Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Par un jugement n° 1307162 du 16 janvier 2014, le président du tribunal administratif de Nantes a prononcé une astreinte à l'encontre de M. et Mme J... B... s'ils ne justifiaient pas avoir, dans le mois suivant la notification de ce jugement, libéré la servitude de marchepied grevant la parcelle dont ils sont propriétaires en bordure de l'Erdre, en procédant à l'enlèvement, d'une part, de la portion de clôture grillagée implantée sur l'emprise de cette servitude, d'autre part, des amas de bois et branchages déposés sur cette même emprise.
Le préfet de la Loire-Atlantique a saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant à la liquidation de l'astreinte pour la période postérieure au 28 juillet 2015.
Par un jugement n° 1700848 (1307162) du 9 octobre 2018, le tribunal administratif de Nantes a procédé, au titre de la période du 29 juillet 2015 au 9 octobre 2018 inclus, à la liquidation de l'astreinte prononcée par le jugement du 16 janvier 2014, dont il a fixé le taux à 15 euros par jour, soit la somme de 17 985 euros.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 11 décembre 2018 et le 23 juillet 2019, M. et Mme B..., représentés par Me I..., demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 9 octobre 2018 ;
2°) à titre principal, de constater le non-lieu à statuer et rejeter la demande du préfet de la Loire-Atlantique ;
3°) à titre subsidiaire, de supprimer l'astreinte provisoire prononcée par le jugement du tribunal administratif de Nantes du 16 janvier 2014 ou, à défaut, en modérer le taux ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la saisine du tribunal était irrecevable ;
- en se fondant, pour écarter la fin de non-recevoir opposée devant lui, sur un arrêté qui n'a pas été versé aux débats, le tribunal a méconnu le principe du contradictoire ;
- le jugement du 16 janvier 2014 a été entièrement exécuté à compter du 19 juillet 2014 bien que l'astreinte ait à tort été liquidée pour une période postérieure à cette date ;
- les obstructions constatées le 19 octobre 2016 et le 24 novembre 2016 constituent des faits nouveaux que l'autorité préfectorale avait la faculté de poursuivre et relèvent donc d'un litige distinct ;
- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015, l'amendement adopté le 7 juin 2019 dans le cadre de la discussion du projet de loi d'orientation des mobilités et l'arrêté du 12 avril 2016 par lequel le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique a délimité la servitude de marchepied constituent des circonstances de droit nouvelles qui font obstacle à l'exécution de la chose jugée par le jugement du 16 janvier 2014 ; en conséquence, d'une part, le débat porte désormais sur un litige nouveau ne relevant pas de l'office du juge de l'exécution et, d'autre part, au regard des dispositions légales et réglementaires désormais applicables, aucune méconnaissance des celles de l'article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques n'est caractérisée ;
- la mise en oeuvre de la servitude de marchepied pose une difficulté particulière s'agissant de leur propriété, ce qui fait obstacle à la liquidation de l'astreinte ;
- l'astreinte liquidée par le tribunal constitue une charge manifestement excessive ;
- les observations en défense présentées au nom de l'Etat devront être écartées des débats faute de justification de la compétence de leur signataire ;
- ils ont été victimes de vols et d'agression, ce qui démontre que le passage sur leur propriété est possible et que la délimitation de leur propriété est seulement symbolique.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 juin 2019 et le 1er août 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté du président du conseil départemental de Loire-Atlantique du 12 avril 2016 est inopérant ;
- les autres moyens soulevés par M. et Mme B... ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 25 juillet 2019, la clôture d'instruction a été fixée au 9 août 2019.
Un mémoire présenté par M. et Mme B... a été enregistré le 20 novembre 2020.
Vu :
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
- le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 ;
- l'arrêté du 9 juillet 2018 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Le président de la cour a désigné Mme D..., présidente assesseur, pour présider les formations de jugement en cas d'absence ou d'empêchement de M. Pérez, président de la 2ème chambre, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme G...,
- les conclusions de M. Giraud, rapporteur public,
- et les observations de Me I..., représentant M. et Mme B....
Considérant ce qui suit :
1. M. et Mme B... relèvent appel du jugement n° 1700848 du 9 octobre 2018 par lequel le tribunal administratif de Nantes les a condamnés à verser à l'Etat la somme de 17 985 euros au titre de la liquidation provisoire de l'astreinte due pour la période du 28 juillet 2015 au 9 octobre 2018, au taux de 15 euros par jour.
Sur la recevabilité des observations en défense présentées par le ministre de la transition écologique et solidaire :
2. Aux termes du second alinéa de l'article R. 811-10 du code de justice administrative : " Sauf dispositions contraires, les ministres intéressés présentent devant la cour administrative d'appel les mémoires et observations produits au nom de l'Etat. ". Aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / (...) / 2° Les (...) sous-directeurs (...) ".
3. Par un arrêté du 23 janvier 2019, publié au Journal officiel de la République française du 25 janvier suivant, M. F... E... a été renouvelé, pour une durée de deux ans à compter du 1er février 2019, dans ses fonctions de sous-directeur des affaires juridiques de l'énergie et des transports au sein de la direction des affaires juridiques du secrétariat général, à l'administration centrale du ministère de la transition écologique et solidaire et du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Eu égard aux attributions de cette direction, fixées par l'article 2 du décret du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, qui prévoit que cette direction représente le ministre devant les juridictions compétentes, et à celles de la sous-direction des affaires juridiques de l'énergie et des transports, fixées par l'arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, relatives notamment aux questions de domanialité publique, les mémoires en défense présentés pour l'Etat et signés par M. F... E... sont recevables.
Sur la régularité du jugement attaqué :
4. Le juge peut régulièrement se fonder, pour écarter un moyen d'incompétence ou une fin de non-recevoir, sur un arrêté de délégation de signature, lequel revêt un caractère réglementaire, dès lors qu'il a été régulièrement publié, quand bien même cet arrêté n'aurait été ni communiqué aux parties ni même produit devant le juge par l'une d'entre elles. L'arrêté du 30 décembre 2016 sur lequel s'est fondé le tribunal a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la Loire-Atlantique, dans un numéro du 30 décembre 2016. Par suite, en se fondant sur cet arrêté sans en ordonner la production ni en assurer la communication aux parties, les premiers juges n'ont pas méconnu le principe du contradictoire.
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
5. D'une part, la demande tendant à ce que le tribunal administratif procède à la liquidation de l'astreinte qu'il a prononcée se rattache à la même instance contentieuse que celle dans le cadre de laquelle elle a été prononcée et dont elle est le prolongement procédural. Elle ne constitue pas un préalable nécessaire à l'opération de liquidation, le juge pouvant procéder d'office à celle-ci s'il constate que les mesures d'exécution qu'il avait prescrites n'ont pas été prises. D'autre part, en tout état de cause, pour écarter la fin de non-recevoir opposée en première instance aux conclusions du préfet de la Loire-Atlantique tendant à la liquidation de l'astreinte pour la période postérieure au 28 juillet 2015 et tirée de l'incompétence du signataire, M. H... C..., le tribunal a relevé qu'il ressortait de la consultation du site internet de la préfecture de la Loire-Atlantique, accessible au public, que, par un arrêté du 30 décembre 2016 publié le même jour dans un numéro spécial du recueil des actes administratifs de la préfecture, le préfet de la Loire-Atlantique a donné délégation à M. C..., secrétaire général, à l'effet de signer tous actes, arrêtés, décisions concernant l'administration de l'Etat dans le département de la Loire-Atlantique, à l'exception de certaines décisions parmi lesquelles ne figurent pas les demandes de liquidation d'astreinte. En se bornant à soutenir que l'arrêté du 30 décembre 2016 mentionné ci-dessus n'a pas été versé aux débats, M. et Mme B... ne contestent pas sérieusement l'existence et la publication régulière de cette délégation ni, par suite, la compétence du signataire de la demande de liquidation. Le moyen tiré de ce que le tribunal aurait fait droit à une demande irrecevable doit, dès lors, être écarté.
Sur la liquidation de l'astreinte :
6. Lorsqu'il qualifie de contravention de grande voirie la méconnaissance d'une servitude établie dans l'intérêt de la protection, de la conservation ou de l'utilisation du domaine public, il appartient au juge administratif, saisi d'un procès-verbal accompagné ou non de conclusions présentées par l'administration en ce sens, d'enjoindre au contrevenant de se conformer sans délai aux obligations découlant de la servitude et, s'il l'estime nécessaire et au besoin d'office, de prononcer une astreinte. Lorsqu'il a prononcé une astreinte dont il a fixé le point de départ, le juge administratif doit se prononcer sur la liquidation de l'astreinte, en cas d'inexécution totale ou partielle ou d'exécution tardive.
7. Par le jugement n° 1307162 du 16 janvier 2014, confirmé le 29 mai 2015 par un arrêt nos 14NT00482, 14NT03048 de la présente cour, le président du tribunal administratif de Nantes, saisi par le préfet de la Loire-Atlantique d'un procès-verbal de contravention de grande voirie dressé le 18 avril 2013 à l'encontre de M. et Mme B..., a condamné ces derniers au paiement d'une amende et prononcé à leur encontre une astreinte s'ils ne justifiaient pas avoir, dans le mois suivant la notification du jugement, procédé à l'enlèvement de la clôture et des amas de bois et de branchages implantés sur l'emprise de la servitude de marchepied grevant leur propriété située en bordure de l'Erdre à la Chapelle-sur-Erdre. Estimant que les intéressés n'avaient pas exécuté les obligations ainsi mises à leur charge, le préfet de la Loire-Atlantique a demandé la liquidation de l'astreinte. Par un arrêt n° 14NT01876 du 29 mars 2015, la cour a liquidé l'astreinte pour la période du 4 mars 2014 au 29 mai 2015 puis, par un jugement n° 1408978 du 28 juillet 2015, le tribunal administratif de Nantes a liquidé l'astreinte pour la période du 30 mai 2015 au 28 juillet 2015. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a liquidé l'astreinte pour la période du 28 juillet 2015 au 9 octobre 2018.
En ce qui concerne l'exécution de l'injonction prononcée par le jugement du 16 janvier 2014 :
8. Il résulte de l'instruction et notamment des procès-verbaux de contravention de grande voirie dressés respectivement le 19 octobre 2016 et le 24 novembre 2016 ainsi que du procès-verbal de renseignement administratif du 26 novembre 2016 qu'a été constatée sur la propriété de M. et Mme B..., à moins de " 3,25 mètres de la limite des eaux ", la présence de divers obstacles au passage constitués de " branchages empilés sur une hauteur de 1,50 m ", d'une clôture grillagée, de fils barbelés et de " troncs d'arbres et de branchages empilés sur une hauteur de 2 mètres ". Ces procès-verbaux relèvent que les éléments ci-dessus mentionnés sont positionnés " perpendiculairement à la rive ", empêchant toute progression de piétons et présentant, pour certains, un danger pour les personnes.
9. Ni le constat d'huissier du 19 juillet 2014 ni les photographies produites par M. et Mme B... ne permettent d'infirmer les observations énoncées par les procès-verbaux évoqués au point précédent ni, par suite, d'établir, pour la période postérieure au 28 juillet 2015, l'exécution par M. et Mme B... de l'injonction qui leur a été faite le 16 janvier 2014. La circonstance qu'ils aient été victimes de cambriolages et qu'une altercation avec des tiers se soit produite sur leur propriété, pour regrettable qu'elle soit, ne permet pas davantage de démontrer qu'ils auraient libéré le passage sur l'emprise de la servitude de marchepied qui grève leur terrain.
En ce qui concerne l'existence d'un litige distinct :
10. M. et Mme B... soutiennent que le jugement du 16 janvier 2014 a été exécuté dès le mois de juillet suivant de sorte que les faits constatés en 2016 relèvent d'un litige distinct. Le constat d'huissier, établi le 19 juillet 2014 à la demande de l'association Erdre et Nature, indique, il est vrai, que " la clôture grillagée obstruant la servitude de marchepied (sur une largeur de 3,25 m) a été retirée " et que " les amas de bois et de branchages ont été dégagés, laissant le passage libre pour la servitude de marchepied ". Toutefois, le seul fait d'avoir provisoirement supprimé les entraves à la circulation sur l'emprise de la servitude de marchepied ne permet pas, dans les circonstances de l'espèce, de regarder M. et Mme B... comme ayant effectivement exécuté le jugement du 16 janvier 2014 ni, par suite, d'analyser les faits ayant donné lieu aux procès-verbaux dressés en 2016 comme caractérisant un litige distinct.
En ce qui concerne l'existence de circonstances de droit nouvelles :
11. En premier lieu, l'article 62 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a introduit, au sein de l'article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques, un alinéa aux termes duquel : " La continuité de la servitude de passage, dite "servitude de marchepied", doit être assurée tout au long du cours d'eau ou du lac domanial ; la ligne délimitative ne peut s'écarter de celle du domaine fluvial, sauf à titre exceptionnel lorsque la présence d'un obstacle naturel ou patrimonial rend nécessaire son détournement. Dans ce cas, la ligne délimitative de la servitude est tracée au plus près de celle du domaine public fluvial, dans la propriété concernée. ".
12. Contrairement à ce que soutiennent M. et Mme B..., ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de supprimer la servitude de marchepied dans les propriétés sur lesquelles un obstacle naturel ou patrimonial serait implanté au sein de l'emprise de cette servitude. Ainsi, M. et Mme B... ne sauraient ainsi utilement soutenir que la servitude de marchepied " ne passe plus légalement sur [leur] propriété ".
13. En deuxième lieu, si, le 12 avril 2016, le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique a, en application de l'article L. 2131-4 du code général de la propriété des personnes publiques, pris un arrêté délimitant l'emprise de la servitude de marchepied sur le territoire de la commune de la Chapelle-sur-Erdre, il ne résulte pas de l'instruction que les obstacles litigieux seraient positionnés en dehors de l'emprise de la servitude de marchepied, telle qu'elle a été constatée par cet arrêté, ni que cette emprise serait différente de celle existant en 2014.
14. En troisième lieu, si l'amendement au projet de loi d'orientation des mobilités relatif à la préservation de la biodiversité, dont se prévalent M. et Mme B..., a été adopté par l'Assemblée nationale en juillet 2019, la loi promulguée le 24 décembre 2019 n'en a pas repris les dispositions. De surcroît, l'adoption de cet amendement est postérieure à la période au titre de laquelle le tribunal a, par le jugement attaqué, liquidé l'astreinte.
15. Il résulte de ce qui précède qu'aucune circonstance de droit nouvelle, survenue entre le 28 juillet 2015 et le 9 octobre 2018, ne permettait d'exonérer M. et Mme B... de leur obligation de respecter la chose jugée par le jugement du 16 janvier 2014.
Sur le montant de l'astreinte :
16. Le juge amené à se prononcer sur la liquidation de l'astreinte peut, le cas échéant, modérer l'astreinte provisoire ou la supprimer, même en cas d'inexécution de la décision juridictionnelle.
17. D'une part, ni le comportement répréhensible dont feraient preuve certains piétons usant de la servitude de marchepied grevant la propriété des requérants, ni l'intérêt environnemental que présente leur terrain ne sont, en l'espèce, de nature à justifier la suppression ou la modération de l'astreinte en dépit de l'inexécution du jugement du 16 janvier 2014 durant une période de plus de trois ans. Si M. et Mme B... font état de difficultés à exécuter ce jugement, lesquelles résulteraient de l'imprécision de l'arrêté du président du conseil départemental de la Loire-Atlantique du 12 avril 2016, l'annulation partielle de l'arrêté du 27 mars 2013 par lequel cette même autorité a délimité le domaine public fluvial de l'Erdre sur le territoire de la commune de la Chapelle-sur-Erdre et la réflexion engagée par les services du département et de l'Etat sur le tracé d'un " chemin piéton ", aucun de ces éléments ne complique la suppression des obstacles ordonnée par le président du tribunal administratif de Nantes le 16 janvier 2014.
18. D'autre part, en ramenant le taux de l'astreinte de 100 à 15 euros par jour de retard, les premiers juges ont suffisamment tenu compte de la charge manifestement excessive que représenterait pour les requérants la liquidation de l'astreinte au taux initialement prévu.
19. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a, au titre de la période du 29 juillet 2015 au 9 octobre 2018 inclus, liquidé au taux de 15 euros par jour l'astreinte prononcée par le jugement du 16 janvier 2014.
Sur les frais liés au litige :
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, lequel n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. et Mme B... d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme J... B... et au ministre de la transition écologique.
Copie en sera adressée pour son information au préfet de la Loire-Atlantique.
Délibéré après l'audience du 24 novembre 2020, à laquelle siégeaient :
- Mme D..., présidente de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- M. A...'hirondel, premier conseiller,
- Mme G..., premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 décembre 2020.
Le rapporteur,
K. G...
La présidente,
H. D...
Le greffier,
A. BRISSET
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 18NT04367
