Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 23 mars 2017, le 12 janvier 2018 et le 29 août 2018, la SCI de la Croix Lormel, représentée par MeA..., demande à la cour :
1°) d'annuler la décision n° 3137D01 du 22 décembre 2016 par laquelle la Commission Nationale d'Aménagement Commercial (CNAC) a refusé d'autoriser son projet d'extension d'un ensemble commercial de 476 m² par création de 4 cellules d'une surface de vente totale de 1 600 m², portant sa surface de vente à 2 076 m², à Plérin.
2°) d'enjoindre à la CNAC de se prononcer à nouveau sur sa demande d'autorisation d'aménagement commercial dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le refus d'autorisation opposé par la CNAC est insuffisamment motivé, notamment en ce qu'il n'explique pas en quoi l'insertion du projet n'est pas satisfaisante ;
- contrairement à ce qu'énonce la décision, le projet n'est pas situé à quelques centaines de mètres de la zone d'activité commerciale (Zacom) du Chêne vert, mais jouxte celle-ci ; la décision repose donc sur des faits inexacts ;
- le projet n'a pas à être conforme aux orientations du schéma de cohérence territoriale (SCOT), mais seulement compatible avec ces orientations ; le fait que le projet soit situé en-dehors d'une Zacom ne suffit pas à le rendre incompatible avec le SCOT ; celui-ci n'interdit pas l'implantation de cellules commerciales hors Zacom ;
- en tout état de cause, le SCOT ne pouvait interdire l'implantation des équipements commerciaux en-dehors des Zacom, sous peine d'être entaché d'illégalité ;
- le terrain d'assiette du projet est localisé entre deux grandes zones commerciales, désignées comme Zacom dans le SCOT, il est proche de zones d'habitats, d'équipements et de services divers, et est classé dans le plan local d'urbanisme de la commune de Plérin en zone UYa, réservée aux établissements à caractère commercial, de services et artisanal sans nuisances ; il est donc compatible avec les priorités énoncées par le document d'aménagement commercial du SCOT, à savoir la maitrise de la consommation foncière, l'équilibre entre le développement du commerce et la maitrise de l'étalement urbain, l'amélioration de la qualité urbaine, architecturale et paysagère des espaces commerciaux ; il est également compatible avec l'orientation du SCOT prescrivant de localiser les activités commerciales en priorité dans les centralités ;
- le projet répond aux priorités affichées dans le document d'aménagement commercial du SCOT du pays de Saint-Brieuc, qui sont la maîtrise de la consommation foncière en organisant l'aménagement commercial autour de polarités, l'équilibre entre le développement du commerce et la maitrise de l'étalement urbain, l'amélioration de la qualité urbaine architecturale et paysagère de l'espace commercial, la maîtrise du développement commercial afin d'éviter l'apparition de friches commerciales et pour un maillage commercial cohérent.
Par lettre du 1er juin 2018, le ministre de l'économie et des finances (commission nationale d'aménagement commercial) a été mis en demeure de produire ses observations.
Par ordonnance du 17 juillet 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 30 août 2018.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Degommier,
- les conclusions de M. Sacher, rapporteur public,
- et les observations de MeA..., représentant la SCI la Croix Lormel.
Considérant ce qui suit :
1. La SCI la Croix Lormel demande à la cour d'annuler la décision n° 3137D01 du 22 décembre 2016 par laquelle la Commission Nationale d'Aménagement Commercial (CNAC) a refusé d'autoriser son projet d'extension d'un ensemble commercial de 476 m² par création de quatre cellules d'une surface de vente totale de 1 600 m², portant sa surface de vente à 2 076 m², sur un terrain sis à Plérin.
Sur la légalité de la décision du 22 décembre 2016 de la Commission Nationale d'Aménagement Commercial :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.-L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (...) ". Aux termes de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : / 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; / 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; / 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines. ". Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. En matière d'aménagement commercial, s'il ne leur appartient pas, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme. Si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent.
3. Le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du pays de Saint-Brieuc, approuvé par une délibération du 27 février 2015, prescrit notamment, que " (...) Tout commerce, quelle que soit sa superficie, est accueilli (et maintenu) de manière préférentielle en centralité. (...) ". Le document d'aménagement commercial énonce : " Les priorités affichés sont les suivantes : (...) La maîtrise de la consommation foncière en organisant l'aménagement commercial autour de polarités existantes (en centralité et en ZACOM en lien avec les communes " pôles " du SCOT)". Il précise que le SCOT entend identifier des espaces dédiés à l'activité commerciale, appelés zone d'aménagement commercial (ZACOM) et que " Au regard des objectifs visés en matière de renforcement des centralités et de rééquilibrage de l'armature commerciale du territoire, sont accueillis sur les ZACOM à vocation départementale, structurante les commerces dont la surface de vente est supérieure à 400 m², sachant que les collectivités concernées peuvent relever ce seuil au sein de leur document d'urbanisme. (...) En deçà, il est considéré que les implantations commerciales de taille inférieure seraient destructurantes pour les centralités et ne sont pas autorisées ". Le document ajoute que " En dehors des centralités et des ZACOM (...), l'évolution des activités commerciales existantes ne peut relever que de la mise aux normes (accessibilité...) et/ou de l'extension mesurée. Cependant, la commercialité d'un local situé hors centralité et hors ZACOM reste acquise (même en cas de déclaration de travaux ou de permis de construire dans le cadre d'une extension mesurée du local) ".
4. Pour refuser l'autorisation d'exploitation demandée, la Commission Nationale d'Aménagement Commercial, après avoir relevé que le SCoT du Pays de Saint Brieuc prescrit de localiser les activités commerciales dans les centralités ou dans les ZACOM, a estimé que le site du projet se trouve à 1,3 km à l'est du centre bourg de Plérin et à quelques centaines de mètres de la ZACOM du " Chêne Vert" et qu'il n'est toutefois pas localisé dans le périmètre de celle-ci. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet présenté par la SCI de la Croix Lormel est situé sur un terrain qui jouxte la ZACOM du Chêne Vert dont il n'est séparé que par une voie. Ainsi, la commission nationale d'aménagement commercial, en considérant que le projet est situé " à quelques centaines de mètres " de cette ZACOM, s'est fondée sur des faits inexacts. D'autre part, le projet litigieux a pour objet l'extension, sur un terrain situé à l'angle des rues de la Prunelle et de la Croix Lormel, à Plérin, d'un ensemble commercial existant de 476 m² par création de 4 cellules d'une surface de vente totale de 1 600 m², portant sa surface de vente à 2 076 m². Il ressort des plans produits que le terrain d'assiette du projet est localisé en zone UYa du plan local d'urbanisme, réservée aux établissements à caractère commercial, de services et artisanal sans nuisances, à proximité de deux grandes zones commerciales, notamment de celle du Chêne vert dont il n'est séparé que par une voie et qu'il est proche de zones d'habitats et d'activités diverses, dans un quartier urbanisé. Si le terrain ne se situe pas à l'intérieur d'une zone d'activité commerciale, mais à proximité immédiate, cette seule circonstance n'implique pas, contrairement à ce qu'a estimé la commission nationale d'aménagement commercial, qu'il doive être regardé comme incompatible avec les orientations précitées du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de Saint-Brieuc.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I. - L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. ".
6. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code. L'autorisation ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation de ces objectifs.
7. Il ressort des termes de la décision attaquée, que pour refuser d'accorder l'autorisation d'extension demandée, la commission nationale a également relevé que le projet entrainera une imperméabilisation de la parcelle, que le parc de stationnement, de plain-pied, entrainera une imperméabilisation des sols et une importante consommation de foncier et que l'insertion du bâtiment dans son environnement n'est pas satisfaisante.
8. Le projet en cause consiste, ainsi qu'il a été dit, en l'extension d'un ensemble commercial existant de 476 m² par création de 4 cellules d'une surface de vente totale de 1 600 m², portant sa surface de vente à 2 076 m². Il ressort des pièces du dossier que la superficie totale du terrain d'assiette de ce projet est de 7 488 m², que les places de stationnement, mutualisées avec celles des magasins alimentaires existants, occupent une superficie totale de 2 450 m² et que les espaces verts prévus sur le terrain représentent 25% de sa superficie, alors qu'il n'est pas contesté que le règlement du plan local d'urbanisme applicable ne prévoit qu'une proportion de 20 %. Le terrain d'assiette du projet était occupé par quatre bâtiments anciennement à usage d'habitation. En outre, le terrain, entouré de constructions, se trouve dans la continuité de zones commerciales, au sein d'un secteur comprenant des habitations et des activités diverses. Il est en outre situé dans la zone UYa du plan local d'urbanisme réservée aux établissements à caractère commercial, artisanal ou de services. Dans ces conditions, si le projet entraîne une augmentation de l'imperméabilisation des sols et une consommation du foncier, cette seule circonstance ne suffit pas à établir que le projet litigieux compromet l'objectif d'aménagement du territoire.
9. Par ailleurs, il ressort notamment des plans et photographies produits que l'extension projetée se situe à proximité immédiate de bâtiments à usage de commerce, ainsi que d'une zone d'activité commerciale, dans un quartier qui ne présente pas d'intérêt particulier. Le bâtiment doit être édifié en béton, avec une charpente en bois et un parement en aluminium. Le projet prévoit le maintien d'espaces verts et de plantations sur 25 % de la superficie du terrain d'assiette, au niveau des places de stationnement et à l'arrière du bâtiment, avec un merlon végétalisé planté d'arbustes et de plantes d'essences locales. Il est également prévu que les empierrements sous les bâtiments et sous les voieries seront issus de carrières non amiantifères et que les cailloux utilisés seront issus de carrières locales. Compte tenu de ces caractéristiques, l'insertion du projet en cause ne peut être regardée comme compromettant l'objectif de développement durable.
10. Il résulte de ce qui précède que la SCI de la Croix Lormel est fondée, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, à demander l'annulation de la décision du 22 décembre 2016 de la Commission Nationale d'Aménagement Commercial.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
11. L'annulation de la décision attaquée de la commission nationale d'aménagement commercial implique nécessairement qu'elle statue à nouveau sur le recours formé par la SCI de la Croix Lormel devant elle. En conséquence, il y a lieu d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial de procéder à ce réexamen, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Sur les frais liés au litige :
12. En application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SCI de la Croix Lormel et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : la décision du 22 décembre 2016 de la Commission Nationale d'Aménagement Commercial est annulée.
Article 2 : Il est enjoint à la Commission Nationale d'Aménagement Commercial de procéder au réexamen du recours de la SCI de la Croix Lormel dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : L'Etat versera à la SCI de la Croix Lormel une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI de la Croix Lormel et au ministre de l'économie et des finances (Commission Nationale d'Aménagement Commercial).
Délibéré après l'audience du 19 octobre 2018, à laquelle siégeaient :
- M. Dussuet, président de chambre,
- M. Degommier, président assesseur,
- M. Mony, premier conseiller.
Lu en audience publique le 12 novembre 2018.
Le rapporteur,
S. DEGOMMIER
Le président,
J-P. DUSSUET Le greffier,
C. POPSE
La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 17NT00976
