| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 6ème chambre, 01 juin 2021, 19NT02592

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme G... E... a demandé au tribunal administratif d'Orléans, d'une part, d'annuler la décision implicite de rejet de son recours dirigé contre la décision implicite de rejet de sa demande de protection fonctionnelle adressée à la commune de Larçay et d'enjoindre à cette collectivité de lui accorder la protection fonctionnelle dans un délai d'un mois suivant le jugement à intervenir et ce sous astreinte de 50 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de statuer à nouveau sur cette demande, d'autre part, de condamner la commune de Larçay à lui verser une somme de 22 702,41 euros en réparation de ses préjudices, somme augmentée tous les mois à compter du mois de juin 2017 de la somme de 621,91 euros, avec intérêt au taux légal, les intérêts étant eux-mêmes capitalisés, enfin de mettre à la charge de la commune de Larçay les dépens ainsi que le versement de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1703244 du 4 juin 2019, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 juillet 2019, 15 janvier 2020 et 21 octobre 2020, Mme E..., représentée par Me B..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement n° 1703244 du 4 juin 2019 du tribunal administratif d'Orléans ;

2°) d'annuler la décision lui refusant l'octroi de la protection fonctionnelle ;

3°) d'enjoindre à la commune de Larçay de faire cesser les faits constitutifs de harcèlement moral et de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de statuer à nouveau sur cette demande ;

4°) de condamner la commune de Larçay à lui verser une somme de 22 702,41 euros en réparation de ses préjudices, somme augmentée tous les mois à compter du mois de juin 2017 de la somme de 621,91 euros, avec intérêt au taux légal, les intérêts étant eux-mêmes capitalisés ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Larçay les dépens ainsi qu'une somme de 2000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c'est à tort que les premiers juges ont refusé de reconnaitre l'existence de faits constitutifs de harcèlement moral ; attachée principale, elle a exercé les fonctions de directeur général des services au sein de la commune de Larçay entre l'année 2003 et le 17 décembre 2015, date à laquelle elle a été remplacée par Mme C..., adjoint administratif de 1ère classe, agent de catégorie C ; d'une part, elle a perdu des responsabilités et ses attributions, doit rendre des comptes à Mme C..., s'est vue retirer l'accès à certaines formations ainsi que plusieurs dossiers (aménagement de la bergerie, agenda 21, dossier de sécurité des cavités souterraines, n'est plus associée à certaines réunions ou commissions (commission " personnel ") ; elle n'a plus de fonctions managériales ; d'autres dossiers qui auraient dû lui être confiés ne l'ont pas été alors que ces missions ressortent de sa fiche de poste ; d'autre part, elle a vu sa rémunération diminuer de 532, 82 euros par mois en conséquence de son éviction injustifiée du poste de DGS ; elle a vu également les moyens matériels mis à sa disposition pour remplir ses missions diminuer sensiblement ; la volonté du maire de l'écarter de la commune est avérée ; la commune a organisé son isolement progressif ; il est inexact d'affirmer qu'elle serait à l'origine du départ de certains agents ; cette stratégie d'isolement est démontrée par le refus de communication d'informations ou l'absence ou l'existence de délais anormalement longs de traitement des demandes et des dossiers qu'elle suit conduisant à une détérioration de ses conditions de travail ; elle se trouve " placardisée " ; enfin, la diminution de rémunération, de responsabilités et des fonctions managériales constitue une " sanction déguisée " de nature à engager la responsabilité de l'administration ;

- elle subit de nombreux préjudices dont le lien de causalité avec le comportement fautif de la commune est établi ; elle subit un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence qui doivent être indemnisés à hauteur de 10 000 euros ; son préjudice économique est également caractérisé ; elle perd 44% de ses primes mensuelles, soit la somme totale de 6 393,84 euros sur l'ensemble de l'année qui doit être indemnisée et dont elle sollicite le versement ; à cette somme doit s'ajouter la somme de 3 199,02 euros correspondant à l'absence de versement de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires et de l'indemnité exceptionnelle de mobilité sur la période du 1er octobre au 31 décembre 2015 ; à compter du 1er janvier 2017 et pour tous les mois suivants la perte financière de Mme E... est de 621,91 euros par mois ;

Par un mémoire en défense et des mémoires complémentaires, enregistrés les 20 août 2019, 12 février 2020, 21 octobre 2020 et 18 janvier 2021, la commune de Larçay, représentée par Me H..., conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de Mme E... une somme de 2500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que les conclusions aux fins d'injonction sont irrecevables et que les moyens soulevés par Mme E... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. F...,

- les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public,

- et les observations de Me I..., substituant Me B..., représentant Mme E....

Considérant ce qui suit :

1. Mme E..., attachée principale territoriale a intégré les services de la commune de Larçay en mars 2002 et a assuré les fonctions de directrice générale des services (DGS) de cette commune à compter du 1er janvier 2003. À la suite d'une réunion qui s'est tenue le 24 novembre 2015 en présence du maire, de la requérante et de deux représentants syndicaux, une réorganisation des services a été décidée et Mme E... a été nommée sur un poste de " chargée de missions et assistante de prévention " à compter du 1er janvier 2016 alors qu'un autre agent est devenu responsable des services administratifs et financiers. Mme E..., qui n'a pas contesté la décision relative à sa nouvelle affectation, a présenté le 20 juin 2017 une réclamation préalable tendant, d'une part, à l'indemnisation des préjudices qu'elle estimait avoir subi en raison de faits constitutifs de harcèlement dont elle aurait été la victime et d'une " sanction déguisée " qui aurait été prise à son encontre et, d'autre part, au bénéfice de la protection fonctionnelle. Cette demande a été expressément rejetée par la commune par une lettre du 27 juillet 2017.

2. Mme E... a, le 14 septembre 2017, saisi le tribunal administratif d'Orléans d'une demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision de rejet de son recours dirigé contre la décision de rejet de sa demande de protection fonctionnelle et à ce qu'il soit enjoint à cette collectivité de lui accorder la protection fonctionnelle dans un délai d'un mois suivant le jugement à intervenir et ce sous astreinte de 50 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de statuer à nouveau sur cette demande, d'autre part, de condamner la commune à lui verser une somme de 22 702,41 euros en réparation de ses préjudices qu'elle estime subir, somme augmentée tous les mois à compter du mois de juin 2017 de la somme de 621,91 euros, avec intérêt au taux légal, les intérêts étant eux-mêmes capitalisés, enfin à ce que soit mis à la charge de la commune de Larçay les dépens ainsi que le versement de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Mme E... relève appel du jugement du 4 juin 2019 par lequel cette juridiction a rejeté ses demandes, qu'elle maintient.

Sur la responsabilité de la commune à raison des faits de harcèlement moral :

3. Aux termes du premier alinéa de l'article 6 quinquiès de la loi du

13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ".

4. D'une part, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.

5. D'autre part, pour apprécier si des agissements, dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral, revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé.

6. Mme E... soutient que le harcèlement moral à son égard est constitué par le fait qu'ayant exercé les fonctions de directrice générale des services de la commune depuis le 1er janvier 2003, elle a été remplacée à son poste par un agent de catégorie C et est depuis lors affectée à un poste de chargée de mission pour lequel elle doit rendre des comptes à l'agent qui l'a remplacée. Elle avance ainsi qu'elle a été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de la part du maire de la commune de Larçay, consistant en une perte de ses responsabilités et attributions, notamment managériales, une diminution de sa rémunération en raison de sa nouvelle affectation, une réduction des moyens mis à sa disposition, et enfin une volonté de l'écarter définitivement et de l'isoler progressivement au sein des services de la commune, qui ont conduit à une dégradation de ses conditions de travail et à une altération de son état de santé dans la mesure où elle a développé un syndrome dépressif réactionnel nécessitant plusieurs arrêts de travail.

7. Il ressort des pièces du dossier, notamment des témoignages suffisamment circonstanciés de Mmes D et A..., respectivement anciennes responsables du service enfance jeunesse et ancienne adjointe administratif au sein des services de la commune, comme de celui de l'ancien maire sur la période de 2001 et 2014 et des termes d'une note qu'il a adressée à Mme E... le 14 juillet 2009, qu'alors que cette dernière occupait les fonctions de directrice générale des services, les relations de travail de Mme E... avec les agents se sont détériorées de manière importante, conduisant à la démobilisation du personnel administratif, à la demande de mutation de " personnels clés dans leurs postes respectifs " et, après une rencontre avec le personnel, à l'expression " d'une souffrance vis-à-vis de la directrice générale ". Constatant que les difficultés perduraient, affirmation qu'aucun élément du dossier ne permet de remettre en cause, le nouveau maire de la commune, à l'issue d'une réunion qui s'est tenue le 24 novembre 2015 en présence du directeur des ressources humaines, de l'intéressée et de deux représentants syndicaux qui l'accompagnaient, va décider de réorganiser les services en nommant une rédactrice territoriale responsable des services administratifs et financiers, en maintenant le directeur des services techniques et en nommant Mme E... sur un poste de " chargée de missions et assistante de prévention ", directement rattachée au maire.

8. En premier lieu, il ressort de la fiche de poste décrivant le poste de " chargé de mission " que les tâches nouvellement dévolues à Mme E... à la suite de la réorganisation opérée à la fin de l'année 2015 consistent d'abord en la gestion des dossiers relatifs aux affaires immobilières de la commune, le suivi des affaires juridiques, la veille juridique et documentaire ainsi que des missions diverses, dont celle de référent technique de l'inventaire de la biodiversité communale. A ces tâches s'ajoute une fonction d'information et de conseil dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail. Si la nomination de Mme E... dans ce nouveau poste impliquait, eu égard aux problèmes apparus dans les services de la commune, que de nouvelles responsabilités et missions lui soient confiées, il est constant que celles-ci relèvent bien de celles qui peuvent être confiées à un attaché ou à un attaché principal telles qu'elles sont énoncées à l'article 1er du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emploi des attachés territoriaux. Par ailleurs, la comparaison des missions telles qu'elles ressortent des deux fiches de poste - celle de DGS et celle de chargée de mission - montre que les compétences à mettre en oeuvre sont en tous points identiques. Les éléments du dossier établissent également que la nouvelle fiche de poste de la requérante a été élaborée conjointement avec elle avant d'être soumise à l'approbation de la commission administrative paritaire. Enfin, l'organigramme versé aux débats confirme également, ce que sa fiche de poste indiquait déjà, que Mme E... est en qualité de chargée de mission placée sous l'autorité directe du maire de la commune. L'affirmation selon laquelle Mme L., nommée " responsable des services administratifs et financiers " serait la supérieure hiérarchique de la requérante ne ressort d'ailleurs d'aucun élément du dossier. Mme E... ne saurait, dans ces conditions, soutenir que son affectation prononcée à la fin de l'année 2015 en raison de dysfonctionnements passés, qu'elle ne conteste d'ailleurs pas, aurait entraîné une perte conséquente d'attributions et qu'elle aurait été placée sous l'autorité d'un agent d'un grade inférieur à celui qu'elle détient. Il résulte également de ce qui vient d'être dit, et dès lors que son affectation n'apparaît pas irrégulière au regard de son grade, que Mme E... ne saurait, s'agissant de l'évolution à la baisse de sa rémunération, reprocher à la collectivité qui l'emploie d'avoir tiré toutes les conséquences de cette affectation sur son régime indemnitaire, alors que le comptable public avait, le 25 septembre 2015, rappelé à la commune que cet agent, attachée principale, ne pouvait légalement continué à percevoir l'indemnité d'exercice des missions et l'IFTS.

9. En deuxième lieu, Mme E... persiste à soutenir que, consécutivement à sa nouvelle affectation, l'accès à certaines formations lui aurait été refusé. Toutefois, il ressort, d'une part, des pièces versées au dossier que la requérante ne peut utilement invoquer le refus qui lui a été opposé, au demeurant de façon argumentée, sur sa participation à une matinée d'échanges professionnels alors qu'elle était encore directrice générale des services. D'autre part, il est constant qu'elle a bénéficié de 8 jours de formation en 2016 et de 3 jours de formation en 2017, et ce, sur des thèmes en relation avec les missions nouvellement confiées à compter du 1er janvier 2016. Par ailleurs, la commune de Larçay apporte des explications factuelles convaincantes - stade d'évolution ou clôture du dossier, nature du travail en cause, dossiers n'entrant pas dans les responsabilités de l'intéressée - permettant d'expliquer les raisons pour lesquelles Mme E... a été moins ou nullement impliquée dans le suivi de certains dossiers, en raison de l'évolution de ses missions. Il est au demeurant également constant que la requérante s'est vu attribuer le suivi d'un nouveau dossier portant sur l'établissement d'un inventaire de la biodiversité au sein de la commune. Le grief tenant à ce que certains dossiers lui auraient été retirés sans raison n'est ainsi pas établi. Enfin, il en va de même du grief lié à sa non-participation à certaines réunions ou commissions, qui n'est pas corroboré par les éléments du dossier alors qu'il est établi au contraire qu'elle participe effectivement aux commissions en relation avec l'exercice de ses nouvelles tâches en tant que " chargée de mission et assistante de prévention ".

10. En troisième lieu, si Mme E... soutient qu'elle a vu diminuer sensiblement les moyens matériels mis à sa disposition pour remplir ses missions, et qu'en particulier, alors qu'elle assure une veille juridique, elle ne dispose plus de plusieurs revues, la commune fait valoir, sans être sérieusement contredite, que la requérante dispose de l'accès dématérialisé à certaines revues, qu'il a été mis fin à l'abonnement à d'autres revues en raison de l'évolution du statut de la commune, avec la perte de sa qualité de " commune rurale " au profit de celle de " commune urbaine " ou pour des raisons budgétaires. En tout état de cause, la requérante ne démontre pas davantage en appel qu'en première instance en quoi l'arrêt de l'abonnement à certaines revues serait préjudiciable à l'exercice des fonctions qui lui sont confiées.

11. En quatrième lieu, compte tenu de la dégradation persistante des relations de travail entre Mme E... et le personnel des services administratifs de la commune, évoquée au point 7, qui a conduit à la réorganisation de ces services à l'origine du litige, le maire de la collectivité a pu, sans que cela caractérise un fait de harcèlement moral, évoquer dans la lettre du 26 janvier 2016 l'idée d'avoir songé à une " mobilité externe " pour cet agent. De la même façon et en l'absence de tout élément précis, suffisamment probant ou simplement établi, versé dans l'instance, permettant d'étayer matériellement ses affirmations, et au regard des éléments apportés par la collectivité, il y a lieu par adoption des motifs retenus par les premiers juges d'écarter le moyen tiré de ce que le maire de la commune de Larçay aurait organisé l'isolement progressif de Mme E... au sein des services de la collectivité.

12. Il résulte de l'ensemble de ce qui a été dit aux points 7 à 10 que les faits dénoncés par la requérante ne ressortent pas des pièces du dossier et ne sauraient, en aucune façon et en l'absence notamment d'intention punitive, être regardés comme révélant l'existence d'une " sanction déguisée ". Pour les mêmes motifs, Mme E... n'est pas fondée à soutenir qu'elle a été victime d'actes ou d'agissements susceptibles de faire présumer l'existence du harcèlement moral allégué.

Sur la demande de protection fonctionnelle :

13. Aux termes du IV de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ". Ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en oeuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

14. Pour les mêmes motifs que ceux précédemment détaillés aux points 7 à 11, Mme E... n'est pas fondée à soutenir que la protection prévue par les dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 citées au point précédent aurait dû lui être accordée. En conséquence, elle n'est pas davantage fondée à demander l'annulation de la décision lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle.

Sur les conclusions indemnitaires :

15. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 8 à 14, les conclusions présentées par Mme E... tendant à la condamnation de la commune de Larçay à lui verser la somme totale de 38 250,16 euros au titre des préjudices qu'elle estime avoir subi du fait du harcèlement moral et de la " sanction déguisée " dont elle estime être victime ne peuvent qu'être rejetées.

16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme E... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté l'ensemble de ses demandes.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

17. Le présent arrêt qui rejette l'ensemble des prétentions de la requérante n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions aux fins d'injonction doivent être rejetées sans qu'il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité.

Sur les frais liés au litige :

18. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Larçay qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance la somme que Mme E... réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme que demande la commune en application des mêmes dispositions.

19. D'autre part, aucun dépens n'ayant été exposé, les conclusions présentées par Mme E... sur ce point doivent être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme E... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Larçay sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G... E... et à la commune de Larçay.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2021, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. F..., président assesseur,

- Mme D..., première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juin 2021

Le rapporteur,

O. F...Le président,

O. GASPON

La greffière,

P. CHAVEROUX

La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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