France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 13 mars 2020, 19NT01511

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 18 avril et 29 novembre 2019, l'association " Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu " et l'association " Société pour la protection du paysage et de l'esthétique de la France ", représentées par Me B..., demandent à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 19 décembre 2018 par lequel le préfet de la Vendée a délivré à la société Réseau de Transport d'Electricité (RTE), sur le fondement de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, une autorisation en vue du raccordement du parc éolien en mer des îles d'Yeu et de Noirmoutier au réseau public de transport d'électricité ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'étude d'impact réalisée par la société RTE est insuffisante ; elle ne satisfait pas aux exigences des articles R. 122-5 et R. 214-6 du code de l'environnement ; l'étude d'incidence Natura 2000 produite ne concerne que le parc éolien et non le raccordement ; les études de sols et des sous-sols sont trop succinctes ; aucune étude géologique n'a analysé les vides karstiques ; les études préalables réalisées ne permettent pas de connaitre les méthodes de réalisation des travaux retenus et l'impact des procédés ; les modes de protection des câbles ne sont pas arrêtés ; l'étude n'aborde pas les méthodes de préparation du sol ; les études consacrées aux hermelles sont incomplètes ; les études relatives aux élasmobranches et amphihalins et celles relatives aux euphorbes Peplis sont également insuffisantes ; les études ne prennent pas en compte les impacts liés aux travaux de raccordement sur les mammifères marins ; les conditions financières de l'exploitation et du démantèlement ne sont pas précisées ;

- la procédure d'enquête publique est entachée d'illégalité ; l'article L. 123-18 du code de l'environnement prévoit que le responsable du projet, plan ou programme prend en charge les frais de l'enquête, notamment l'indemnisation du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ; les membres de la commission ont toutefois été rémunérés par la société Éoliennes en Mer Iles d'Yeu et de Noirmoutier, qui est financièrement intéressée par l'opération ; le porteur de projet, la société RTE, n'a pas participé à l'indemnisation de la commission d'enquête ;

- la commission d'enquête a manqué à son obligation d'impartialité ;

- le moment de l'enquête publique est incohérent ; la Commission nationale du débat public devait être saisie préalablement au choix de l'offre ; la saisine de la commission était en l'espèce inutile et ne permettait pas le respect du principe constitutionnel d'information et de participation du public, en ce que toutes les caractéristiques du projet étaient déjà arrêtées ; au regard du cahier des charges et des attentes des pouvoirs publics qui étaient, lors de l'engagement de l'appel d'offres, bien établies sur ce projet, une phase de concertation et d'information avec le public aurait dû être organisée avant le choix et avant la rédaction du cahier des charges ;

- l'organisation générale de l'enquête publique a contribué à rendre confuse l'information du public ; la durée de l'enquête est insuffisante ; l'enquête publique ne s'est pas déroulée dans des conditions permettant une réelle, sincère et complète participation du public ;

- l'avis rendu le 21 décembre 2018 par le Conseil général de l'environnement et du développement durable en qualité d'autorité environnementale est entaché d'illégalité ; cet avis est commun au projet de parc éolien et à son raccordement, alors que deux autorisations et deux études d'impact distinctes ont été réalisées ; il ne porte pas sur la question du raccordement et n'analyse pas l'étude d'impact réalisée par RTE ; aucun des éléments rappelés par la circulaire du 3 septembre 2009 relative à la préparation de l'avis de l'Autorité Environnementale n'est abordé de sorte que le public n'a pas été complètement informé ; le Conseil général de l'environnement et du développement durable n'était pas compétent pour émettre cet avis ; il ne dispose pas de l'indépendance imposée par les dispositions de l'article 6 de la directive du 27 juin 2001, notamment telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne dans son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l'affaire C- 74/10 ; ses membres sont nommés par le ministre de l'environnement ; le projet, s'il est porté par la société Éoliennes en Mer Iles d'Yeu et de Noirmoutier et autorisé par le préfet de la Vendée, a été choisi par le ministre ayant nommé les membres du Conseil général de l'environnement et du développement durable ; les dispositions de l'article 11 du décret du 2 octobre 2015 ne respectent pas les dispositions de l'article 6 de la directive du 27 juin 2001, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne dans son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l'affaire C- 74/10 ;

- la procédure ayant conduit au choix du site éolien et le choix du " site propice " sont entachés d'illégalité ; le choix du site d'implantation, ainsi que des principales caractéristiques du projet, arrêtés préalablement à l'engagement de l'appel d'offres et en conséquence, de cet appel d'offres, sur lesquels le public n'a pas pu discuter, ont été pris en méconnaissance du principe d'information et de participation du public ; la planification de l'éolien offshore sur la façade atlantique des Pays-de-Loire aurait dû être précédée d'une phase d'information et de participation du public, en application des dispositions de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, telles qu'elles résultent de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 ; elle aurait dû également être précédée d'une enquête publique en application de l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; ce plan aurait dû faire l'objet d'une évaluation environnementale, conformément à l'article L. 122-4 du code de l'environnement ; la décision par laquelle le gouvernement a retenu le site situé entre l'île d'Yeu et l'île de Noirmoutier pour y construire un parc éolien et le document de planification identifiant ce site doivent être considérés comme un plan ou programme au sens de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ; la décision de planification et le choix de la zone propice pour le parc éolien, dont l'autorisation au titre du code de l'environnement est contestée, auraient dû être précédés d'une étude d'impact, en application de l'article R. 122-5 du code de l'environnement qui imposait de présenter une alternative concernant le choix du site ; l'illégalité de ces décisions, qu'elle soit considérée comme " juridiquement autonome " ou un acte préparatoire à la décision contestée, doit entrainer son annulation ;

- compte tenu de ses impacts, le projet méconnaît les dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement ; les travaux de raccordement comportent des impacts notamment acoustiques sur les mammifères marins et la tortue luth qui pourront se cumuler avec d'autres ; la présence des lignes peut entrainer des effets liés au champ magnétique sur les mammifères marins, amphihalins et élasmobranches ; le projet a un impact important sur le récif d'hermelles ; la méthode de réalisation des travaux par " water jetting " est dangereuse pour la préservation de leur habitat.

Par un mémoire enregistré le 10 juillet 2019, la société Réseau de transport d'électricité (RTE), représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'association "Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu" et de l'association " Société pour la protection du paysage et de l'esthétique de la France ".

Elle soutient que :

- la requête n'est pas recevable, les associations requérantes ne justifiant pas avoir accompli auprès de l'Etat les notifications requises par l'article 4 de la loi du 8 janvier 2016 ;

- la requête n'est pas recevable en tant qu'elle émane de l'association " Société pour la protection du paysage et de l'esthétique de la France " qui ne justifie pas de son intérêt à contester la décision en litige ;

- le moyen invoqué par l'association " Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu " et l'association " Société pour la protection du paysage et de l'esthétique de la France " tiré de ce que la décision de planification et le choix de la zone propice pour le parc éolien seraient entachés d'illégalité est inopérant et en tout état de cause non fondé ;

- les moyens soulevés par l'association " Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu " et l'association " Société pour la protection du paysage et de l'esthétique de la France " ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 octobre 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

Des mémoires en défense, enregistrés le 23 décembre 2019, ont été présentés par le ministre de la transition écologique et solidaire et la société RTE, qui n'ont pas été communiqués. Ils concluent aux mêmes fins que leurs précédentes écritures par les mêmes moyens qu'ils développent.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2001/42/CE du parlement et du conseil du 27 juin 2001 ;

- la directive n° 2011/92/UE du 13 décembre 2011 ;

- le code de l'énergie ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ;

- le décret n° 2002-1434 du 4 décembre 2002 ;

- le décret n° 2015-1229 du 2 octobre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A...,

- les conclusions de M. Sacher, rapporteur public,

- et les observations de Me B..., pour les associations " Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu " et " Société pour la protection du paysage et de l'esthétique de la France ", de Me C..., pour la société RTE, et de Mme D..., pour la ministre de la transition écologique et solidaire.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite d'une procédure d'appel d'offres portant sur deux lots en vue de la sélection des opérateurs chargés de répondre aux objectifs de développement de la production électrique à partir de l'énergie éolienne en mer, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a, par une décision du 2 juin 2014, attribué le lot n° 2 relatif à l'implantation d'un parc éolien sur le domaine public maritime au large des îles d'Yeu et de Noirmoutier à la société Eoliennes en Mer de Vendée, aux droits de laquelle vient la société Eoliennes en Mer Iles d'Yeu et Noirmoutier. Par un arrêté du 1er juillet 2014, ce même ministre a autorisé la société Eoliennes en Mer de Vendée, sur le fondement de l'article L. 311-1 du code de l'énergie, à exploiter ce parc éolien, d'une puissance de 496 MW. Le recours dirigé contre cet arrêté par l'association " Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu " a été définitivement rejeté par la décision n° 419959 du 21 août 2019 du Conseil d'Etat. Par un arrêté du 29 octobre 2018, le préfet de la Vendée a accordé à la société Éoliennes en Mer Iles d'Yeu et de Noirmoutier une autorisation, au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, en vue de la réalisation du parc éolien en mer des îles d'Yeu et de Noirmoutier. Par un arrêté du 19 décembre 2018, le préfet de la Vendée a délivré à la société Réseau de Transport d'Electricité (RTE), sur le fondement de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, une autorisation en vue de l'installation et de l'exploitation du raccordement du parc éolien en mer des îles d'Yeu et de Noirmoutier au réseau public de transport d'électricité. L'association " Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu " et l'association " Société pour la protection du paysage et de l'esthétique de la France " demandent l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017 susvisée, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) 1° Les autorisations délivrées au titre du chapitre IV du titre Ier du livre II ou du chapitre II du titre Ier du livre V du code de l'environnement dans leur rédaction antérieure à la présente ordonnance, ou au titre de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 ou de l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014, avant le 1er mars 2017, sont considérées comme des autorisations environnementales (...) 5° Lorsqu'une demande d'autorisation de projet d'activités, installations, ouvrages et travaux prévus par l'article L. 181-1 du code de l'environnement est formée entre le 1er mars et le 30 juin 2017, le pétitionnaire peut opter pour qu'elle soit déposée, instruite et délivrée : a) Soit en application des dispositions du chapitre IV du titre Ier du livre II ou du chapitre II du titre Ier du livre V de ce code, et, le cas échéant des dispositions particulières aux autorisations, enregistrements, déclarations, absences d'opposition, approbations et agréments énumérés par le I de l'article L. 181-2 du même code qui lui sont nécessaires, dans leur rédaction antérieure à la présente ordonnance ; le régime prévu par le 1° leur est ensuite applicable (...) ".

3. Il résulte de l'instruction que la société RTE a opté, en application du a) du 5° de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017, pour que l'autorisation de raccordement, dont la demande a été formée le 9 mai 2017, soit déposée, instruite et délivrée au titre des articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement, dans leur rédaction antérieure à cette ordonnance.

En ce qui concerne l'évaluation des incidences Natura 2000 du projet :

4. Aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement : " I. - Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " : (...)2° Les programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations ; (...) III. - Sous réserve du IV bis, les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis à un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 ne font l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 que s'ils figurent : 1° Soit sur une liste nationale établie par décret en Conseil d'Etat ;(...) ". Aux termes de l'article R. 414-19 de ce code : " I. - La liste nationale des documents de planification, programmes ou projets ainsi que des manifestations et interventions qui doivent faire l'objet d'une évaluation des incidences sur un ou plusieurs sites Natura 2000 en application du 1° du III de l'article L. 414-4 est la suivante : (...) 4° Les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation ou déclaration au titre des articles L. 214-1 à L. 214-11 ;(...) ".

5. Contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, le dossier du projet de raccordement soumis à l'enquête publique comporte une évaluation des incidences Natura 2000, laquelle figure sous le titre " document E : dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 ", l'autorité environnementale y faisant d'ailleurs référence au point 2.4.6 " Impacts sur les sites Natura 2000 " de son avis du 21 février 2018 en précisant que " Le dossier comporte deux documents d'évaluation des incidences sur les sites du réseau Natura 2000, l'un pour le parc éolien, l'autre pour la liaison électrique qui comprend le poste électrique du Gué du Roux. ".

En ce qui concerne l'étude d'impact :

6. Aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : : " I. - Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact. / Ces projets sont soumis à étude d'impact en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. (...) II. - Lorsque ces projets concourent à la réalisation d'un même programme de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages et lorsque ces projets sont réalisés de manière simultanée, l'étude d'impact doit porter sur l'ensemble du programme. (...) / Un programme de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages est constitué par des projets de travaux, d'ouvrages et d'aménagements réalisés par un ou plusieurs maîtres d'ouvrage et constituant une unité fonctionnelle. (...) ".

7. Aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " I.- Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. II. L'étude d'impact présente: 1° Une description du projet comportant des informations relatives à sa conception et à ses dimensions, y compris, en particulier, une description des caractéristiques physiques de l'ensemble du projet et des exigences techniques en matière d'utilisation du sol lors des phases de construction et de fonctionnement et, le cas échéant, une description des principales caractéristiques des procédés de stockage, de production et de fabrication, notamment mis en oeuvre pendant l'exploitation, telles que la nature et la quantité des matériaux utilisés, ainsi qu'une estimation des types et des quantités des résidus et des émissions attendus résultant du fonctionnement du projet proposé.(...) / 2° Une analyse de l'état initial de la zone et des milieux susceptibles d'être affectés par le projet, portant notamment sur la population, la faune et la flore, les habitats naturels, les sites et paysages, les biens matériels, les continuités écologiques telles que définies par l'article L. 371-1, les équilibres biologiques, les facteurs climatiques, le patrimoine culturel et archéologique, le sol, l'eau, l'air, le bruit, les espaces naturels, agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, ainsi que les interrelations entre ces éléments ; /3° Une analyse des effets négatifs et positifs, directs et indirects, temporaires (y compris pendant la phase des travaux) et permanents, à court, moyen et long terme, du projet sur l'environnement, en particulier sur les éléments énumérés au 2° et sur la consommation énergétique, la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses), l'hygiène, la santé, la sécurité, la salubrité publique, ainsi que l'addition et l'interaction de ces effets entre eux ; / 4° Une analyse des effets cumulés du projet avec d'autres projets connus.(...) 5° Une description des incidences notables que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement résultant, entre autres : a) De la construction et de l'existence du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition ; (...) / 7° Les mesures prévues par le pétitionnaire ou le maître de l'ouvrage pour : - éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine et réduire les effets n'ayant pu être évités ; - compenser, lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. S'il n'est pas possible de compenser ces effets, le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage justifie cette impossibilité. (...) / VI. - Pour les projets soumis à autorisation en application du titre Ier du livre II, l'étude d'impact vaut document d'incidences si elle contient les éléments exigés pour ce document par l'article R. 214-6. (...)".

8. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

S'agissant des études géologiques :

9. Il n'est pas contesté que le projet de raccordement faisant l'objet de l'autorisation litigeuse ne prévoit pas, dans sa partie sous-marine, à la différence du projet de parc éolien faisant l'objet d'une autorisation distincte, d'injection de béton en sous-sol et que, dans sa partie terrestre, la mise en place de béton s'effectue sur des surfaces sableuses dont le sous-sol est insusceptible de contenir des vides karstiques. Par suite, la circonstance que l'étude d'impact en tant qu'elle se rapporte au projet de raccordement ne comporte pas de développements sur les vides karstiques s'avère sans incidence.

S'agissant des modes d'installation et de protection des câbles en mer :

10. Le document 4 de l'étude d'impact du raccordement électrique présente, pages 28 et suivantes, les effets de la liaison sous-marine sur l'environnement. Il indique que l'installation et la protection des câbles peuvent impliquer différentes techniques en fonction des caractéristiques rencontrées le long du tracé et que la protection des câbles sous-marins peut être réalisée selon deux techniques : l'ensouillage (enfouissement) ou une protection externe composée de roches, de matelas béton ou de coquilles, en précisant que la définition d'une solution mixte est la plus probable. Il analyse, également, les impacts sur les fonds marins du scénario le plus défavorable, à savoir une protection externe des câbles sur environ 15,5 km, sur les fonds les plus escarpés, l'autre partie s'effectuant par ensouillage des câbles sur 11,5 km. L'étude comporte un tableau synthétisant les effets de la liaison sous-marine et un tableau présentant les surfaces détruites ou altérées selon les scénarios de protection envisagés, qui prend en compte les impacts des travaux préparatoires à réaliser. Contrairement à ce qui est soutenu, il ne résulte pas de l'instruction que ces impacts auraient été " minimisés ". La circonstance que l'étude d'impact ne précise pas " dans quelles carrières et quels pays les enrochements ont été prélevés " n'est pas de nature à la faire regarder comme insuffisante. L'étude analyse avec précision les différents procédés utilisés, les dimensions des différents dispositifs de protection externe des câbles, les paramètres retenus pour déterminer les modes de protection les plus adaptés et leurs impacts et risques associés. Elle consacre, également, d'importants développements, pages 41 et suivantes et pages 68 et suivantes, aux modifications de l'ambiance sonore sous-marine durant les travaux liés aux opérations d'ensouillage des câbles et à leur impact, notamment, sur les mammifères marins, impact qualifié de faible, dont la nature et l'étendue sont précisées dans le tableau 8, page 71.

S'agissant des études relatives aux hermelles :

11. L'atlas cartographique, joint au document 4 de l'étude d'impact relative au raccordement électrique, situe, pages 56 et 57, les récifs d'hermelles, notamment, le récif qui est localisé au nord de l'aire d'étude immédiate dans lequel il n'est, toutefois, pas compris. Ce dernier est, en outre, identifié dans l'évaluation des incidences du projet sur les sites Natura 2000 au titre des habitats visés pour la partie maritime du raccordement électrique relevant de la directive " habitats, faune et flore " qui recense l'habitat " récifs 1170 " au sein de la ZSC " Estuaire de la Loire sud- Baie de Bourgneuf ". L'évaluation de l'impact potentiel du projet sur les hermelles lors de la phase de travaux a été faite au moyen de modélisations spécifiques de panache turbide et la synthèse de cette évaluation révèle que " les valeurs de turbidité modélisées pour le projet sont de l'ordre de celles naturellement observées en hiver dans le secteur " et que " le panache évolue vers le sud-est et se disperse après l'arrêt des travaux, il ne remonte pas au nord du tracé général (...) ". L'étude d'impact précise, en outre, que " les zones de conchyliculture de la baie de Bourgneuf ne sont pas atteintes par le panache, pas plus que les zones d'hermelles à proximité de l'atterrage ". Dans ces conditions, l'impact allégué par les associations requérantes des travaux sur le récif d'hermelles situé au nord, à 500 mètres environ de l'aire d'étude immédiate n'est pas établi de sorte que les développements qui y sont consacrés doivent être considérés comme suffisants.

S'agissant des études relatives aux élasmobranches et amphihalins :

12. L'étude d'impact relative au raccordement électrique relève que " s'il est probable que les poissons amphihalins traversent les aires d'étude dans le cadre de leurs migrations, aucun spécimen n'a été capturé ou observé " et qu'ils ont été " notés de manière très occasionnelle en périphérie de l'aire d'étude immédiate ". Elle analyse, pages 100 et suivantes, les effets de la liaison sous-marine de transport d'électricité sur les élasmobranches. Elle précise que si celle-ci n'émet aucun champ électrique, elle crée un champ magnétique 50 Hz qui, par effet d'induction, est susceptible de produire un champ électrique de très faible amplitude au voisinage de ces liaisons. Elle conclut que le phénomène est de faible ampleur et localisé et que des études scientifiques ont montré qu'il est peu probable que ce phénomène ait une influence significative sur les espèces considérées.

S'agissant des euphorbes Peplis :

13. Les requérantes soutiennent que l'espèce végétale des euphorbes Peplis, qui fait l'objet d'une protection aux niveaux national et régional en Pays-de-la-Loire, se trouvent à proximité immédiate de la zone d'atterrage et que l'étude d'impact n'en fait pas état. Toutefois, si l'étude réalisée par le conservatoire botanique national de Brest en 2008 sur laquelle elles se fondent indique que la présence de l'euphorbe Peplis a été constatée sur une plage de la commune de la Barre-de-Monts en 2008, ni cette étude qui procède d'ailleurs à un suivi de cette plante dans le secteur des plages des Sables d'Olonne éloigné du projet, ni aucun autre élément ne permet d'attester que cette espèce végétale, caractéristique des hauts de plage, sensible au piétinement, serait encore présente sur le site du projet. Par ailleurs, le dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 consacre, page 229, des développements suffisants à la description des dunes mobiles embryonnaires.

S'agissant du " bilan carbone " :

14. Les associations requérantes soutiennent que le " bilan carbone " est absent de l'étude d'impact. Toutefois, les dispositions citées ci-dessus de l'article R. 122-5 du code de l'environnement ne prévoient pas la réalisation d'un tel bilan. Au demeurant, l'étude d'impact analyse les impacts de la liaison maritime, de la liaison souterraine et du poste électrique, en termes de qualité de l'air, de consommation énergétique et de facteurs climatiques.

S'agissant des conditions financières de l'exploitation et du démantèlement :

15. Les associations requérantes se bornent à soutenir que l'étude d'impact est insuffisante en ce que " les modalités comptables et techniques du démantèlement ne sont pas explicitées ". Toutefois, elles n'apportent à l'appui de leur moyen aucune précision permettant au juge d'en apprécier le bien-fondé alors, en outre, que les modalités, notamment financières, du démantèlement sont, par ailleurs, définies par la convention de concession d'utilisation du domaine public maritime conclue avec l'Etat et que, conformément à l'article 14 de l'arrêté attaqué, avant de procéder aux travaux de remise en état des lieux, la société pétitionnaire devra réaliser, 24 mois au plus tard avant la fin de l'exploitation, " une étude sur l'optimisation des conditions de la remise en état du site, en tenant compte des enjeux liés à l'environnement, aux activités, à la sécurité et aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 du code de l'environnement ". Au surplus, les opérations de démantèlement réalisées à la fin de l'exploitation de l'installation ne constituent pas des travaux de démolition au sens des dispositions du a) du 5° de l'article R. 122-5 du code de l'environnement.

16. Compte tenu de l'ensemble des développements qui précèdent, il ne résulte pas de l'instruction que l'étude d'impact serait entachée d'inexactitudes, d'omissions ou d'insuffisances ayant pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou de nature à exercer une influence sur la décision prise.

En ce qui concerne l'avis émis par l'autorité environnementale :

17. Aux termes de R. 122-6 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) II. - L'autorité environnementale mentionnée à l'article L. 122-1 est la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable : 1° Pour les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements qui donnent lieu à une décision du ministre chargé de l'environnement ou à un décret pris sur son rapport ; (...) ; 3° Pour les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements faisant l'objet de plusieurs décisions d'autorisation lorsque l'une au moins de ces autorisations relève de sa compétence en application du 1°, du 2° ci-dessus. (...) ".

18. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 6, lorsque les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagement concourent à la réalisation d'un même programme de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages et lorsque ces projets sont réalisés de manière simultanée, l'étude d'impact doit, en application l'article L. 122-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige, porter sur l'ensemble du programme. La société Éoliennes en mer Iles d'Yeu et de Noirmoutier a été autorisée, par arrêté du 1er juillet 2014 du ministre chargé de l'environnement, pris au titre de l'article L. 311-1 du code de l'énergie, à exploiter une installation éolienne de production d'électricité en mer, d'une capacité de production de 496 MW, localisée sur le domaine public maritime au large des îles d'Yeu et de Noirmoutier. Par suite, la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable, qui a émis son avis, le 21 février 2018, était compétente pour se prononcer sur le projet comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation relatif à l'ensemble du programme de travaux au sens de l'article L. 122-1 du code de l'environnement.

19. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne dans son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l'affaire Seaport, C-474/10, que, si elles ne font pas obstacle à ce que l'autorité publique compétente pour autoriser un projet ou en assurer la maîtrise d'ouvrage soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, elles imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité, de manière à ce qu'une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée et de donner un avis objectif sur le projet concerné.

20. Il résulte des dispositions du décret du 2 octobre 2015 relatif au Conseil général de l'environnement et du développement durable, et notamment de son article 11, d'une part, que les membres de la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable sont désignés parmi les membres permanents de ce dernier ou, pour un tiers au plus, parmi ses membres associés par le ministre chargé de l'environnement, sur proposition du vice-président formulée après concertation avec le commissaire général au développement durable et avis du bureau à raison de leur compétence en matière d'environnement et de leur connaissance spécifique des enjeux environnementaux et, d'autre part, que cette autorité environnementale dispose de services propres placés sous son autorité. Elle doit être regardée, dans ces conditions, comme disposant d'une autonomie réelle, la mettant en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée et de donner un avis objectif sur les projets qui lui sont soumis. Le moyen tiré de la méconnaissance des objectifs de l'article 6 la directive du 13 décembre 2011 ne peut donc qu'être écarté.

21. En troisième lieu, si la société RTE et la société Éoliennes en mer Iles d'Yeu et de Noirmoutier ont réalisé une étude d'impact unique pour l'ensemble du projet, conformément aux prescriptions rappelées ci-dessus de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, celle-ci comporte un document 4 consacré spécifiquement à l'opération de raccordement électrique du parc éolien. Contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, l'autorité environnementale, dont l'avis précise que " L'étude des impacts du raccordement électrique est présentée par RTE dans un document séparé, également de bonne qualité ", a été consultée sur l'ensemble de l'étude d'impact. Si elles invoquent, sur ce point, la méconnaissance de la circulaire du 3 septembre 2009 relative à la préparation de l'avis de l'Autorité environnementale, elles n'assortissent pas leur moyen de précisions suffisantes.

22. Il résulte des développements qui précèdent que les moyens tirés de ce que l'avis du 21 décembre 2018 émis par la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable sur le projet présenté par la société RTE serait entaché d'irrégularités et de ce qu'à défaut d'une consultation régulière de l'autorité environnementale, le public n'aurait pas été complétement informé ne peuvent qu'être écartés.

En ce qui concerne l'enquête publique :

23. En premier lieu, l'article L. 123-18 du code de l'environnement dispose que " Le responsable du projet, plan ou programme prend en charge les frais de l'enquête, notamment l'indemnisation du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête. (...) ".

24. Il résulte de l'instruction que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la société RTE a pris en charge les frais de l'enquête. Les moyens tirés de ce que la société Éoliennes en mer Iles d'Yeu et de Noirmoutier aurait pris en charge ces frais et de ce que cette circonstance n'aurait pas permis " d'apaiser le moment de l'information et la participation du public, participant à la confusion de l'organisation de l'enquête " doivent donc être écartés.

25. En deuxième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que l'impartialité qui s'impose à la commission d'enquête tout au long de la procédure aurait été méconnue. Les propos tenus par l'un des membres de la commission d'enquête, dans un échange de courriels avec les autres membres de la commission, à la suite de l'incident qui s'est produit le 28 avril 2018, lors d'une permanence, avec un groupe d'opposants au projet, aussi regrettables et maladroits que soit l'emploi de certains termes, et qui révèlent seulement le contexte de tensions entourant cette opération, ne suffisent pas à démontrer un parti pris du commissaire enquêteur en cause ou de la commission d'enquête constitutif d'un manquement à l'obligation d'impartialité qui leur incombe. L'apposition, sur les panneaux de présentation du projet, du logo du responsable du projet ne suffit pas davantage à établir que le principe de neutralité de l'enquête aurait été méconnu.

26. En troisième lieu, aux termes de l'article de l'article L. 121-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- La Commission nationale du débat public est saisie de tous les projets d'aménagement ou d'équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel, tel qu'il peut être évalué lors de la phase d'élaboration, répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat. / Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet adresse à la commission un dossier présentant les objectifs et les principales caractéristiques du projet, ainsi que les enjeux socio-économiques, le coût estimatif et l'identification des impacts significatifs du projet sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. (...) ". Les associations requérantes soutiennent que " le moment de l'enquête publique est incohérent " et que " la Commission nationale du débat public devait être saisie préalablement aux choix de l'offre ". Toutefois, et en tout état de cause, les principales caractéristiques, les enjeux socio-économiques, le coût estimatif et les impacts sur l'environnement de l'équipement envisagé ne pouvaient être définis préalablement au lancement de la procédure d'appel d'offres et aucun projet d'aménagement ou d'équipement au sens du I de l'article L. 121-8 du code de l'environnement ne pouvait encore être regardé comme identifié à ce stade. Les moyens invoqués ne peuvent donc qu'être écartés de même que celui tiré de ce que " le principe même de la participation et de l'information du public " aurait été méconnu.

27. En quatrième lieu, selon l'article L. 123-9 du code de l'environnement, la durée de l'enquête publique ne peut être inférieure à trente jours et peut être prolongée pour une durée maximale de quinze jours, par décision motivée du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête.

28. L'enquête publique s'est déroulée du 4 avril au 23 mai 2018 et a été accompagnée de plusieurs mesures destinées à favoriser l'information et la participation du public, par la mise à disposition du dossier dans 31 communes de la Vendée et de la Loire-Atlantique et la mise à disposition d'un registre dématérialisé. Au cours des 50 jours de la durée de l'enquête, la commission d'enquête a tenu 27 permanences dans 18 lieux différents. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que la durée de l'enquête a été insuffisante ni que la période retenue n'aurait pas été appropriée. La circonstance que la note de présentation non technique ne fait pas mention " de la nécessité d'une demande de dérogation à l'interdiction des espèces protégées " au titre de la procédure prévue à l'article L. 411-2 du code de l'environnement est sans incidence, cette procédure étant distincte et indépendante de celle faisant l'objet de la présente instance. En outre, compte tenu notamment de ce qui a été aux points 6 à 16 ci-dessus, s'agissant du contenu de l'étude d'impact, le moyen tiré de ce que " l'enquête publique ne s'est pas déroulée dans des conditions permettant une réelle, sincère et complète information et participation du public " doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l'illégalité " des décisions tenant au choix du site propice " d'implantation du parc éolien :

29. Aux termes de l'article L. 311-1 du code de l'énergie, dans sa rédaction applicable au litige : " L'exploitation d'une installation de production électrique est subordonnée à une autorisation administrative délivrée selon la procédure prévue aux articles L. 311-5 et L. 311-6 ou au terme d'un appel d'offres en application de l'article L. 311-10. (...) ". Selon l'article L. 311-10 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements, notamment ceux concernant les techniques de production et la localisation géographique des installations, l'autorité administrative peut recourir à la procédure d'appel d'offres. / Les critères mentionnés à l'article L. 311-5 servent à l'élaboration du cahier des charges de l'appel d'offres. (...) ". Aux termes de l'article L. 311-5 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité est délivrée par l'autorité administrative en tenant compte des critères suivants : / 1° La sécurité et la sûreté des réseaux publics d'électricité, des installations et des équipements associés ;/ 2° Le choix des sites, l'occupation des sols et l'utilisation du domaine public ; / 3° L'efficacité énergétique ; / 4° Les capacités techniques, économiques et financières du candidat ou du demandeur ; / 5° La compatibilité avec les principes et les missions de service public, notamment avec les objectifs de programmation pluriannuelle des investissements et la protection de l'environnement ; / 6° Le respect de la législation sociale en vigueur. (...) ". Selon l'article L. 311-11 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorité administrative désigne le ou les candidats retenus et délivre les autorisations prévues à l'article L. 311-5 dans des conditions fixées par voie réglementaire (...) ". Enfin, aux termes de l'article 1er du décret du 4 décembre 2002, alors en vigueur : " Lorsqu'il recourt à la procédure d'appel d'offres prévue à l'article 8 de la loi du 10 février 2000 susvisée, le ministre chargé de l'énergie définit les conditions de l'appel d'offres qui portent sur : (...) 5° La région d'implantation de l'installation repérée, le cas échéant, par les coordonnées en latitude et longitude exprimées en degrés et minutes décimales, rapportées au système géodésique WGS 84, lorsqu'elle est située sur le domaine public maritime ou dans la zone économique ; (...)".

30. Il résulte de l'ensemble des dispositions citées ci-dessus que le " Document de planification du développement des énergies marines renouvelables au large des pays de la Loire " et les documents de la procédure d'appel d'offres, en particulier le cahier des charges, qui se bornent, pour le premier, à " identifier les zones propices aux énergies marines renouvelables correspondant à un zonage macroscopique ", chaque projet devant " ensuite faire l'objet d'une instruction administrative individuelle dans le cadre des procédures réglementaires en vigueur (notamment l'évaluation des impacts) " et, pour les seconds, à définir une zone propice d'implantation au sein de laquelle, le cas échéant, pourrait, sous réserve de l'attribution de l'offre et de l'obtention d'autorisations administratives ultérieures, être exploité un parc éolien maritime, ne formalisent aucune décision par laquelle l'autorité administrative aurait arrêté le site d'implantation du parc éolien au large des îles d'Yeu et de Noirmoutier. En outre, le " Document de planification du développement des énergies marines renouvelables au large des pays de la Loire ", qui ne présente pas de caractère prescriptif, ne peut être regardé comme un plan ou programme au sens de l'article 2 de la directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil du 27 juin 2001. Par suite, les moyens tirés par les requérantes de ce que les illégalités de ces " décisions ", résultant, selon elles, de l'absence de mise en place de la procédure d'information et de participation du public prescrite par les dispositions de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, de l'absence d'organisation de l'enquête publique préalable prévue par les dispositions de l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques, de la réalisation de l'évaluation environnementale définie à l'article L. 122-4 du code de l'environnement ainsi que de la méconnaissance du " principe constitutionnel d'information et de participation du public ", entacheraient d'illégalité l'arrêté attaqué, ne peuvent, en tout état de cause, qu'être écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 211-1 du code de l'environnement :

31. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement : " (...) II. - La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences : / 1° De la vie biologique du milieu récepteur, et spécialement de la faune piscicole et conchylicole ; (...) 3° (...) des pêches et des cultures marines (...) de l'industrie, de la production d'énergie, (...) du tourisme, de la protection des sites (...) ". Aux termes de l'article L. 214-3 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Sont soumis à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles. (...) Les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 211-1, les moyens de surveillance, les modalités des contrôles techniques et les moyens d'intervention en cas d'incident ou d'accident sont fixés par l'arrêté d'autorisation et, éventuellement, par des actes complémentaires pris postérieurement. ".

32. Le projet litigieux porte sur la réalisation d'une liaison électrique sous-marine à deux circuits de 225 000 volts, depuis le poste de livraison du parc jusqu'à l'atterrage, sur une distance d'environ 27 km, un tronçon d'atterrage à La Barre-de-Monts à terre, une liaison électrique souterraine à deux circuits de 225 000 volts de la Barre-deMonts à Soullans, passant par les communes de Notre-Dame de Monts, Saint-Jean de Monts et Le Perrier, soit sur une distance d'environ 29 km, un poste intermédiaire de compensation au Gué-au-Roux, à Soullans, et son raccordement au poste existant de Soullans.

33. Les associations requérantes soutiennent que " le projet emportera divers impacts ", sur la faune marine et les hermelles, en invoquant à l'appui de leur moyen les insuffisances, auxquelles elles se bornent à se référer, de l'étude d'impact. Cette seule circonstance n'est, toutefois, pas suffisante pour entacher d'illégalité l'arrêté attaqué au regard de ces dispositions alors, en outre, qu'il résulte des points ci-dessus que l'étude d'impact n'est pas entachée des insuffisances qu'elles allèguent.

34. En tout état de cause, d'une part, s'agissant des impacts acoustiques du projet sur les mammifères marins, l'étude d'impact précise que les opérations d'ensouillage auront un effet qualifié de " faible ", en ce qu'elles ne provoqueront pas de dommages permanents et que " les dommages temporaires ou comportementaux resteront confinés dans une zone limitée à quelques dizaines de mètres ", les mammifères marins étant, de surcroît, capables, compte tenu de leur mobilité, d'éviter les zones les plus bruyantes. Dans ces conditions, l'absence, dans l'arrêté litigieux, de prescriptions tendant à imposer à la société pétitionnaire des mesures d'accompagnement ou de détection concernant les mammifères marins n'est pas de nature à entacher d'illégalité l'arrêté attaqué au regard des exigences des articles précités. D'autre part, ainsi qu'il a déjà été dit au point 11, l'impact, allégué par les associations requérantes, des travaux sur le récif d'hermelles situé au nord, à 500 mètres environ de l'aire d'étude immédiate, n'est pas établi de sorte que l'absence de prescriptions destinées à en assurer la préservation n'est pas davantage de nature à entacher d'illégalité l'arrêté attaqué.

35. Enfin, si les associations requérantes soutiennent que " l'absence de demande de dérogation espèces protégées pour les mammifères marins et la tortue luth n'est (...) pas justifiée dans le dossier ", cette circonstance est sans incidence, cette procédure étant distincte et indépendante de celle faisant l'objet de la présente instance.

36. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet aurait fait une inexacte appréciation des exigences énumérées par l'article L. 211-1 du code de l'environnement en délivrant l'autorisation attaquée ne peut être accueilli.

37. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées à la requête, que l'association " Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu " et l'association " Société pour la protection du paysage et de l'esthétique de la France " ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 29 octobre 2018 par lequel le préfet de la Vendée a accordé à la société RTE une autorisation, au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, en vue de la réalisation du raccordement électrique du parc éolien en mer des îles d'Yeu et de Noirmoutier.

Sur les frais liés au litige :

38. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à l'association " Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu " et à l'association " Société pour la protection du paysage et de l'esthétique de la France ", de la somme qu'elles demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'association " Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu " et de l'association " Société pour la protection du paysage et de l'esthétique de la France " le versement à la société RTE de la somme que celle-ci demande au titre des mêmes frais.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'association " Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu " et de l'association " Société pour la protection du paysage et de l'esthétique de la France " est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la société RTE tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu ", à l'association " Société pour la protection du paysage et de l'esthétique de la France ", à la société Réseau de transport d'électricité (RTE) et au ministre de la transition écologique et solidaire.

Copie en sera adressée au préfet de la Vendée.

Délibéré après l'audience du 28 février 2020, à laquelle siégeaient :

- M. Célérier, président de chambre,

- Mme A..., présidente-assesseur,

- M. Bréchot, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 13 mars 2020.

Le rapporteur,

C. A...Le président,

T. CELERIER

La greffière,

C. POPSE

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 19NT01511

| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 13 mars 2020, 19NT01511

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision