui-ci comme constituant un projet nouveau, il incombe à l'autorité compétente de porter une nouvelle appréciation sur son utilité publique au regard de ces changements et de modifier en conséquence la déclaration d'utilité publique initiale. Une telle modification, qui n'a pas pour effet de prolonger la durée pendant laquelle doivent être réalisées les expropriations, ne saurait toutefois légalement intervenir qu'à la suite d'une nouvelle enquête publique, destinée notamment à éclairer le public concerné sur la portée des changements ainsi opérés au regard du contexte dans lequel s'inscrit désormais le projet.

12. Si l'arrêté du 2 juillet 2020 du préfet d'Ille-et-Vilaine a conduit à ne déclarer cessibles les parcelles en cause qu'au profit de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet, excluant ainsi son concessionnaire la société Nexity, ce changement de bénéficiaire des expropriations n'emporte aucune modification de l'assiette du projet, dès lors que cet arrêté se réfère expressément à l'état parcellaire de l'arrêté du 22 janvier 2020, ni de l'emprise des ouvrages projetés. Elle n'a pas davantage pour conséquence de désigner la commune comme aménageur du projet et de lui faire supporter ses coûts de réalisation. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté contesté du 2 juillet 2020 entrainerait une modification substantielle susceptible d'avoir une incidence sur l'économie générale du projet, qui aurait nécessité qu'il soit procédé, préalablement à son édiction, à une nouvelle enquête publique.

En ce qui concerne les moyens soulevés par voie d'exception tenant à l'illégalité de l'arrêté du 30 septembre 2010 portant déclaration d'utilité publique :

13. L'arrêté de cessibilité, l'acte déclaratif d'utilité publique sur le fondement duquel il a été pris et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l'objet constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'acte déclaratif d'utilité publique ou de l'acte le prorogeant.

S'agissant des moyens de légalité externe :

14. En premier lieu, par un arrêté du 7 septembre 2009, régulièrement publié au recueil des actes administratifs du département du 8 septembre suivant, le préfet d'Ille-et-Vilaine a donné délégation de signature à M. Franck Olivier Lachaud, secrétaire général de la préfecture et signataire de l'arrêté litigieux, pour signer tous les actes relevant des attributions de l'Etat dans le département à l'exception des arrêtés de conflit. Dans ces conditions, il avait bien compétence pour signer les arrêtés de déclaration d'utilité publique. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence dont serait entaché l'arrêté du 30 septembre 2010 doit être écarté comme manquant en fait.

15. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : (...) / II.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° L'estimation sommaire des acquisitions à réaliser (...) ". L'article R. 11-14-2 de ce code dispose que : " L'expropriant adresse au préfet, pour être soumis à enquête, un dossier constitué conformément à l'article R. 11-3 et comprenant, en outre, un document mentionnant les textes qui régissent l'enquête et indiquant la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative à l'opération considérée ". La méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. Par ailleurs, les documents soumis à l'enquête ont pour objet non de décrire en détail les ouvrages envisagés mais seulement de permettre au public de connaître la nature et la localisation des travaux prévus ainsi que les caractéristiques générales des ouvrages les plus importants. En outre, l'obligation de faire figurer l'état sommaire des dépenses a pour objet de permettre à tous les intéressés d'évaluer les charges pouvant en résulter pour la collectivité ou les usagers et de s'assurer que les travaux ou ouvrages envisagés ont, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à la date de l'enquête, un caractère d'utilité publique.

16. Il ressort des pièces du dossier que le dossier d'enquête publique comportait un document mentionnant les textes qui régissent l'enquête. La circonstance qu'il mentionnait les dispositions de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dans une rédaction en vigueur antérieurement à l'enquête publique est sans incidence sur la légalité de cet arrêté litigieux dès lors que cela n'a pas eu pour effet de porter atteinte à la bonne information du public, ni été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête.

17. En outre, la notice explicative décrit les cinq secteurs du centre bourg concernés par le projet de construction de la ZAC " Cœur de village " et comporte un plan et des photographies de la localisation du site. Elle fait ainsi suffisamment état de l'insertion du projet dans l'environnement. Par ailleurs, et en tout état de cause, l'administration n'a obligation de mentionner les autres lieux possibles d'implantation d'un projet que pour autant qu'elle a envisagé et étudié différentes possibilités, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, aucune disposition du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ayant pour effet de contraindre la collectivité bénéficiaire de l'expropriation à envisager tous les projets éventuellement susceptibles de répondre à l'intérêt général recherché. Il en résulte que l'administration n'est pas tenue de faire figurer dans le dossier soumis à enquête les raisons qui l'ont conduite à préférer un projet plutôt qu'une proposition alternative. Enfin, la notice explicative énumère les différentes catégories d'équipements envisagés et précise leurs superficie et localisation, permettant au public de connaitre les caractéristiques générales des ouvrages les plus importants. Elle est ainsi suffisamment développée.

18. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à enquête publique faisait état des dépenses nécessaires à l'aménagement des terrains, et de l'estimation de

leur coût d'acquisition. Par ailleurs, les dépenses afférentes aux constructions postérieures à l'acquisition des terrains n'ont pas à être incluses dans l'estimation sommaire des dépenses. Enfin, M. A... ne précise pas quel poste qui impacterait sensiblement le coût des travaux ou porterait atteinte à l'économie générale du projet aurait été omis ou sous-évalué. Dès lors, le document financier figurant au dossier soumis à enquête publique permettait de constater que l'estimation des dépenses intègre bien l'ensemble des coûts de l'opération.

19. Dans ces conditions le moyen tiré du caractère lacunaire et obsolète du dossier soumis à enquête publique doit être écarté.

20. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans leur rédaction applicable en l'espèce : " Le commissaire enquêteur ou la commission examine les observations consignées ou annexées aux registres et entend toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération (...) ".

21. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur du 11 janvier 2010 que celui-ci a consigné et classifié les observations du public, aux nombres desquelles figurent celles de M. A... et de son conseil, avant de les analyser. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il n'aurait pas suffisamment analysé les observations du public. Par ailleurs, le commissaire enquêteur a formulé un avis favorable au projet en sept points : la conformité du dossier, le caractère d'utilité publique du projet, un meilleur développement économique du territoire ainsi qu'une meilleure maitrise foncière, un choix du site cohérent avec le plan d'occupation des sols (POS), un périmètre permettant d'assurer une continuité avec l'existant, et la préservation de l'environnement. Ce faisant, le commissaire enquêteur a bien exposé les raisons déterminant ses conclusions et son avis motivé alors au demeurant qu'il n'était pas tenu de répondre à l'ensemble des observations du public. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'avis du commissaire enquêteur du 11 janvier 2010 doit être écarté.

22. En quatrième et dernier lieu, les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

23. M. A... soutient que l'étude d'impact finalisée le 3 mars 2006 ne comportait pas les éléments fidèles à la réalité et nécessaires relatifs à la situation de l'exploitation agricole de son fils. Toutefois, contrairement à ce qu'il soutient, il ne ressort pas des pièces du dossier que les éléments indiqués à cet égard, pages 9 et 24 de cette étude, selon lesquels " ce secteur est composé de 3 parcelles agricoles formant un ensemble rectangle. L'ancienne ferme du Bignon (une habitation avec jardin) est sise dans ce rectangle en limite Est et n'est pas incluse dans le périmètre de la ZAC. " seraient inexacts. M. A... conteste en outre le taux de 30% de surface agricole utilisée (SAU) de l'exploitation familiale concernée par l'expropriation et qu'il en soit l'exploitant. Cependant à supposer même que ce taux atteigne 50% et pas 30%, comme il le prétend sans l'établir, et qu'il y ait une erreur sur la désignation comme exploitant du père ou du fils, alors que l'étude d'impact précise qu'un dépassement du taux de 5% suffit à caractériser un effet d'emprise fort, les erreurs alléguées sont restées, en tout état de cause, sans influence sur la bonne information de la population ou la décision de l'autorité administrative. Par ailleurs, M. A... n'établit pas, en se bornant à relever que le siège d'exploitation à l'Est serait séparé des parcelles exploitées par une emprise de 4 ha qui serait ouverte à l'urbanisation, que ce serait à tort que l'étude d'impact n'a pas relevé d'effet de coupure. Enfin, si la page 56 de l'étude d'impact, sur les compensations aux agriculteurs, est mise en cause en ce qu'elle ne mentionne pas que M. A... bénéficierait de mesures compensatoires du fait des effets de l'expropriation sur son exploitation agricole, à la différence d'autres exploitants dont le taux de SAU est moins impacté, cet élément ne suffit pas à avoir faussé de manière significative l'information complète de la population et n'a pas eu d'influence sur la décision de l'autorité administrative. M. A... n'est donc pas fondé à soutenir que l'étude d'impact était insuffisante.

S'agissant des moyens de légalité interne :

24. En premier lieu, il appartient au juge, lorsqu'il se prononce sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente. Il lui appartient également, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique.

25. Il ressort des pièces du dossier que l'objectif de la ZAC " Cœur de village " était de fournir une offre résidentielle pour permettre le développement de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet. Le projet visait à produire 282 logements, avec les équipements nécessaires, sans compter une future résidence senior. M. A... ne conteste pas la réalité de la croissance démographique anticipée pour cette commune, située à une dizaine de kilomètres de Saint-Malo. Il ne conteste pas précisément ce chiffre de 282 logements qui ressort de l'extrait de la notice explicative produite par le ministre et ne peut utilement se prévaloir du fait que les logements effectivement construits postérieurement à la date de la DUP seraient significativement moins nombreux. Il ressort en outre des pièces du dossier que ce projet de ZAC sera de nature à mettre en cohérence une urbanisation ayant eu tendance à se développer en étoile. Ainsi, M. A... n'est pas fondé à soutenir que ledit projet n'aurait pas une finalité d'intérêt général.

26. Par ailleurs, M. A... ne peut utilement se prévaloir du projet alternatif qu'il a proposé à la commune en 2017, soit postérieurement à la date de la DUP, consistant à lui céder six hectares de ses terres pour réaliser le projet sous la condition que les quatre hectares qu'il vise ne soient finalement pas expropriés. Au demeurant, M. A... n'établit pas qu'un tel échange aurait été réalisable en 2010 et aurait permis de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation. Par ailleurs, il n'est pas contesté que l'inclusion dans le périmètre d'expropriation de ses quatre parcelles n'est pas sans rapport avec l'opération.

27. Enfin, s'il est constant que le projet aura des conséquences lourdes sur l'exploitation de M. A..., eu égard à la production de 282 logements permettant de répondre aux besoins de la population compte tenu de l'évolution démographique de la commune et de sa situation dans l'attraction de Saint-Malo, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété, quand bien même il devrait mettre de nombreuses années pour se concrétiser.

28. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors applicable : " I ' L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) ". Si un arrêté portant déclaration d'utilité publique n'a pas directement pour objet d'autoriser des opérations de travaux ou d'aménagements, il a pour effet de permettre la réalisation de telles opérations. Ainsi, le préfet ne peut légalement déclarer d'utilité publique le projet de création d'une zone d'aménagement concerté dont les opérations de travaux ou d'aménagements ne seraient pas compatibles avec les dispositions du I de de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, dont l'objectif est de préserver au mieux les zones de littoral déterminées par la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 en limitant, sous certaines conditions, l'extension de l'urbanisation.

29. Il ressort des pièces du dossier que la ZAC " Cœur de village " doit se développer sur des zones en continuité de l'urbanisation, notamment dans l'objectif précité de combler le développement en étoile de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet. Il est constant que les deux parcelles de M. A... les plus au nord sont desservies par la rue Raoulet Brindejonc et reliées aux secteurs densément construits du centre bourg par la rue des amis de la romane et la rue du Bignon et qu'elles se trouvent à proximité de la ferme du Bignon qui est un élément bâti. Eu égard, en outre, à leur proximité avec les secteurs déjà urbanisés de la commune, elles devaient être considérées comme étant incluses à juste titre dans un espace en continuité avec les agglomérations et villages existants. Il en va de même des deux autres parcelles de M. A... qui se trouvent le long de la rue du Bignon qui borde, à l'Est, un lotissement d'une trentaine de constructions regroupées. Contrairement à ce que soutient le requérant, le seul fait que cette rue sépare la partie urbanisée d'une zone agricole ne fait pas obstacle à la continuité de l'urbanisation. Dans ces conditions, M. A... n'est pas fondé à soutenir qu'il y aurait des ruptures d'urbanisation franches avec ses parcelles et que la DUP méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, qui a remplacé l'article L. 146-4 du même code alors applicable.

30. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 352-1 du code rural et de la pêche maritime : " Lorsque les expropriations en vue de la réalisation des aménagements ou ouvrages mentionnés aux articles L. 122-1 à L. 122-3 du code de l'environnement sont susceptibles de compromettre la structure des exploitations dans une zone déterminée, l'obligation est faite au maître de l'ouvrage, dans l'acte déclaratif d'utilité publique, de remédier aux dommages causés en participant financièrement à l'installation, sur des exploitations nouvelles comparables, des agriculteurs dont l'exploitation aurait disparu ou serait gravement déséquilibrée, ou, s'ils l'acceptent, à la reconversion de leur activité. S'ils le demandent, ces agriculteurs bénéficient d'une priorité d'attribution par les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural sur l'ensemble du territoire, sauf si, devant être installés sur une exploitation entièrement différente de la précédente, ils refusent de céder au maître de l'ouvrage ou aux sociétés susmentionnées les terres dont ils restent propriétaires dans un périmètre déterminé conformément au 3° de l'article L. 142-5 (...) ". Aux termes de l'article R. 352-1 du code rural, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " (...) Doivent être considérés comme exploitants agricoles pour l'application de la présente section les personnes qui satisfont aux conditions mentionnées aux I, II et III de l'article 1003-7-1 du code rural. ".

31. Il ressort des propres écritures du requérant qu'il est à la retraite depuis 2003. S'il soutient que son fils exploite quatre parcelles agricoles dans l'emprise du projet de la ZAC " Cœur de village ", il ne l'établit pas. Dans ces conditions, il ne justifie pas à ce titre de la présence d'un exploitant agricole au sens de l'article R. 352-1 du code rural, de nature à imposer au maître de l'ouvrage de prévoir des mesures compensatoires pour les exploitations agricoles impactées par son projet. Par suite, le moyen tiré de ce que la DUP méconnait les articles L. 352-1 du code rural et de la pêche maritime et l'article L. 122-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qui a remplacé l'article L. 23-1 du même code, qui renvoie aux mêmes dispositions du code rural et de la pêche maritime, doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens soulevés par voie d'exception tenant à l'illégalité de l'arrêté du 29 septembre 2015 de prorogation de l'arrêté du 30 septembre 2010 :

32. En premier lieu, par un arrêté du 8 septembre 2009, régulièrement publié au recueil des actes administratifs du département du même jour, le préfet d'Ille-et-Vilaine a donné délégation de signature à M. Patrick Faure, secrétaire général de la préfecture et signataire de l'arrêté litigieux, pour signer tous les actes relevant des attributions de l'Etat dans le département à l'exception de décisions aux nombres desquelles ne figurent pas les arrêtés de déclaration d'utilité publique ou de prorogation. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence dont serait entaché l'arrêté du 29 septembre 2015 doit être écarté comme manquant en fait.

33. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. (...) Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat dans le département ou son délégué dans l'arrondissement peut être apportée par tout moyen (...) ". Les mentions apportées, sous la responsabilité du maire, pour certifier le caractère exécutoire des actes des autorités communales font foi jusqu'à la preuve du contraire.

34. M. A... soutient que l'arrêté du 29 septembre 2015 a été pris sur la base d'une délibération n° 2015/05/18 du conseil municipal de Saint-Père-Marc-en-Poulet du 24 septembre 2015 sollicitant la prorogation de la DUP du 30 septembre 2010, qui n'était pas encore exécutoire. Toutefois, il ressort de l'extrait du registre des délibérations de la commune du 24 septembre 2015, versé au dossier de première instance, que le maire de Saint-Père-Marc-en-Poulet a certifié de la publication, de la transmission en préfecture et du caractère exécutoire de cette délibération le 25 septembre 2015. M. A... n'apporte aucune contestation précise à ce titre. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 29 septembre 2015 serait privé de base légale doit être écarté.

35. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 121-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Un acte pris dans la même forme peut proroger une fois les effets de la déclaration d'utilité publique pour une durée au plus égale à la durée initialement fixée, lorsque celle-ci n'est pas supérieure à cinq ans. Cette prorogation peut être accordée sans nouvelle enquête préalable, en l'absence de circonstances nouvelles. / Toute autre prorogation ne peut être prononcée que par décret en Conseil d'Etat. ". Cette prorogation peut être décidée sans procéder à une nouvelle enquête publique, alors même que le contexte dans lequel s'inscrit l'opération aurait connu des évolutions significatives, sauf si les caractéristiques du projet sont substantiellement modifiées. A cet égard, une augmentation de son coût dans des proportions de nature à en affecter l'économie générale doit être regardée comme une modification substantielle.

36. Les circonstances de droit que M. A... invoque pour soutenir que les dispositions de l'article L. 121-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique imposaient une nouvelle enquête publique avant de proroger la DUP du 30 septembre 2010 sont inopérantes dès lors qu'elles ne portent que sur le contexte dans lequel s'inscrit l'opération et n'impliquent pas que les caractéristiques du projet sont substantiellement modifiées. En tout état de cause, elles concernent des problématiques de protection des espaces agricoles et naturels qui ont été prises en compte par la DUP, dont il n'est pas précisément allégué qu'elles supposaient une évolution sensible en 2015. Si les circonstances de fait avancées par M. A... tenant à une réduction du nombre de logements et d'équipements créés sont en revanche opérantes, il n'établit pas que le projet de construction des biens projetés a été abandonné, malgré notamment des difficultés de commercialisation. Leur utilité publique n'est pas pertinemment contestée et le seul fait que le calendrier de leur réalisation est plus lent que prévu ne suffit pas à démontrer que les caractéristiques du projet étaient substantiellement modifiées en 2015. Par suite, M. A... n'est pas fondé à soutenir que les dispositions de l'article L. 121-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ont été méconnues.

En ce qui concerne les moyens soulevés par voie d'exception tenant à l'illégalité de la décision implicite de refus d'abroger les arrêtés des 30 septembre 2010 et 29 septembre 2015 :

37. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale.

38. La décision implicite par laquelle le préfet d'Ille-et-Vilaine a rejeté la demande de M. A... du 5 juillet 2017 d'abrogation de ses arrêtés des 30 septembre 2010 et 29 septembre 2015 ne constitue pas la base légale des arrêtés contestés, qui n'ont pas non plus été pris pour son application. Par suite, les moyens soulevés par M. A... par voie d'exception d'illégalité de la décision implicite de refus d'abroger les arrêtés des 30 septembre 2010 et 29 septembre 2015 doivent être écartés comme inopérants.

39. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir soulevées par la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet et le préfet d'Ille-et-Vilaine, que M. A... n'est pas fondé à demander l'annulation des arrêtés du préfet d'Ille-et-Vilaine des 19 décembre 2019, 22 janvier 2020 et 2 juillet 2020 portant cessibilité.

Sur les frais liés au litige :

40. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle, à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

41. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A... la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du 9 février 2023 du tribunal administratif de Rennes est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Rennes et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés.

Article 3 : M. A... versera la somme de 1 500 euros à la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à la société Nexity, à la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Délibéré après l'audience du 28 mai 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Derlange, président assesseur,

- Mme Picquet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 juin 2024.

Le rapporteur,

S. DERLANGE

Le président,

L. LAINÉ

Le greffier,

C. WOLF

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui les concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 23NT01019