| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 4ème chambre, 07 janvier 2022, 21NT00759

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler les décisions des 17 octobre 2017 et 27 février 2018 par lesquelles le maire de la commune du Malesherbois a refusé de procéder au raccordement aux réseaux d'eau et d'assainissement de son habitation et de condamner cette commune à lui verser la somme de 4 000 euros à titre de dommages et intérêts.

Par un jugement n° 1802041 du 16 avril 2019, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour avant cassation :

Par une requête, enregistrée le 21 juin 2019, Mme B... A..., représentée par Me Cadena, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 16 avril 2019 du tribunal administratif d'Orléans ;

2°) d'annuler les décisions des 17 octobre 2017 et 27 février 2018 par lesquelles le maire de la commune du Malesherbois refuse de procéder au raccordement aux réseaux d'eau et d'assainissement de son habitation en prenant en compte le compteur d'eau qu'elle a installé sur sa propriété ;

3°) de condamner la commune du Malesherbois à lui verser 20 000 euros, sauf à parfaire, au titre de son préjudice subi ;

4°) de mettre à la charge de la commune du Malesherbois la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu'il retient des dates erronées pour ses demandes de raccordement et de permis de construire ;

- les décisions contestées sont irrégulières dès lors que le règlement du service de l'eau adopté le 15 décembre 2016 ne pouvait lui être opposé alors que le permis de construire de son habitation a été délivré le 2 février 2016 ; or le précédent règlement permettait la réalisation d'installations privées comme celle qu'elle a réalisée ;

- subsidiairement, l'article 4.2 du règlement de 2016 est irrégulier dès lors qu'il méconnait la liberté du commerce et de l'industrie en ce qu'il impose de recourir à la collectivité ou à une entreprise qu'elle choisit ; cet article constitue une clause abusive en méconnaissance de l'article L. 212-1 du code de commerce ;

- implicitement, et sans motif, la commune a refusé le raccordement de son habitation au réseau d'assainissement ;

- les illégalités fautives constatées sont de nature à engager la responsabilité de la commune ; elle sera indemnisée pour 20 000 euros, sauf à parfaire, de ses préjudices nés des refus opposés par la commune qui ont entrainé d'importants retards dans la construction de sa maison lui imposant de poursuivre la location de son logement en région parisienne et qui ont généré pour elle d'importants tracas.

Par une ordonnance n° 19NT02416 du 21 octobre 2019 le président de la 4ème chambre de la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté comme tardive la requête de Mme A....

Par une décision n° 436971 du 11 mars 2021 le Conseil d'Etat a annulé cette ordonnance et a renvoyé à la cour administrative d'appel de Nantes l'affaire, qui porte désormais le n° 21NT00759.

Procédure devant la cour après cassation :

Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 juin et 24 août 2021, la commune du Malesherbois, représentée par Me Rainaud, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de Mme A... une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions en annulation des décisions des 17 octobre 2017 et 27 février 2018 du le maire de la commune du Malesherbois sont irrecevables car nouvelles en appel ;

- les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés ;

- si la cour devait retenir que les conclusions de Mme A... contre les décisions des 17 octobre 2017 et 27 février 2018 sont recevables, il y aurait lieu, au terme d'une substitution de motif, de retenir que ces refus sont fondés sur l'article 4.2 alinéa 2 du règlement du service d'eau potable de 2016 en ce qu'il dispose que le branchement est établi près accord de la commune sur l'implantation et la mise en place de l'abri du compteur ; or Mme A... n'a pas recueilli cet accord alors que le compteur doit se trouver sur le domaine public ; en tout état de cause, le règlement communal de l'eau de 2007 comportait des dispositions similaires.

Par un mémoire, enregistré le 26 juillet 2021, Mme A..., représentée par Me Cadena, conclut aux mêmes fins que dans ses précédentes écritures, en portant sa demande indemnitaire à 65 581,80 euros, sauf à parfaire, et à 3 000 euros celle au titre des frais d'instance.

Elle ajoute que :

- ses écritures de première instance, présentées sans conseil, comportaient bien des conclusions en annulation des deux décisions des 17 octobre 2017 et 27 février 2018 ;

- son préjudice est de 65 581,80 euros incluant 48 177,49 euros au titre des loyers qu'elle a dû acquitter à Levallois-Perret, 11 937,86 euros au titre des locaux qu'elle doit louer pour emmagasiner des biens et matériaux dans l'attente de la fin du chantier, 446,45 euros au titre des frais d'assurance chantier, 5 000 euros au titre de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence ;

- la substitution de motif demandée sera écartée : la commune n'aurait pas pris la même décision si elle s'était fondée sur le nouveau motif invoqué et n'aurait en tout état de cause pas opposé un refus.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de commerce ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Rivas,

- les conclusions de M. Pons, rapporteur public,

- et les observations de Me Cadenas, représentant Mme A..., et de Me Rainaud, représentant la commune du Malesherbois.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A... a obtenu un permis de construire une maison d'habitation chemin de la Procession sur le territoire de la commune du Malesherbois (Loiret) par un arrêté du maire de cette commune du 2 février 2016. Elle a ensuite demandé à la commune des devis afin d'assurer le raccordement de cette habitation aux réseaux d'eau et d'assainissement. Les services techniques de la collectivité lui ont envoyé en conséquence deux devis datés du 23 février 2016. Faute de réponse, le 13 juillet 2017, le maire de la commune l'a informée du fait que si elle souhaitait toujours procéder à ces raccordements, dont celui au réseau d'eau relevant de la seule compétence de la commune, il convenait qu'elle présente une demande d'actualisation des devis du 23 février 2016. Le 22 juillet suivant Mme A... a déposé en mairie sa demande de raccordement aux réseaux d'eau et d'assainissement sur la base des devis du 23 février 2016. Le 3 octobre 2017 les services techniques de la commune lui ont alors adressé de nouveaux devis actualisés au 28 septembre 2017. Par un courrier du 8 octobre suivant, Mme A... a demandé une révision du montant des devis communiqués en indiquant qu'elle avait fait installer sur sa propriété un compteur d'eau et qu'il appartenait désormais aux services municipaux de raccorder sa maison au réseau d'eau dans les plus brefs délais. Par un courrier du 17 octobre 2017, le maire de la commune du Malesherbois l'a alors informée que le compteur d'eau qu'elle avait fait poser ne pouvait être pris en compte, en se prévalant du règlement du service de l'eau de la commune. Par un courrier du 15 février 2018, le conseil de Mme A... a formé un recours gracieux contre cette décision qui a été rejeté par un courrier du maire de la commune du 27 février 2018. Par un jugement du 16 avril 2019, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté les demandes de Mme A... tendant d'une part à l'annulation des décisions des 17 octobre 2017 et 27 février 2018 du maire de la commune du Malesherbois et d'autre part à être indemnisée par cette même commune, à hauteur de 4 000 euros, des préjudices nés de ces décisions et de divers dysfonctionnements des services municipaux. L'appel formé contre ce jugement par Mme A... a été rejeté par une ordonnance du 21 octobre 2019 du président de la 4ème chambre de la cour administrative d'appel de Nantes. Cette ordonnance a été annulée par une décision du Conseil d'Etat du 11 mars 2021 qui a renvoyé l'affaire à la cour.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Mme A... soutient que le jugement est irrégulier en ce qu'il retient à tort qu'elle n'a déposé une demande de raccordement au réseau d'eau qu'en juillet 2017 et une demande de permis de construire qu'en novembre 2016 avant de faire application du règlement communal du service de l'eau adopté par une délibération du 15 décembre 2016 du conseil municipal de la commune du Malesherbois. Toutefois ce moyen a trait au bien-fondé du jugement et n'est pas susceptible d'en affecter la régularité. Il y a lieu en conséquence de l'écarter.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. Aux termes de l'article L. 1224-12 du code général des collectivités territoriales : " Les communes et les groupements de collectivités territoriales, après avis de la commission consultative des services publics locaux, établissent, pour chaque service d'eau ou d'assainissement dont ils sont responsables, un règlement de service définissant, en fonction des conditions locales, les prestations assurées par le service ainsi que les obligations respectives de l'exploitant, des abonnés, des usagers et des propriétaires. ".

4. Les décisions des 17 octobre 2017 et 27 février 2018 du maire de la commune du Malesherbois refusant à Mme A... le raccordement de son habitation en construction au réseau d'eau potable de la commune sont fondées sur le fait qu'en méconnaissance des dispositions du règlement communal du service de l'eau potable, tel qu'approuvé par une délibération du 15 décembre 2016, elle a posé un compteur d'eau, sur sa propriété, sans autorisation de la commune, alors que le branchement et la pose du regard hors gel équipé d'un compteur d'eau avec relève automatique sont normalement réalisés par la commune sur le domaine public.

5. En premier lieu, il résulte de l'instruction, d'une part, que si Mme A... a sollicité le 13 février 2016 auprès de la mairie du Malesherbois un devis permettant le raccordement de son habitation au réseau d'eau potable, elle n'a effectivement déposé une demande en ce sens que le 22 juillet 2017, lors du dépôt en mairie d'un devis signé de sa part, soit après l'entrée en vigueur du règlement communal approuvé le 15 décembre 2016. D'autre part, la circonstance que l'intéressée a obtenu le permis de construire la maison devant ainsi être raccordée le 2 février 2016 est sans incidence au regard du présent litige qui ne porte pas sur les règles d'urbanisme, telles que régies notamment par l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, mais sur les conditions matérielles du raccordement de cette habitation au réseau d'eau potable et au réseau d'assainissement. Enfin, il résulte de l'article 7.1 du règlement communal approuvé le 15 décembre 2016 qu'il est " applicable dès sa signature, tout règlement antérieur étant abrogé de ce fait ". Par suite, Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est au terme d'une erreur de droit qu'il a été fait application à sa demande du règlement communal du service de l'eau potable approuvé le 15 décembre 2016.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article " 4 - Le branchement " du règlement du service de l'eau de la commune du Malesherbois approuvé le 15 décembre 2016 : " On appelle branchement le dispositif qui va de la prise sur la conduite de distribution publique jusqu'au système de comptage, voire jusqu'à la limite de la voie publique si le système de comptage est situé sous ladite voie. ". L'article 4.1 du même règlement précise : " Le branchement comprend : - la prise d'eau sur la conduite de distribution publique (...) - la canalisation située tant en domaine public qu'en domaine privé, - le dispositif d'arrêt (...) - le système de comptage (...). / Votre réseau privé commence au-delà du joint situé après le système de comptage (...) ". Et aux termes de l'article 4.2 de ce règlement : " Les branchements sont réalisés par la collectivité ou par tout autre intervenant désigné par elle et sous sa responsabilité. / Le branchement est établi après acceptation de la demande par la collectivité et après accord sur l'implantation et la mise en place de l'abri du compteur qui doit se trouver en domaine public sauf en cas d'impossibilité technique définie par la collectivité et le plus près possible du point de livraison tel que défini au début du paragraphe. / (...) ".

7. Mme A... soutient à titre subsidiaire et par la voie de l'exception, que les dispositions citées au point précédent du premier alinéa de l'article 4.2 du règlement approuvé le 19 décembre 2016 sont irrégulières dès lors qu'en méconnaissance de la liberté du commerce et de l'industrie, elles imposent une réalisation des branchements au réseau d'eau potable par la commune ou par un intervenant que celle-ci désigne. Elle ajoute que cette clause présente également un caractère abusif au sens de l'article L. 212-1 du code de commerce. Toutefois, en admettant même l'illégalité de cette disposition, la décision contestée du 27 février 2018 du maire du Malesherbois refusant l'exécution des travaux de raccordement au réseau d'eau public, oppose également à la requérante, par référence au deuxième alinéa de l'article 4.2 du même règlement communal, la circonstance que le compteur d'eau qu'elle a fait installer et auquel elle demande le raccordement est situé sur sa propriété et non sur le domaine public. Or ce motif, établi par l'instruction et non contesté, est de nature à fonder légalement à lui seul le refus de raccordement au réseau d'eau potable de l'habitation de Mme A.... Par suite, le moyen soulevé par voie d'exception tiré de l'irrégularité du premier alinéa de l'article 4.2 du règlement du service de l'eau de la commune du Malesherbois ne peut qu'être écarté.

8. En troisième lieu, Mme A... soutient que les décisions contestées sont irrégulières en ce qu'elles s'opposent, sans motif, à la demande de raccordement de sa construction au réseau d'assainissement communal. Il résulte de l'instruction que Mme A... a sollicité auprès de la commune du Malesherbois, le 13 février 2016, des devis concernant le raccordement au réseau d'eau potable et au réseau d'assainissement communal de sa future habitation après l'octroi du permis de construire correspondant le 2 février précédent. Ces devis ont été établis le 23 février 2016. Le 13 juillet 2017, le maire de la commune l'a informée qu'en l'absence de toute réponse de sa part aux devis proposés en 2016, ceux-ci n'étaient plus valables et qu'il convenait de demander leur actualisation. En réponse, Mme A... a déposé en mairie, le 22 juillet 2017, les devis de 2016 signés, justifiant l'envoi par la commune, le 3 octobre suivant, de nouveaux devis actualisés. Par un courrier du 8 octobre 2017 Mme A... a alors refusé de signer ces nouveaux devis au seul motif de son différend portant sur le raccordement au réseau d'eau potable né du fait qu'elle avait déjà fait installer un compteur d'eau sur sa parcelle. Dans ses courriers du 17 octobre 2017 et du 27 février 2018, le maire de la commune n'a en conséquence répondu à la requérante qu'au regard de sa contestation du devis portant sur le raccordement au réseau d'eau potable. Aussi, eu égard aux termes de son courrier du 8 octobre 2017 qui se présentait comme un refus de signer les devis communiqués mais ne comportait pas de contestation de celui portant sur le raccordement au réseau d'assainissement, Mme A... n'est pas fondée à soutenir que la commune n'aurait pas répondu à cette demande et aurait refusé, sans fondement, d'effectuer les travaux de raccordement à ce réseau.

9. En quatrième lieu, il résulte des points 3 à 8 qu'aucune illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la commune du Malesherbois n'est établie. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées en conséquence par Mme A... ne peuvent qu'être rejetées.

10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il y ait lieu d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune, que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses demandes.

Sur les frais d'instance :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par Mme A.... En revanche, il convient, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière, sur le fondement des mêmes dispositions, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune du Malesherbois.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Mme A... versera à la commune du Malesherbois la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune du Malesherbois.

Délibéré après l'audience du 14 décembre 2021, à laquelle siégeaient :

- M. Rivas, président de la formation de jugement,

- M. Guéguen, premier conseiller,

- Mme Béria-Guillaumie, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 janvier 2022.

Le rapporteur,

C. RIVAS

L'assesseur le plus ancien dans le grade le plus élevé,

J-Y. GUÉGUEN

La greffière,

S. LEVANT

La République mande et ordonne au préfet du Loiret en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 21NT00759