| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 5ème chambre, 09 avril 2024, 22NT01374

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme B... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 6 mai 2019 du préfet du Morbihan approuvant les modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétions le long du littoral et les suspensions de la servitude sur le territoire de la commune de Landaul, ainsi que la décision du 15 novembre 2019 rejetant leur recours gracieux.

Par un jugement n°s 1906513, 1906514, 1906515, 1906516 du 8 mars 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 6 mai 2022, 7 décembre 2023 et 5 janvier 2024, M. et Mme B..., représentés par Me Rouhaud, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 8 mars 2022 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 6 mai 2019 du préfet du Morbihan approuvant les modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétions le long du littoral et les suspensions de la servitude sur le territoire de la commune de Landaul, ainsi que la décision du 15 novembre 2019 rejetant leur recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de l'État le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu'il est entaché d'une omission à répondre à un moyen opérant ;

- la décision contestée méconnait les dispositions de l'article L. 103-3 du code de l'urbanisme, dès lors qu'aucun acte administratif n'a défini les modalités de la concertation et les objectifs poursuivis ; aucun acte administratif n'a tiré le bilan de la concertation ni n'a été annexé à l'enquête publique ;

- l'arrêté contesté méconnait les dispositions des articles 2 et 4 de la directive du 13 décembre 2011, dès lors qu'il est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement et n'a pas été précédé d'une évaluation environnementale ; les dispositions de l'article R. 122-2 du code de l'environnement, faute de prendre en compte la localisation des projets, doivent être écartées ;

- cet arrêté méconnait les dispositions de l'article L. 134-2 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors que le projet soumis à enquête publique aurait dû porter sur l'ensemble du tracé incluant l'ensemble des communes concernées ; l'absence d'enquête publique portant sur le projet global a été de nature à nuire à l'information du public ;

- l'arrêté contesté méconnait les dispositions de l'article R. 121-16 du code de l'urbanisme dès lors que le dossier d'enquête publique ne portait pas sur l'ensemble du tracé ;

- le dossier d'enquête publique était insuffisant, dès lors qu'il ne comportait pas une évaluation complète des incidences du projet sur la zone Natura 2000 ; la carte faisant figurer la présence d'enjeux ornithologiques uniquement sur le territoire de la commune de Locoal-Mendon est erronée ;

- les évaluations des incidences du projet sur la zone Natura 2000 sont insuffisantes dès lors qu'elles ont été étudiées seulement sur le territoire de la commune de Landaul ; aucune estimation de la fréquentation du sentier n'a été réalisée ; les inventaires sont lacunaires tant en ce qui concerne les oiseaux que les mammifères ; les inventaires ont été réalisés en 2013, soit plus de 6 ans avant l'arrêté en litige ; aucun inventaire relatif aux mammifères n'a été réalisé dans le cadre de l'évaluation ;

- la commissaire enquêtrice n'était pas impartiale ;

- le rapport de la commissaire enquêtrice est entaché d'erreurs ;

- l'arrêté contesté méconnait les dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement dès lors qu'il est susceptible de porter atteinte aux objectifs de conservation du site Natura 2000 ; le projet porte atteinte à l'avifaune et aux loutres d'Europe ; les mesures de suppression et de limitation des incidences sont insuffisantes ;

- l'arrêté contesté est entaché d'erreur d'appréciation et méconnait les dispositions de l'article R. 121-13 du code de l'urbanisme, dès lors que l'autorité administrative devait prononcer la suspension du tracé de la servitude sur les parcelles cadastrées section ZL n°s 50, 51 et 52 ;

- l'arrêté contesté est entaché d'erreur d'appréciation et méconnait les dispositions de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme, dès lors que le tracé retenu est de nature à compromettre la conservation d'un site à protéger pour des raisons écologiques.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 octobre et 18 décembre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. et Mme B... ne sont pas fondés.

Par des mémoires en intervention enregistrés les 13 décembre 2022 et 5 décembre 2023, M. C... D... et Mme E... A... épouse D..., représentés par Me Jean-Meire, demandent qu'il soit fait droit aux conclusions à fin d'annulation de M. et Mme B... et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur intervention est recevable ;

- la décision contestée méconnait les dispositions de l'article L. 103-3 du code de l'urbanisme dès lors qu'aucun acte administratif n'a défini les modalités de la concertation ni les objectifs poursuivis ; aucun acte administratif n'a tiré le bilan de la concertation ni n'a été annexé à l'enquête publique ;

- la décision contestée méconnait les dispositions de l'article L. 121-33 du code de l'urbanisme, dès lors que la servitude va grever des terrains situés à moins de 15 mètres de leur habitation ;

- l'article R. 121-20 du code de l'urbanisme est illégal ; l'enquête publique devait être conduite comme en matière d'expropriation.

Par des mémoires enregistrés les 3 avril 2023, 6 décembre 2023 et 24 janvier 2024, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Landaul, représentée par Me Béguin, conclut à ce qu'il soit fait droit aux conclusions à fin d'annulation de M. et Mme B... et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- son intervention est recevable ;

- le dossier d'enquête publique était incomplet dès lors qu'il ne portait pas sur l'ensemble du tracé de la servitude ;

- l'étude des incidences sur le site Natura 2000 est insuffisante ;

- l'arrêté contesté porte atteinte aux dispositions de l'article R. 121-23 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il compromet la conservation du site de la Ria d'Etel.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive n° 2011/92/UE modifiée du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dubost,

- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

- les observations de Me Messéant, substituant Me Rouhaud, représentant M. et Mme B..., celles de Me Jean-Meire, représentant M. et Mme D... et celles de Me Delagne, substituant Me Béguin, représentant la commune de Landaul.

Une note en délibéré, enregistrée le 21 mars 2024, a été produite pour M. et Mme D....

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 6 mai 2019, le préfet du Morbihan a approuvé les modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral et les suspensions de la servitude de passage sur le territoire de la commune de Landaul. M. et Mme B..., propriétaires sur le territoire de la commune de Landaul des parcelles cadastrées section ZA nos 50, 51, 52 et 259, ont formé le 27 août 2019 un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté, lequel a été rejeté par le préfet le 15 novembre 2019. M. et Mme B..., ont alors demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler ces décisions. Ils relèvent appel du jugement de ce tribunal du 8 mars 2022 par lequel celui-ci a rejeté leur demande.

Sur les interventions :

En ce qui concerne l'intervention de M. et Mme D... :

2. Il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté, d'une part, que M. et Mme D... sont propriétaires, sur le territoire de la commune de Landaul, de la parcelle cadastrée section ZA n° 221 qui jouxte le domaine public maritime et sur laquelle est implantée leur maison d'habitation, d'autre part, que la servitude de passage des piétons telle que modifiée par l'arrêté contesté s'implantera à proximité immédiate de leur maison. Dans ces conditions, ils justifient d'un intérêt à l'annulation de l'arrêté en litige. Ainsi, leur intervention, qui a été présentée par des mémoires distincts et motivés, est recevable.

En ce qui concerne l'intervention de la commune de Landaul :

3. L'arrêté contesté approuve les modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral (SPPL) et des suspensions de cette servitude sur le territoire de la commune de Landaul. Dans ces conditions, cette commune, par ailleurs propriétaire de parcelles grevées par cette servitude littorale, justifie d'un intérêt à l'annulation de l'arrêté du préfet du 6 mai 2019. Ainsi, son intervention, qui a été présentée par des mémoires distincts et motivés, est recevable.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Il ressort des points 54 et 55 du jugement attaqué qu'après avoir cité les dispositions de l'article R. 121-13 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif de Rennes a répondu au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du préfet à ne pas avoir prononcé la suspension de la servitude de passage des piétons. Par suite, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif de Rennes n'aurait pas répondu à un moyen qui n'était pas inopérant doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la méconnaissance de la procédure de concertation :

5. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; 2° La création d'une zone d'aménagement concerté ; 3° Les projets et opérations d'aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d'affecter l'environnement, au sens de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, ou l'activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d'Etat ;4° Les projets de renouvellement urbain. ". Aux termes de l'article L. 103-3 dudit code : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : 1° L'autorité administrative compétente de l'Etat lorsque la révision du document d'urbanisme ou l'opération sont à l'initiative de l'Etat ; (...) ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. ".

6. Il ressort de ces dispositions que la procédure de modification de la servitude de passage des piétons sur le littoral n'est pas soumise à la procédure de concertation qu'elles prévoient. En outre, si un comité de pilotage a été constitué, une réunion publique a été organisée et des rendez-vous se sont tenus avec les propriétaires des parcelles grevées par cette servitude, il ne ressort pas pour autant des pièces du dossier que le préfet aurait entendu soumettre cette procédure à une concertation au sens des dispositions précitées. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne l'évaluation environnementale au titre de l'article L. 122-1 du code de l'environnement :

7. Aux termes du 1 de l'article 2 de la directive du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement : " Les Etats membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l'octroi de l'autorisation, les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d'autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leur incidence sur l'environnement. Ces projets sont définis à l'article 4. " Le 2 de l'article 4 de la directive dispose que : " (...) pour les projets énumérés à l'annexe II, les Etats membres déterminent si le projet doit être soumis à une évaluation (...). Les Etats membres procèdent à cette détermination : / a) sur la base d'un examen cas par cas ; / ou / b) sur la base des seuils ou critères fixés par l'Etat membre. Les Etats membres peuvent décider d'appliquer les deux procédures visées aux points a) et b) ". Aux termes de l'article L. 122-1 alors applicable du code de l'environnement : " (...) II.- Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas. / Pour la fixation de ces critères et seuils et pour la détermination des projets relevant d'un examen au cas par cas, il est tenu compte des données mentionnées à l'annexe III de la directive 2011/92/ UE modifiée du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. (...) ". L'annexe III de la directive définit les " critères visant à déterminer si les projets figurant à l'annexe II devraient faire l'objet d'une évaluation des incidences sur l'environnement ", à savoir " 1. Caractéristique des projets (...) considérées notamment par rapport : a) à la dimension (...) ; b) au cumul avec d'autres projets existants et/ou approuvés ; c) à l'utilisation des ressources naturelles (...) ; (...) / 2. Localisation des projets / La sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d'être affectées par le projet doit être considérée en prenant notamment en compte : (...) b) la richesse relative, la disponibilité (...) des ressources naturelles de la zone (...) ; c) la capacité de charge de l'environnement naturel (...) / 3. Types et caractéristiques de l'impact potentiel / Les incidences notables probables qu'un projet pourrait avoir sur l'environnement doivent être considérées (...) en tenant compte de : a) l'ampleur et l'entendue spatiale de l'impact (...) ; b) la nature de l'impact ; (...) e) la probabilité de l'impact ; (...) ". Et aux termes de l'article R. 122-2 du code de l'environnement alors applicable : " I. - Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau. (...) ". En vertu du tableau alors applicable annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement les travaux, ouvrages, aménagements dans les espaces remarquables du littoral et mentionnés au 2 et au 4 du R. 121-5 du code de l'urbanisme sont soumis à un examen au cas par cas. Aux termes de l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme : " Peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à l'article L. 121-24, dans les conditions prévues par cet article, les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux : 1° Lorsqu'ils sont nécessaires à la gestion ou à l'ouverture au public de ces espaces ou milieux, les cheminements piétonniers et cyclables et les sentes équestres ni cimentés, ni bitumés, les objets mobiliers destinés à l'accueil ou à l'information du public, les postes d'observation de la faune ainsi que les équipements démontables liés à l'hygiène et à la sécurité tels que les sanitaires et les postes de secours lorsque leur localisation dans ces espaces est rendue indispensable par l'importance de la fréquentation du public (...) ".

8. Il résulte des termes de la directive mentionnée au point précédent, tels qu'interprétés par la Cour de justice de l'Union européenne, que l'instauration, par les dispositions nationales, d'un seuil en-deçà duquel une catégorie de projets est exemptée d'évaluation environnementale n'est compatible avec les objectifs de cette directive que si les projets en cause, compte tenu, d'une part, de leurs caractéristiques, en particulier leur nature et leurs dimensions, d'autre part, de leur localisation, notamment la sensibilité environnementale des zones géographiques qu'ils sont susceptibles d'affecter, et, enfin, de leurs impacts potentiels ne sont pas susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine.

9. Il ressort des pièces du dossier que le projet contesté vise à la création d'un chemin piétonnier au sein d'un espace certes remarquable mais que les aménagements nécessaires lesquels consistent seulement en des travaux de débroussaillage et de pose de platelage ainsi que de caillebotis, présentent un caractère limité. D'une part, faute pour la directive précitée du 13 décembre 2011 de comporter des dispositions suffisamment précises et inconditionnelles, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ce texte imposait au cas présent la réalisation d'une telle évaluation environnementale. Par ailleurs, et en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté en litige était susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou sur la santé humaine au sens des dispositions de l'article L. 122-1 alors applicables du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté méconnaitrait les dispositions des articles 2 et 4 de la directive du 13 décembre 2011 en l'absence d'évaluation environnementale préalable doit être écarté.

En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :

10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-31 du code de l'urbanisme : " Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d'une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons. ". Aux termes de l'article L. 121-32 du même code : " L'autorité administrative compétente de l'Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d'une enquête publique (...) : 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d'une part, d'assurer, compte tenu notamment de la présence d'obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d'autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. Le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; 2° A titre exceptionnel, la suspendre. ". Aux termes de l'article L. 134-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration d'une décision administrative. Les observations et propositions recueillies au cours de l'enquête sont prises en considération par l'administration compétente avant la prise de décision. "

11. Il ressort des pièces du dossier que si le projet de servitude piétonne a été conduit sur le territoire de plusieurs communes riveraines de la Ria d'Etel, les enquêtes publiques concernant ce projet ont été organisées séparément pour chaque commune. L'enquête publique concernant la servitude piétonne grevant les parcelles situées sur le territoire de la commune de Landaul s'est ainsi tenue du 2 au 22 mai 2018 sur le territoire de cette dernière. Cette circonstance, eu égard au caractère divisible d'une telle servitude piétonne, ne constitue pas une irrégularité. Si les requérants font valoir que le bras de la Ria d'Etel séparant la pointe du Gouhel à Landaul et la commune de Locoal-Mendon, qui présente un enjeu ornithologique commun, devait conduire à ce qu'une enquête publique unique soit conduite sur le territoire de ces deux communes, il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment du mémoire du 14 juin 2018 de l'autorité administrative en réponse aux courriers reçus au cours de l'enquête publique, que l'enjeu ornithologique de cet espace a été identifié par les bureaux d'études ayant évalué les impacts du projet, ce qui a donné lieu à un projet de suspension de la servitude sur le territoire de la commune de Locoal-Mendon, permettant ainsi d'éviter un effet d'étau pour les espèces présentes. Dans ces conditions, alors que les enjeux ornithologiques du site séparant la commune de Landaul de celle de Locoal-Mendon ont été analysés par les bureaux d'études et pris en compte par le préfet du Morbihan, la circonstance qu'une enquête publique distincte relative au projet de servitude piétonne se soit déroulée pour ce qui concerne la seule commune de Landaul, n'a pas été de nature à nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération, ni de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête.

12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L .121-32 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorité administrative compétente de l'Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d'une enquête publique effectuée comme en matière d'expropriation (...) 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude (...) ; 2° A titre exceptionnel, la suspendre. ". Aux termes de l'article R. 121-20 du même code : " L'enquête mentionnée aux articles R. 121-16 et R. 121-19 a lieu dans les formes prévues par le chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions particulières édictées aux articles R. 121-21 et R. 121-22. ".

13. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à la publicité de l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions précitées, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

14. Il est constant que l'enquête publique conduite du 2 mai au 22 mai 2018 a été ouverte dans les conditions prévues par le code des relations entre le public et l'administration et non dans les conditions prévues par le code de l'expropriation comme l'exigeaient les dispositions de l'article L. 121-32 précité. Toutefois, si les requérants soutiennent que cette circonstance a été de nature à vicier l'enquête publique au motif de l'absence de désignation de la commissaire enquêtrice par le président du tribunal administratif, les pièces du dossier ne permettent pas d'établir la partialité de cette dernière. Dans ces conditions, l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions prévues par le code des relations entre le public et l'administration n'a pas été de nature à exercer, en l'espèce, une influence sur les résultats de l'enquête et n'a pas été de nature à nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération. Le moyen doit, par suite, être écarté.

15. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 121-16 du code de l'urbanisme : " En vue de la modification, par application du 1o de l'article L. 121-32, du tracé ainsi que, le cas échéant, des caractéristiques de la servitude, le chef du service maritime adresse au préfet, pour être soumis à enquête, un dossier qui comprend; 1o Une notice explicative exposant l'objet de l'opération prévue; 2o Le plan parcellaire des terrains sur lesquels le transfert de la servitude est envisagé, avec l'indication du tracé à établir et celle de la largeur du passage; 3o La liste par communes des propriétaires concernés par le transfert de la servitude, dressée à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le conservateur des hypothèques au vu du fichier immobilier, ou par tous autres moyens; 4o L'indication des parties de territoire où il est envisagé de suspendre l'application de la servitude, notamment dans les cas mentionnés à l'article R. 121-13, ainsi que les motifs de cette suspension, et celle des parties de territoire où le tracé de la servitude a été modifié par arrêté préfectoral en application de l'article R. 121-12. ".

16. Alors comme il a été dit au point 11 du présent arrêt, que le projet de servitude piétonne présente un caractère divisible, la circonstance que le dossier soumis à enquête n'ait porté que sur le territoire de la commune de Landaul n'est pas de nature à affecter la légalité de l'arrêté contesté. Le moyen tiré de l'incomplétude du dossier d'enquête publique doit donc être écarté.

17. En quatrième lieu, si la commissaire enquêtrice a développé dans son rapport des considérations relatives aux objectifs supposés de certains participants à l'enquête publique, ni ces propos dénués de toute animosité, ni les pièces du dossier, ne permettent d'établir que la commissaire enquêtrice aurait manqué à son devoir d'impartialité. Le moyen tiré de l'impartialité de la commissaire enquêtrice doit donc être écarté.

18. En cinquième lieu, les requérants soutiennent que le rapport de la commissaire enquêtrice serait entaché d'erreurs tenant aux conséquences à tirer de l'absence de participation à l'enquête publique des associations environnementales et de l'absence de recensement exhaustif des espèces d'oiseaux. Toutefois, s'il ressort du rapport qu'aucune association environnementale n'a participé à cette enquête, elle n'en a pas déduit que celles-ci émettraient un avis favorable au projet de servitude contesté. Par ailleurs, si la commissaire enquêtrice a estimé que " le fait qu'ECE Environnement n'ait pas cité toutes les espèces d'oiseaux qui fréquentent les abords de la Ria sur le territoire de la commune de Landaul ne peut donc justifier de la faiblesse de cette étude au titre de l'évaluation des incidences Natura 2000, puisque les différentes espèces ont les mêmes comportements et ce qui est valable pour l'une reste valable pour celles qui n'auraient pas été aperçues les jours de visite ", cette seule circonstance n'est pas de nature à démontrer que la procédure serait entachée d'erreurs de nature à l'avoir gravement viciée. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure d'enquête publique, compte tenu des erreurs affectant le rapport de la commissaire enquêtrice doit donc être écarté.

En ce qui concerne l'insuffisance de l'étude des incidences sur la zone Natura 2000 et du dossier d'enquête publique :

19. Aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement : " I.- Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " : 1° Les documents de planification (...) 2° Les programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations ; 3° Les manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage.(...). III. - Sous réserve du IV bis, les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis à un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 ne font l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 que s'ils figurent : (...) 2° Soit sur une liste locale, complémentaire de la liste nationale, arrêtée par l'autorité administrative compétente. (...). ". L'arrêté du préfet de la région Bretagne du 18 mai 2011 fixant la liste locale des documents de planification, programmes, projets, manifestations et interventions soumis à évaluation d'incidences Natura 2000 soumet à évaluation l'institution, la modification ou la suspension des servitudes de passage piétonnier sur le littoral, notamment dans le périmètre d'un site inscrit sur la liste actualisée des sites d'importance communautaire pour la région biogéographique atlantique en application de l'alinéa 2 de l'article 4 de la directive 92/43/CEE du conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, ou désignés en zones spéciales de conservation en application de l'alinéa 4 du même article. Le site de la Ria d'Etel constitue un site d'importance communautaire pour la région biogéographique atlantique ainsi qu'une zone spéciale de conservation. Les modifications et suspension litigieuses du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral sur le territoire de la commune de Landaul devaient donc faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences.

20. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une évaluation d'incidences ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

21. D'abord, comme il a été dit au point 11 du présent arrêt, le projet de servitude présente un caractère divisible et l'étude d'incidence sur le site de la Ria d'Etel pouvait être conduite sur le seul territoire de la commune de Landaul. De plus, si les requérants soutiennent que le tracé de la servitude a des incidences réciproques entre la pointe du Gouhel et le territoire de la commune de Locoal-Mendon, il ressort des pièces du dossier que celles-ci ont été prises en compte par l'autorité administrative, ainsi qu'il a été exposé au point 11 du présent arrêt. Ainsi, pour tenir compte des enjeux ornithologiques de cet espace et des distances de fuite des oiseaux dans le but d'éviter un effet " étau ", le tracé de la servitude a été maintenu le long du rivage à la pointe du Gouhel, puis suspendu sur le territoire de la commune de Locoal-Mendon pour sa partie située en face de la pointe du Gouhel.

22. Par ailleurs, le projet de modification de la servitude de passage piétonnier a donné lieu à la réalisation d'une étude des incidences sur la zone Natura 2000 de la Ria d'Etel par le bureau d'études E.C.E. D'une part, cette dernière mentionne que la partie de sentier côtier située à Nostang a connu en 2005, le passage de 15 000 promeneurs au cours de l'année et indique que le site n'est pas concerné par un " tourisme disproportionné ". Par ailleurs, il ressort du mémoire en réponse de l'autorité administrative du 18 juin 2018 qu'un compteur placé à la pointe du Listoir entre 2015 et 2018 fait état du passage en moyenne de 11 promeneurs par jour. Dans ces conditions, la circonstance que l'étude réalisée mentionne des statistiques anciennes de fréquentation sur un site similaire n'est pas de nature à avoir nuit à l'information complète de la population ni à avoir exercé une influence sur la décision de l'autorité administrative.

23. Ensuite, il ressort des pièces du dossier que l'évaluation des incidences repose sur des inventaires de terrain, qui ont été conduits par le bureau d'études E.C.E au cours des années 2013 et 2014 et les requérants ne démontrent pas que les inventaires et constats opérés dans ce cadre auraient significativement évolué au point de rendre nécessaire la réalisation d'une nouvelle étude des incidences sur la zone Natura 2000. Par ailleurs, alors que la Ria d'Etel constitue une zone spéciale de conservation, protégeant la faune et la flore, et non une zone de protection spéciale, au titre de la conservation des espèces d'oiseaux, l'étude réalisée a procédé à un inventaire et à une analyse des enjeux concernant l'avifaune. A cet égard, le bureau d'études a conduit huit campagnes d'inventaires entre mai 2013 et mars 2014, soit sur un cycle biologique complet. Ont été également mises en place vingt-trois stations d'écoute d'une durée de 15 minutes, et la carte intitulée " Résultats des études ornithologiques " démontre que les stations d'écoute ont été placées de manière à couvrir l'ensemble du territoire de la commune de Landaul. Il en va de même des six stations d'observation des oiseaux d'eau. L'étude réalisée par l'office de génie écologique à la demande des requérants indique ainsi que ces stations d'observation et d'écoute apparaissent suffisantes pour estimer les enjeux des populations nicheuses et migratrices de la zone d'étude. Enfin, l'étude a permis de recenser les oiseaux présents sur le site, notamment les espèces patrimoniales y compris celle du Tadorne de Belon, et d'identifier les zones d'alimentation et de repos privilégiées des oiseaux d'eau. La circonstance qu'au cours des huit campagnes d'inventaire relatives à l'avifaune, un inventaire concernant les mammifères ait également été réalisé ne permet pas d'établir l'insuffisance alléguée de l'étude réalisée par E.C.E.

24. En outre, s'agissant de l'étude des mammifères présents sur le site, il ressort de l'étude E.C.E que l'inventaire des animaux a été effectué non par comptage direct mais par l'analyse des traces détectées. Cette étude a notamment permis de cartographier les secteurs favorables à très favorables à l'établissement de gites de la loutre d'Europe. Les études produites par les requérants ne permettent pas d'établir le caractère insuffisant des constats réalisés, s'agissant des mammifères, dans le cadre de l'étude E.C.E.

25. Enfin, les requérants soutiennent que la carte intitulée " Tracé SPPL - Enjeux ornithologiques - Kérihuélo ", produite par le préfet au cours de l'enquête publique, serait erronée. Cette carte réalisée par le bureau d'étude TBM environnement ayant procédé à l'analyse des incidences de la servitude sur le territoire de la commune de Locoal-Mendon, fait figurer la zone d'enjeu ornithologique comme étant principalement située sur le territoire de la commune de Locoal-Mendon. Toutefois, les pièces du dossier ne permettent pas d'établir son caractère erroné alors que les études produites par les requérants soulignent que l'analyse réalisée par TBM environnement mentionne les enjeux concernant l'avifaune et identifie clairement les zones sensibles comme les reposoirs et les zones d'alimentation. Il ressort en outre de l'étude du bureau d'études E.C.E que ce dernier a identifié la zone située entre la pointe du Gouhel, sur le territoire de la commune de Landaul, et la commune de Locoal-Mendon comme une zone d'alimentation privilégiée des oiseaux.

26. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l'insuffisance de l'étude des incidences sur la zone Natura 2000 et de l'insuffisance du dossier d'enquête publique doivent être écartés.

En ce qui concerne la méconnaissance de dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement :

27. Aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement : " (...) VI. - L'autorité chargée d'autoriser, d'approuver ou de recevoir la déclaration s'oppose à tout document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention si l'évaluation des incidences requise en application des III, IV et IV bis n'a pas été réalisée, si elle se révèle insuffisante ou s'il en résulte que leur réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000. (...) ".

28. D'une part, il ressort de l'étude du bureau E.C.E que, s'agissant des oiseaux, suivant leur degré de sensibilité, certaines espèces pourront subir des dérangements, de manière temporaire, lors de la délimitation du sentier et de la réalisation d'aménagement des ouvrages nécessaires et de manière permanente, mais ponctuelle, en phase de fonctionnement en raison du passage des randonneurs. Elle précise toutefois, que si ces dérangements peuvent éloigner les oiseaux, ils restent limités et ne devraient pas les faire totalement fuir. En outre, dans le secteur situé entre la pointe du Gouhel et la commune de Locoal-Mendon, comme il a été dit au point 23 du présent arrêt, la SPPL a été suspendue sur le territoire de la commune de Locoal-Mendon afin de tenir compte de la distance de fuite des oiseaux, dans l'objectif d'éviter un effet " d'étau " pour l'avifaune.

29. D'autre part, s'agissant des loutres d'Europe, l'étude réalisée par le bureau E.C.E indique que les incidences sur cette espèce seront limitées dès lors qu'il n'existe pas de risque quant à la destruction de gite en l'absence d'abattage d'arbres et d'intervention d'engins de chantier à proximité des terriers. En outre, les dérangements en phase de travaux seront temporaires et liés aux nuisances sonores et, en phase d'exploitation, ils seront ponctuels mais permanents en raison du passage des piétons. A cet égard, la loutre étant une espèce aux mœurs nocturnes, les dérangements liés à la présence de promeneurs seront limités. Si le rapport établi par le B.R.T Barussaud, à la demande de la commune de Landaul, mentionne qu'" il semble que la loutre adopte un mode de vie nocturne en réaction aux dérangements dont elle est victime en journée. Sur notre zone d'étude, il n'est pas exclu que l'espèce profite de l'actuelle quiétude pour avoir une activité au moins partiellement diurne ", ces remarques ne permettent pas au cas présent d'établir les mœurs diurnes de la loutre d'Europe ni que le passage de promeneurs à proximité pourrait avoir des incidences sur la conservation de cette espèce. Enfin, si le tracé de la SPPL passe à proximité d'un secteur défini comme favorable à très favorable à l'établissement du gîte de la loutre d'Europe, présent entre les parcelles cadastrées section ZA 101 et 28, il ressort toutefois des pièces du dossier que le tracé rejoindra à cet endroit un chemin existant appartenant au domaine public de la commune. Ainsi, le tracé de la SPPL n'est pas de nature à porter atteinte à l'objectif de conservation du site prévu par les dispositions précitées de l'article L. 414-4 du code de l'environnement.

30. Enfin, les mesures envisagées tenant à la limitation de la divagation des promeneurs en dehors du sentier, à l'interdiction des engins motorisés ainsi qu'à la définition de la période de travaux tenant compte de la sensibilité des espèces sont de nature à réduire les incidences de la SPPL sur l'avifaune et les loutres d'Europe.

31. Le moyen tiré de ce que l'arrêté méconnaitrait les dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement doit par suite être écarté.

En ce qui concerne l'incohérence du projet avec le document d'objectifs du site Natura 2000 :

32. Aux termes de l'article L. 414-2 du code de l'environnement : " I. - Pour chaque site Natura 2000, un document d'objectifs définit les orientations de gestion, les mesures prévues à l'article L. 414-1, les modalités de leur mise en œuvre et les dispositions financières d'accompagnement. (...) IV. - Une fois élaboré, le document d'objectifs est approuvé par l'autorité administrative. Si le document d'objectifs n'a pas été soumis à son approbation dans les deux ans qui suivent la création du comité de pilotage Natura 2000, l'autorité administrative peut prendre en charge son élaboration. (...) ".

33. S'agissant de l'élaboration et de la mise en œuvre de la SPPL, la fiche d'objectif " favoriser une pratique de la randonnée cohérente avec les enjeux Natura 2000 " du document d'objectifs du site Natura 2000 de la Ria d'Etel prévoit que " dans les secteurs identifiés comme sensibles préconiser de ne pas aménager la SPPL (maintenir un accès au rivage mais pas de signalisation...) et proposer des solutions de contournement en s'appuyant sur les réseaux de chemins existants ". Toutefois, cet objectif n'impose pas nécessairement de retenir un tracé en dehors de l'ensemble des espaces littoraux qui présentent des zones d'alimentation et de repos privilégiées des oiseaux. En outre, comme il a été dit aux points 28 à 31, il n'est pas démontré que le tracé de la SPPL litigieuse serait de nature à porter atteinte à l'objectif de conservation du site. Ainsi, le tracé de cette servitude n'est pas incohérente avec le document d'objectifs, de sorte que le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le tracé de la servitude :

S'agissant des parcelles de M. et Mme B... :

34. En premier lieu, aux termes de l'article R. 121-13 du même code : " A titre exceptionnel, la servitude de passage longitudinale peut être suspendue, notamment dans les cas suivants : (...) 5° Si le maintien de la servitude de passage est de nature à compromettre soit la conservation d'un site à protéger pour des raisons d'ordre écologique ou archéologique, soit la stabilité des sols ; (...) La suspension de la servitude est prononcée dans les conditions définies par les articles R. 121-16 à R. 121-18 et R. 121-20 à R. 121-25. ".

35. Les dispositions de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme instituent un droit de passage le long du littoral au profit des piétons. Dès lors, ainsi qu'il résulte d'ailleurs des termes mêmes du 2) de cet article, la suspension de la servitude de passage sur certaines portions du littoral ne saurait être qu'exceptionnelle. Dans l'hypothèse prévue par les dispositions précitées de l'article R. 121-13 du code de l'urbanisme, l'administration ne peut légalement décider de suspendre, jusqu'à nouvel ordre, la servitude, que si elle justifie que ni la définition de la servitude dans les conditions prévues par l'article R. 121-9 du code, ni une modification de son tracé ou de ses caractéristiques dans les conditions et limites prévues par la loi, ne peuvent, même après la réalisation des travaux qu'implique la mise en état du site pour assurer le libre passage et la sécurité des piétons, garantir la conservation d'un site à protéger pour des raisons d'ordre écologique ou archéologique, ou, dans l'intérêt tant de la sécurité publique que de la préservation des équilibres naturels et écologiques, la stabilité des sols.

36. Il ressort des pièces du dossier que le tracé de la servitude affectant les parcelles cadastrées section ZL n°s 50, 51 et 52 nécessite peu d'aménagements, lesquels se limitent au débroussaillage de la digue ainsi qu'à l'élagage des branches basses et à la construction d'un platelage d'une longueur de 5 mètres afin de franchir la zone humide au droit de la parcelle cadastrée section ZA n°50. Par suite, alors comme il a été dit précédemment qu'il n'est pas démontré que l'arrêté compromettrait la conservation du site de la Ria d'Etel, le préfet n'a pas fait une inexacte application des dispositions de l'article R. 121-13 du code de l'urbanisme en ne suspendant pas le tracé de la servitude au droit des parcelles de M. et Mme B....

37. En second lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point précédent, le moyen tiré de l'inexacte application des dispositions de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme par le préfet du Morbihan en instituant la SPPL sur les parcelles de M. et Mme B... doit être écarté.

S'agissant des parcelles de M. et Mme D... :

38. Aux termes de l'article L. 121-33 du code de l'urbanisme : " Sauf dans le cas où l'institution de la servitude est le seul moyen d'assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, la servitude instituée aux articles L. 121-31 et L. 121-32 ne peut grever les terrains situés à moins de quinze mètres des bâtiments à usage d'habitation édifiés avant le 1er janvier 1976, ni grever des terrains attenants à des maisons d'habitation et clos de murs au 1er janvier 1976. Un décret en Conseil d'Etat détermine les cas dans lesquels la distance de quinze mètres pourra, à titre exceptionnel, être réduite. " Aux termes de l'article R. 121-14 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de l'application du 1° de l'article L. 121-32, la distance de quinze mètres par rapport aux bâtiments à usage d'habitation mentionnée à l'article L. 121-33 peut être réduite : 1° Lorsque le bâtiment à usage d'habitation est, en raison de la configuration des lieux, situé à un niveau sensiblement plus élevé que celui de l'emprise de la servitude ; 2° S'il existe déjà, dans cet espace de quinze mètres, un passage ouvert à la libre circulation des piétons ; 3° Si le mur clôturant le terrain sur lequel est situé le bâtiment est lui-même à moins de quinze mètres dudit bâtiment. ". Aux termes de l'article R. 121-15 du même code : " Dans les autres cas que ceux mentionnés à l'article R. 121-14, la distance de quinze mètres peut également être réduite avec l'accord du propriétaire du bâtiment. Cet accord doit résulter d'une convention passée avec une collectivité publique ou un groupement de collectivités publiques. "

39. Il ressort des pièces du dossier que si le tracé de la servitude passe sur la parcelle d'un tiers cadastrée section ZA n° 242, afin de contourner la maison d'habitation de M. et Mme D..., toutefois, il ressort du tracé tel qu'il figure dans le dossier d'approbation que cette servitude grève, en méconnaissance des dispositions précitées, des terrains situés à moins de 15 mètres de ladite maison, implantée sur la parcelle cadastrée section ZA n° 221. Si le ministre fait valoir en défense que M. et Mme D... auraient donné leur accord concernant ce tracé, les pièces versées aux débats ne permettent pas de l'établir. Par suite, l'arrêté contesté méconnait les dispositions de l'article L. 121-33 du code de l'urbanisme seulement en tant que le tracé de la SPPL grève la partie de la parcelle cadastrée section ZA n°242 située à moins de 15 mètres de la maison d'habitation implantée sur la parcelle cadastrée section ZA n° 221.

40. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B... sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté les conclusions à fin d'annulation, divisibles, dirigées contre le tracé de la SPPL en ce qu'elle grève la partie de la parcelle cadastrée section ZA n° 242 située à moins de 15 mètres de l'habitation implantée sur la parcelle cadastrée section ZA n° 221.

Sur les frais liés au litige :

41. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de M. et Mme B... présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

42. Par ailleurs, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme demandée par la commune de Landaul et par M. et Mme D..., intervenants en demande, qui n'étaient pas parties à l'instance, au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : Les interventions de M. et Mme D... et de la commune de Landaul sont admises.

Article 2 : Le jugement n°s 1906513, 1906514, 1906515, 1906516 du 8 mars 2022 du tribunal administratif de Rennes est annulé seulement en tant qu'il a rejeté les conclusions à fin d'annulation divisibles dirigées contre le tracé de la SPPL en ce qu'elle grève la partie de la parcelle cadastrée section ZA n° 242 située à moins de 15 mètres de l'habitation implantée sur la parcelle cadastrée section ZA n° 221.

Article 3 : L'arrêté du 6 mai 2019 du préfet du Morbihan approuvant les modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétions le long du littoral et les suspensions de la servitude sur le territoire de la commune de Landaul est annulé en tant que ce tracé institue une servitude de passage sur la partie de la parcelle cadastrée section ZA n° 242 située à moins de 15 mètres de l'habitation implantée sur la parcelle cadastrée section ZA n° 221.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Landaul et par M. et Mme D... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B..., au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à M. C... D..., à Mme E... A... épouse D... et à la commune de Landaul.

Copie en sera adressée pour information au préfet du Morbihan.

Délibéré après l'audience du 21 mars 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Degommier, président de chambre,

- M. Rivas, président-assesseur,

- Mme Dubost, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2024.

La rapporteure,

A.-M. DUBOST

Le président,

S. DEGOMMIER

Le greffier,

C. GOY La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 22NT01374