| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 6ème chambre, 14 juin 2022, 21NT00364

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A... C... a demandé au tribunal administratif de Nantes, d'une part, d'annuler la décision du 24 mars 2017 par laquelle le président du conseil départemental de Loire-Atlantique a refusé de lui accorder un nombre de jours de congé annuel correspondant à un service effectif à temps plein, d'autre part, d'enjoindre au conseil départemental de Loire-Atlantique de lui attribuer un droit à congés à taux plein pendant la durée de son placement en temps-partiel thérapeutique, enfin de mettre à la charge de cette collectivité une somme de 1500 euros au titre de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1704796 du 9 décembre 2020, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 10 février 2021, et un mémoire enregistré le 12 mai 2022 -non communiqué- Mme C... représentée par Me Arvis, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 9 décembre 2020 ;

2°) d'annuler la décision du 24 mars 2017 du président du conseil départemental de Loire-Atlantique ;

3°) d'enjoindre au conseil départemental de Loire-Atlantique de lui attribuer un droit à congés à taux plein pendant la durée de son placement en temps-partiel thérapeutique ;

4°) de mettre à la charge du département de Loire-Atlantique une somme de 2500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement, qui méconnait l'article R.741-7 du code de justice administrative, est entaché d'irrégularité ;

- au fond, c'est à tort que le tribunal administratif qui a dénaturé son moyen, a estimé que la commission administrative paritaire ne devait pas être saisie avant l'édiction de la décision favorable octroyant le mi-temps thérapeutique ; elle soutenait au contraire que cette commission devait émettre un avis avant que le conseil départemental prenne sa décision de refus de congés dans le cadre du mi-temps thérapeutique ; la CAP devait sur cette question être saisie par l'autorité territoriale ; la décision contestée est entachée d'un vice de procédure ;

- la demande qu'elle avait formulée tendant à ce que lui soit attribué pendant toute la durée de son temps partiel thérapeutique, un droit à congé équivalent à une activité à temps plein est justifiée en droit ; d'une part, le régime du temps partiel thérapeutique est inséré au point " 4 bis " de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 lequel est consacré à l'énumération des congés dont les fonctionnaires peuvent recevoir le bénéfice dans le cadre de la position d'activité ; d'autre part, dans la logique d'une forme de " congé de maladie à temps partiel ", le mi-temps thérapeutique emprunte au congé de maladie sa caractéristique essentielle, celle énoncée par le même article 57 selon laquelle l'administration est dans l'obligation de maintenir à l'agent sa rémunération habituelle, comme s'il travaillait à temps plein ; dans le même esprit, l'article L.5 du code des pensions civiles et militaires de retraite retient que les services accomplis à temps partiel sont comptées pour la durée de leur totalité ; le temps partiel pour raisons thérapeutiques se voit ainsi accorder les caractéristiques d'un congé au sens de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 ;

- pour rejeter sa demande, le département s'est référé à une réponse ministérielle du 23 mars 2004 et à une circulaire du 1er juin 2007 de la direction générale de l'administration et de la fonction publique qui n'ont pas valeur normative ;

- la décision contestée du 24 mars 2017 est illégale en ce qu'elle méconnait l'article 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et les dispositions de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 dès lors qu'elle la traite de manière moins favorable en raison de son état de santé et qu'elle lui accorde un congé annuel payé inférieur à quatre semaines ;

- la décision contestée du 24 mars 2017 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mai 2021, le département de Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2500 euros soit mise à la charge de Mme C... sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 ;

- le décret n° 2004-777 du 29 juillet 2004 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B...,

- les conclusions de Mme Malingue, rapporteure publique,

- et les observations de Me Meunier, représentant le conseil départemental de Loire-Atlantique.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C..., attachée territoriale titulaire au sein du conseil départemental de Loire-Atlantique, a été admise, par un arrêté du 2 décembre 2016 du président du conseil départemental, à bénéficier d'un service à temps partiel à mi-temps pour raison thérapeutique pour une durée de trois mois du 1er décembre 2016 au 28 février 2017 inclus. Par un courrier du 25 janvier 2017 adressé au président du conseil départemental, Mme C... a demandé à bénéficier, pendant la durée de son mi-temps thérapeutique, d'un nombre de jours de congé annuel correspondant à un service effectif à temps plein. Par une décision du 24 mars 2017, le directeur des ressources humaines du conseil départemental de Loire-Atlantique a rejeté cette demande.

2. Mme C... a, le 31 mai 2017, saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant à l'annulation de la décision du 24 mars 2017 et à ce qu'il soit enjoint au conseil départemental de Loire-Atlantique de lui attribuer un droit à congés à taux plein pendant la durée de son placement en temps-partiel thérapeutique. Elle relève appel du jugement du 19 décembre 2019 par lequel cette juridiction a rejeté ses demandes.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". Contrairement à ce qui est allégué par Mme C..., il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier de l'audience. Le moyen tiré de l'irrégularité de ce jugement pour ce motif ne peut donc qu'être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :

4. En premier lieu, aux termes de l'article 30 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa rédaction applicable au litige : " Les commissions administratives paritaires connaissent des refus de titularisation. Elles connaissent des questions d'ordre individuel résultant de l'application, notamment, (...) des articles (...) 60 (...) de la présente loi. ". Aux termes de l'article 60 de la même loi : " Les fonctionnaires à temps complet, en activité ou en service détaché, qui occupent un emploi conduisant à pension du régime de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales ou du régime général de la sécurité sociale peuvent, sur leur demande, sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service et compte tenu des possibilités d'aménagement de l'organisation du travail, être autorisés à accomplir un service à temps partiel qui ne peut être inférieur au mi-temps. (...) En cas de refus de l'autorisation d'accomplir un service à temps partiel ou de litige relatif à l'exercice du travail à temps partiel, la commission administrative paritaire peut être saisie par les intéressés. (...) ".

5. Mme C... soutient, comme en première instance, que la décision contestée du 24 mars 2017, signée du directeur des ressources humaines du conseil départemental de Loire-Atlantique, est entachée d'un vice de procédure faute d'être intervenue après avis de la commission administrative paritaire (CAP) et ce, en violation des dispositions précitées. Toutefois, d'une part, ces dispositions ne prévoient la faculté de saisir cette commission qu'en cas de refus de l'autorisation d'accomplir un service à temps partiel ou de litige sur l'exercice du travail à temps partiel, questions étrangères au présent litige. D'autre part, contrairement à ce qui est avancé, il ne ressort d'aucune disposition que la CAP doive être consultée par l'autorité territoriale sur la question de la quotité de congés annuels. Le moyen sera écarté dans toutes ses branches.

6. En deuxième lieu, Mme C... soutient que la demande qu'elle a formée, tendant à ce que lui soit attribué, pendant toute la durée de son temps partiel thérapeutique, un droit à congé annuel équivalent à la quotité résultant d'une activité à temps plein, est justifiée en droit, le temps partiel pour raisons thérapeutiques devant, à son sens, être assimilé à un congé au sens de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984.

7. Aux termes de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 précitée dans sa rédaction applicable au litige : " " Le fonctionnaire en activité a droit : (...) 4° bis. Après un congé de maladie, un congé de longue maladie ou un congé de longue durée, les fonctionnaires peuvent être autorisés à accomplir un service à temps partiel pour raison thérapeutique, accordé pour une période de trois mois renouvelable dans la limite d'un an pour une même affection. Après un congé pour accident de service ou maladie contractée dans l'exercice des fonctions, le travail à temps partiel thérapeutique peut être accordé pour une période d'une durée maximale de six mois renouvelable une fois. (...) Les fonctionnaires autorisés à travailler à temps partiel pour raison thérapeutique perçoivent l'intégralité de leur traitement ;(...) ". Aux termes de l'article 1er du décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux dans sa rédaction applicable au litige : " Tout fonctionnaire territorial en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. Cette durée est appréciée en nombre de jours effectivement ouvrés. Les congés prévus à l'article 57 sont considérés, pour l'application de cette disposition, comme service accompli. (...) ".

8. Il résulte de la combinaison de ces dispositions, qui se réfèrent en les énumérant aux différents congés dont peuvent bénéficier les fonctionnaires territoriaux, que les congés de maladie, de longue maladie et de longue durée sont considérés, s'agissant du droit aux congés annuels, comme des périodes accomplies en position d'activité. Toutefois, un fonctionnaire territorial placé en service à temps partiel à mi-temps pour raison thérapeutique ne peut être regardé comme bénéficiant d'un de ces congés pour maladie, dès lors que le travail à temps partiel thérapeutique succède à un congé pour cause de maladie mais ne s'y substitue pas. A cet égard, l'obligation pour l'administration de maintenir à l'agent, qui est autorisé à travailler à temps partiel pour raison thérapeutique, l'intégralité de son traitement est sans incidence sur la nature du service à temps partiel thérapeutique, dont l'objectif est de favoriser le retour à l'activité antérieure du fonctionnaire à l'issue d'une période congé pour cause de maladie. De la même manière, l'obligation de compter, en vue du calcul de la pension retraite, pour la totalité de leur durée les périodes de services accomplies à temps partiel sur demande, prévue par l'article L. 5 du code des pensions civiles et militaires de retraite, ne permet pas d'assimiler une période de temps partiel pour raison thérapeutique à l'un des congés prévus l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984.

9. Par ailleurs, aux termes de l'article 2 du même décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux dans sa rédaction applicable au litige : " Les fonctionnaires qui n'exercent pas leurs fonctions pendant la totalité de la période de référence ont droit à un congé annuel dont la durée est calculée au prorata de la durée des services accomplis. (...) ". En outre, aux termes de l'article 9 du décret du 29 juillet 2004 relatif à la mise en œuvre du temps partiel dans la fonction publique territoriale : " Les fonctionnaires titulaires et stagiaires autorisés à travailler à temps partiel ont droit aux congés auxquels peuvent prétendre les fonctionnaires accomplissant un service à temps plein. La durée des congés annuels des intéressés est égale à cinq fois leurs obligations hebdomadaires de service (...) ". Il résulte de ces dispositions que le nombre de jours de congé annuel acquis par les fonctionnaires territoriaux doit être calculé au prorata de la durée de service accomplie.

10. Il résulte de ce qui a été exposé aux points 7 à 9 que la requérante, autorisée à accomplir un service à temps partiel à mi-temps pour raison thérapeutique, n'est pas fondée à soutenir que l'autorité administrative aurait commis une erreur de droit en refusant de lui accorder un nombre de jours de congé annuel correspondant à un service effectif à temps plein. La circonstance que la décision contestée se réfère également à deux réponses ministérielles ainsi qu'à une circulaire du 1er juin 2007 du ministre de la fonction publique demeure à cet égard sans incidence au regard des motifs précédemment développés.

11. En troisième lieu, Mme C..., qui invoque le bénéfice des dispositions de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires, soutient qu'elle a été traitée de façon moins favorable que d'autres agents placés dans une situation comparable.

12. Aux termes de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 : " Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison (...) de leur état de santé (...) Toutefois des distinctions peuvent être faites afin de tenir compte d'éventuelles inaptitudes physiques à exercer certaines fonctions. (...) ". Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire, et notamment pas de la combinaison des dispositions citées au point 7 du présent arrêt, que les fonctionnaires territoriaux qui accomplissent leur service à temps partiel pour raison thérapeutique doivent être regardés comme placés en congé de maladie, de longue maladie ou de longue durée, ainsi que cela a été exposé au point 8. Dans ces conditions, Mme C... n'étant pas dans une situation comparable à celle des agents placés en congé pour raison de maladie, le moyen tiré de ce qu'elle aurait été victime d'une discrimination en raison de son état de santé doit être écarté.

13. En quatrième lieu, tout justiciable peut se prévaloir, à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive, lorsque l'Etat n'a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transpositions nécessaires. Aux termes de l'article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relative à certains aspects de l'aménagement du temps de travail : " 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales. 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ". Le délai de transposition de cette directive expirait le 23 mars 2005.

14. Mme C... soutient que la décision contestée du 24 mars 2017, signée du directeur des ressources humaines du conseil départemental de Loire-Atlantique, méconnaît ces dispositions en ce qu'elle a pour conséquence de lui accorder un droit à congé annuel inférieur à une durée de quatre semaines. Toutefois, il ressort de la jurisprudence de la cour de justice de l'Union européenne que le calcul des droits au congé annuel payé minimal, dont la finalité est de bénéficier d'un temps de repos ainsi que d'un temps de détente et de loisirs, doit, au sens de la directive précitée, être réalisé par rapport aux jours de travail effectués et prévus par le contrat de travail, conformément à chaque législation ou pratique nationale. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision contestée, qui tient compte du nombre de jours de travail qu'elle effectue en application des textes législatif et réglementaire cités au point 7 du présent arrêt, méconnaîtrait l'article de 7 de la directive 2003/88/CE précitée. Le moyen sera écarté.

15. En dernier lieu, comme cela a été exposé au point 9 ci-dessus, il résulte des dispositions de l'article 2 du décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux et de l'article 9 du décret du 29 juillet 2004 relatif à la mise en œuvre du temps partiel dans la fonction publique territoriale que le nombre de jours de congé annuel acquis par les fonctionnaires territoriaux doit être calculé au prorata de la durée de service. Mme C... n'est donc pas fondée à soutenir que le conseil départemental de Loire-Atlantique aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de lui accorder un nombre de jours de congé annuel correspondant à un service effectif à temps plein pour la période du 1er décembre 2016 au 28 février 2017 au cours de laquelle elle était autorisée à accomplir un service à temps partiel pour raison thérapeutique.

En ce qui concerne les conclusions aux fins d'injonction :

16. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation de la requête, n'implique aucune mesure d'exécution. Il y a donc lieu de rejeter les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme C....

17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée sur ce fondement par Mme C... soit mise à la charge du département de Loire-Atlantique, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C... le versement à cette collectivité la somme qu'elle demande au même titre.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département de la Loire-Atlantique au titre des dispositions de l'article L.761 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... C... et au département de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. Coiffet, président assesseur,

- Mme Gélard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 juin 2022.

Le rapporteur,

O.B...Le président,

O. GASPON

La greffière,

I. PETTON

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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