France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 28 mai 2018, 17NT01704

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La Sarl Les Farfadets a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté du 5 novembre 2014 du préfet d'Indre-et-Loire déclarant d'utilité publique les acquisitions de parcelles de terrains nécessaires à la réalisation des travaux d'aménagement du haut de la rue Nationale par la commune de Tours et par la société d'équipement de Touraine (SET) en sa qualité de concessionnaire de l'opération, ainsi que son recours gracieux.

Par un jugement n° 1501602 du 11 avril 2017, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 1er juin 2017, et ses mémoires complémentaires enregistrés le 12 décembre 2017, la Sarl Les Farfadets, représenté par MeD..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement, ou à tout le moins de le réformer, d'annuler l'arrêté préfectoral du 5 novembre 2014 et le refus opposé à en recours gracieux ;

2°) de lui verser la somme de 3000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement contesté est entaché d'omissions de statuer, en ce que le tribunal ne s'est pas prononcé sur le moyen tiré de l'absence de prise en compte des effets cumulés du projet avec le tramway, ni sur le moyen tiré de l'absence d'analyse de l'état initial de la zone et des milieux susceptibles d'être affectés par le projet, notamment sur la population et les biens matériels;

- l'avis d'ouverture de l'enquête publique est entaché d'un défaut de publicité ;

Il n'y a pas eu de concertation avec le public ;

- le plan de situation et le plan général des travaux sont trop imprécis pour permettre au public de connaître la situation, la nature et la localisation des travaux projetés ;

- les effets de la réalisation du centre de création contemporaine Olivier Debré (CCCOD) auraient dû figurer au sein de l'étude d'impact de l'opération d'aménagement du haut de la rue Nationale, en ce que cet équipement fait partie du programme de l'opération et en est indissociable ; que la déclaration d'utilité publique est illégale en ce qu'elle autorise le concessionnaire de la ville à réaliser des travaux et ouvrages qui relèvent de la compétence de la communauté d'agglomération en tant que maître d'ouvrage du CCOD ;

- l'étude d'impact est entachée d'insuffisances en ce qu'elle ne précise pas la nature du procédé de climatisation par géothermie du futur centre de création contemporaine Olivier Debré, en ce qui concerne les transports et déplacements car l'impact sur la circulation automobile et le stationnement n'a pas été anticipé ainsi que les effets cumulés avec le tramway et la zone d'aménagement concerté Casernes Beaumont-Chauveau, l'analyse de l'état initial du site est incomplète, elle est obsolète car le plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Tours a été annulé, l'appréciation sommaire des dépenses est minimisée car le montant prévisionnel des dépenses correspondant aux acquisitions foncières est incertain et le détail des calculs des postes de dépenses n'est pas fourni et elle est muette concernant l'impact des émissions lumineuses des tours des hôtels sur la faune et les sites protégés avoisinants, il n'y a pas de mesure de compensation de l'augmentation de la production de déchets, elle n'évoque pas l'existence d'amiante sur les bâtiments à démolir ;

- la délibération du conseil municipal de la commune de Tours du 13 octobre 2014 décidant de déclarer le projet d'intérêt général est entachée d'erreur de droit car elle n'a pas pris en compte l'étude d'impact et l'avis émis par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et les conseillers municipaux n'ont pas disposé des éléments nécessaires pour se prononcer ;

- le projet ne présente pas une utilité publique suffisante au regard des expropriations requises, des bâtiments préexistants, de l'atteinte portée à la liberté du commerce et de ses inconvénients pour les tourangeaux ;

- le projet n'est pas en cohérence avec le plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV), d'autant plus que la modification de ce dernier a fait l'objet d'une annulation ;

- le périmètre de l'opération comprend des emprises appartenant au domaine public de l'Etat et le projet ne peut prévoir leur expropriation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2017, la commune de Tours, représentée par Me E...conclut au rejet de la requête et à ce que la société Les Farfadets lui verse la somme de 2500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé.

Par ordonnance du 9 janvier 2018, la clôture d'instruction a été fixée ce même jour en application des dispositions des l'article R. 611-1-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Un mémoire présenté par la commune de Tours a été enregistré le 15 janvier 2018, postérieurement à la clôture d'instruction.

Un mémoire présenté par le ministre de l'intérieur a été enregistré le 4 mai 2018 postérieurement à la clôture d'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n°55-4 du 4 janvier 1955 concernant les annonces judiciaires légales ;

- le décret n°67-223 du 17 mars 1967 pris pour l'application de la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Sacher,

- les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public,

- et les observations de Me C...pour la Sarl Les Farfadets et Me B...substituant Me E...pour la commune de Tours.

1. Considérant la Sarl Les Farfadets relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 novembre 2014 du préfet d'Indre-et-Loire déclarant d'utilité publique les acquisitions de parcelles de terrains nécessaires à la réalisation des travaux d'aménagement du haut de la rue Nationale par la commune de Tours et par SET en sa qualité de concessionnaire de l'opération, ainsi qu'à l'annulation du rejet de son recours gracieux ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant que la société requérante soutient que les premiers juges auraient commis une omission à statuer en ce que le tribunal ne se serait pas prononcé sur le moyen tiré de l'absence de prise en compte des effets cumulés du projet avec celui de la réalisation du tramway, ni sur le moyen tiré de l'absence d'analyse de l'état initial de la zone et des milieux susceptibles d'être affectés par le projet, notamment sur la population et les biens matériels ; que, toutefois, le tribunal s'est expressément prononcé sur le premier moyen dans ses considérants 18 à 20 et sur le second moyen dans ses considérants 21 à 25 ; que par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement doit être écarté ;

En ce qui concerne la publicité de l'avis d'ouverture de l'enquête publique :

3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 11-1 code de l'expropriation pour cause d'utilité publique applicable en l'espèce : " L'expropriation d'immeubles, en tout ou partie, ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu'autant qu'elle aura été précédée d'une déclaration d'utilité publique intervenue à la suite d'une enquête publique et qu'il aura été procédé contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu'à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et autres intéressés. /II. - L'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique de travaux, d'aménagements, de constructions ou d'ouvrages constituant une opération mentionnée à l'article L. 123-2 du code de l'environnement est régie par le chapitre III du titre II du livre Ier du même code.(...) " ; qu'aux termes de l'article R 123-11 du code de l'environnement : " I- Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (...) " ; qu'aux termes de l'article 2 de la loi susvisée du 4 janvier 1955 : " La liste des journaux susceptibles de recevoir les annonces légales soit dans tout le département, soit dans un ou plusieurs de ses arrondissements est fixée chaque année au mois de décembre pour l'année suivante, par arrêté du préfet. " ;

4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'avis d'ouverture de l'enquête publique qui s'est déroulée du 16 au 21 juillet 2014, a été diffusé dans " la Nouvelle République du Centre Ouest " le 30 mai et le 20 juin 2014, dans la " Nouvelle République Dimanche " le 1er juin et le 22 juin 2014 et le 28 mai et le 18 juin 2014 dans " la Renaissance Lochoise " ; que par la pièce n°23 les requérantes entendent établir que ce dernier journal n'est diffusé que dans la Touraine du Sud et dans 8 des 19 cantons que compte le département ; que, toutefois cette pièce établit la liste des cantons dont le journal se fait l'écho sans pour autant établir que ce journal serait indisponible dans les autres cantons du département, dont ceux de Tours, lieu du projet litigieux ; que les deux autres publications sont différenciées par l'arrêté préfectoral du 31 décembre 2013 publiant la liste des journaux habilités à faire paraître les annonces judiciaires et légales pour l'année 2014 ; que les requérantes n'ont en tout état de cause pas entendu exciper de l'illégalité d'une telle liste ; que si l'arrêté du 31 décembre 2013 répertorie " la Nouvelle République du Centre Ouest " dans les quotidiens et la " Nouvelle République Dimanche " dans les hebdomadaires, la périodicité du second ne saurait, à elle seule, avoir conduit à méconnaître les exigences de publicité dès lors que comme en l'espèce, les délais impartis par l'article R. 123-11 du code de l'environnement ont bien été respectés ; qu'au surplus, la commune de Tours indique, sans être utilement contredite sur ce point, qu'aucun autre journal local n'est diffusé sur l'ensemble du département d'Indre-et-Loire ; que par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des formalités de publicité et d'information et de consultation du public doit être écarté ;

5. Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique applicable en l'espèce : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : /I.-Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : /1° Une notice explicative ; /2° Le plan de situation ;/3° Le plan général des travaux ; /4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ;/5° L'appréciation sommaire des dépenses ;/6° L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés ou, s'il y a lieu, la notice exigée en vertu de l'article R. 122-9 du même code; /7° L'évaluation mentionnée à l'article 5 du décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, lorsque les travaux constituent un grand projet d'infrastructures tels que défini à l'article 3 du même décret. (...) II. - Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou qu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : (...) 4° l'estimation sommaire des acquisitions à réaliser. " (...°) Dans les cas prévus aux I et II ci-dessus, la notice explicative indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu. /La notice explicative comprend, s'il y a lieu, les indications mentionnées à l'article R. 122-15 du code de l'environnement. " ;

6. Considérant que le dossier soumis à enquête publique comportait une carte de localisation, qui même non légendée, faisait clairement apparaître la situation du projet par rapport à la Loire et au quadrillage urbain qui y était figuré ; que le plan général des travaux était matérialisé par une photo aérienne sur laquelle ont été reportés des périmètres de différentes couleurs suivant les 5 secteurs du projet ; que les pages suivantes reprenaient chaque élément de la photo aérienne en en détaillant la teneur ; que cette présentation permettait également de situer précisément les composantes majeures du projet et satisfaisait aux exigences de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; que si la société requérante aurait souhaité des documents plus détaillés, elle n'établit pas que ceux fournis n'auraient pas été conformes aux dispositions précitées ; qu'ainsi la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les documents graphiques fournis auraient été insuffisamment précis ;

S'agissant de la précision de l'étude d'impact :

7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement alors applicable, qui prend place dans la sous section 3 intitulée " contenu de l'étude d'impact " : " I.-Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. /II.-L'étude d'impact présente : /1° Une description du projet comportant des informations relatives à sa conception et à ses dimensions, y compris, en particulier, une description des caractéristiques physiques de l'ensemble du projet et des exigences techniques en matière d'utilisation du sol lors des phases de construction et de fonctionnement (...) /2° Une analyse de l'état initial de la zone et des milieux susceptibles d'être affectés par le projet, portant notamment sur la population, la faune et la flore, les habitats naturels, les sites et paysages, les biens matériels, les continuités écologiques telles que définies par l'article L. 371-1, les équilibres biologiques, les facteurs climatiques, le patrimoine culturel et archéologique, le sol, l'eau, l'air, le bruit, les espaces naturels, agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, ainsi que les interrelations entre ces éléments ; /3° Une analyse des effets négatifs et positifs, directs et indirects, temporaires (y compris pendant la phase des travaux) et permanents, à court, moyen et long terme, du projet sur l'environnement, en particulier sur les éléments énumérés au 2° et sur la consommation énergétique, la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses), l'hygiène, la santé, la sécurité, la salubrité publique, ainsi que l'addition et l'interaction de ces effets entre eux ;/4° Une analyse des effets cumulés du projet avec d'autres projets connus. Ces projets sont ceux qui, lors du dépôt de l'étude d'impact :/-ont fait l'objet d'un document d'incidences au titre de l'article R. 214-6 et d'une enquête publique ;/-ont fait l'objet d'une étude d'impact au titre du présent code et pour lesquels un avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement a été rendu public. (...)6° Les éléments permettant d'apprécier la compatibilité du projet avec l'affectation des sols définie par le document d'urbanisme opposable, ainsi que, si nécessaire, son articulation avec les plans, schémas et programmes mentionnés à l'article R. 122-17, et la prise en compte du schéma régional de cohérence écologique dans les cas mentionnés à l'article L. 371-3 ; 7° Les mesures prévues par le pétitionnaire ou le maître de l'ouvrage pour :/-éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine et réduire les effets n'ayant pu être évités ;/-compenser, lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. S'il n'est pas possible de compenser ces effets, le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage justifie cette impossibilité. /La description de ces mesures doit être accompagnée de l'estimation des dépenses correspondantes, de l'exposé des effets attendus de ces mesures à l'égard des impacts du projet sur les éléments visés au 3° ainsi que d'une présentation des principales modalités de suivi de ces mesures et du suivi de leurs effets sur les éléments visés au 3° ; / (...) " ;

8. Considérant que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ;

9. Considérant en premier lieu que l'étude d'impact définit l'opération comme ayant pour but de réaménager les espaces publics aux abords des monuments et autour du futur centre de création contemporaine Olivier Debré (CCOD), pour les rendre accessibles à tous, construire des logements avec environ 3 000 m² de surface de plancher le long de la rue Nationale et près de 3 600 m² de surface de plancher dans l'îlot Prosper Mérimée, de développer des commerces, avec un doublement de la surface existante et de revaloriser les fronts de Loire grâce à l'édification de deux immeubles hauts ; que si le parvis du CCOD fait partie des espaces publics devant être aménagés dans le cadre des travaux déclarés d'intérêt public par l'arrêté attaqué, l'emprise du musée elle-même n'est pas incluse dans ces travaux ; que la construction de ce centre obéit toutefois à une finalité propre, dont d'ailleurs le financement n'est pas nécessairement lié à celui du projet qui fait l'objet de la déclaration d'utilité publique ; que le simple fait que l'aménagement projeté tient compte de la présence des monuments et espaces limitrophes tels que le CCOD n'implique pas que l'impact des équipements propres à ces seuls espaces et monuments devaient nécessairement être détaillés et pris en compte ; qu'ainsi que l'ont souligné les premiers le juge, le CCOD constitue un programme distinct du projet tel que décrit par l'étude d'impact précitée ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que le dossier de demande devait présenter les principales caractéristiques de cet ouvrage doit être écarté ainsi que le moyen tiré de ce qu'étude aurait été illégalement fractionnée ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le CCOD ait fait l'objet d'un document d'incidences ou d'une étude d'impact et qu'ainsi il entre dans le champ des projets pour lesquels il convenait de conduire une analyse des effets cumulés au sens de l'article R. 122-5 du code de l'environnement ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que l'étude d'impact serait insuffisante pour n'avoir pas envisagé les conséquences de la construction de ce centre et de son système de chauffage par géothermie par sonde doit être écarté ;

10. Considérant en deuxième lieu que l'enquête publique sur la déclaration d'utilité publique attaquée a été réalisée du 16 juin au 21 juillet 2014, soit neuf mois après la mise en service le 31 août 2013 de la première ligne de tramway qui parcourt la zone ; qu'ainsi l'analyse des effets du projets devait être réalisée en prenant en compte l'existence de ce tramway dont les travaux ont débuté dès juillet 2010 et qui est seul à l'origine des modifications des sens et zones de circulation, le projet en cause n'affectant pas par-lui-même la voirie ; que l'étude d'impact de 371 pages en consacre une vingtaine à l'état initial des " déplacements, circulations et stationnements " ; qu'elle expose les conditions de desserte de la zone ; que des comptages des véhicules ont été réalisés en 2009 et 2010, avant le début des travaux du tramway, et 2012 après démarrage de ces travaux ; que des comptages journaliers de véhicules ont bien été réalisés en 2010 sur le pont Wilson et sur les voies bordant le projet, rue du commerce, rue Colbert, rue Voltaire, rue de Constantine, rue Mirabeau et même près du pont Napoléon ; que l'étude fait clairement apparaître que la totalité de la rue nationale et le sens sud-nord sur le pont Wilson ne sont désormais plus ouverts à la circulation du fait de la présence du tramway ; qu'elle précise l'existence d'aires de livraison devant l'église Saint-Julien et sur le parking François 1er ; que s'agissant des stationnements ouverts au public, l'étude recense sur huit pages, de façon précise, la localisation et la disponibilité des places dans les rues et parkings avant le projet ; qu'elle souligne que si le projet ne concerne directement aucune voirie, le regain d'activité généré par le projet va accroître les besoins en déplacements dans la zone ; qu'elle précise que la création du tramway entend en partie répondre à cet accroissement de déplacements ; qu'elle expose que le projet va entraîner la suppression de places de stationnement, en créer d'autres mais que, compte-tenu de l'urbanisation future, le besoin à terme est de 430 places de stationnement ouverts au public ; qu'elle envisage plusieurs solutions, dont l'éventuelle ouverture au public du parking de la faculté des Tanneurs et la prise en compte d'offres alternatives au véhicule particulier ; que, par ailleurs, l'étude souligne la compatibilité du projet avec le plan de déplacement urbain de l'agglomération de Tours qui vise à limiter la place de l'automobile dans la ville grâce à la densification de l'habitat et des activités proches du tramway et à une plus grande place offerte aux piétons et aux cycles ; que le seul fait que l'étude se serait basée sur des comptages réalisés avant la fin effective des travaux du tramway n'est pas de nature en l'espèce à entacher l'étude d'impact, laquelle analysait bien les conditions de déplacements, de circulation et de stationnement en prenant en compte les conséquences de la création du tramway sur l'aménagement projeté ; que la société requérante n'apporte pas d'éléments probants concernant les insuffisances alléguées de l'étude d'impact sur ce point au regard de la nature de l'aménagement projeté ; qu'ainsi l'étude ne saurait être regardée comme ayant procédé à une analyse incomplète du site en ce qui concerne les conditions de déplacements, de circulation et de stationnement ;

11. Considérant en troisième lieu que, par un arrêt du 2 février 2015 rendu sous le n° 13NT02138, la présente cour a annulé l'arrêté du préfet d'Indre-et-Loire du 9 mai 2012 approuvant la modification du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Tours, au motif que les changements apportés pour permettre sa compatibilité avec le projet ici en cause portaient atteinte à l'économie générale du plan et qu'ils ne pouvaient intervenir qu'à l'issue d'une procédure de révision du document ; que, par un arrêté préfectoral du 6 février 2014, la révision du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Tours en lien avec la réalisation du projet d'aménagement du haut de la rue Nationale a été approuvée ; que l'article R. 122-5 du code de l'environnement alors applicable fait en son 6° précité, obligation à l'étude d'impact de présenter la compatibilité du projet avec notamment le plan de sauvegarde et de mise en valeur cité par l'article R. 22-17 du même code ; que les requérants font valoir que l'étude d'impact fait référence à un plan de sauvegarde et de mise en valeur qui a disparu de l'ordonnancement juridique du fait de son annulation rétroactive ; qu'elle souligne notamment qu'un portique galerie sur l'ilot ouest dont le maintien était demandé " dans la version du plan de sauvegarde et de mise en valeur de mai 2013 " a été supprimé créant une covisibilité entre le centre de création contemporaine Olivier Debré et l'église Saint-Julien ; que, toutefois, à la date de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 16 juin au 21 juillet 2014, le plan de sauvegarde et de mise en valeur avait fait l'objet d'une révision en février 2014 afin de prendre en compte cette opération ; qu'il n'est pas établi que les éléments de présentation de la compatibilité du projet soulignés dans l'étude d'impact ne seraient pas transposables à ce nouveau PSMV et que le seul point de différence mit en exergue, à savoir la suppression du portique, devrait conduire à considérer que l'étude d'impact comporterait des mentions erronées sur la compatibilité avec le PSMV ;

12. Considérant en quatrième lieu que la société requérante met en avant des lacunes de l'étude d'impact s'agissant de la portée du projet en matière faunistique et floristique ; qu'elle fait notamment valoir que l'implantation de deux tours de sept étages est " susceptible " de générer des émissions lumineuses importantes, de masquer l'ensoleillement ; qu'elle met en avant l'implantation d'une oeuvre sonore sur le parvis du centre de création contemporaine Olivier Debré ; qu'elle indique également que l'augmentation de l'activité touristique va accroître les déchets, qu'une opération de désamiantage a généré des poussières et que ces aspects n'ont pas été évoqués par l'étude d'impact ; que l'étude d'impact indique que l'emprise du projet n'est concernée par aucune mesure de protection environnementale particulière ; qu'il s'agit d'un site urbain avec une présence limitée de faune et de flore ; que l'étude consacre trois pages à la détection de la présence de chiroptères sur l'emprise du projet, pour conclure que trois espèces fréquentent la zone comme territoire de chasse, mais que les bâtiments devant être démolis ne présentent pas de potentialité d'accueil pour ces mammifères, le clocher de l'église Saint-Julien qui peut leur servir de gîte d'été, n'étant pas impacté par les travaux ; qu'elle relève qu'en bordure nord se trouvent, sur la Loire, deux zones naturelles d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) et deux zones Natura 2000, ces différents sites se recoupant dans la zone considérée ; qu'elle note que " compte tenu de la composition de ces sites Natura 2000 et de la nature du projet (réaménagement urbain en hypercentre), il est considéré qu'aucun impact lié à l'aménagement n'est à prévoir sur les habitats et les espèces d'intérêt communautaire ayant justifié la désignation de ces sites. Le projet ne remet pas en cause l'état de conservation de ces sites ni leurs objectifs de gestion " ; que si l'étude d'impact n'a pas spécifiquement étudié les émissions lumineuses qui selon les requérantes seront " immanquablement " générées par les tours à construire, voire par les commerces et activités à venir, ni les conséquences de l'implantation d'une oeuvre artistique générant des émissions sonores, ou les conséquences sur les chiroptères qui résideraient dans le clocher de l'église Saint-Julien, les requérantes ne formulent cependant sur ces points, tant en appel qu'en première instance, que des suppositions dépourvues de précisions quant aux nuisances évoquées, qui concernent des constructions qui devront faire l'objet ultérieurement d'autorisations d'urbanisme adéquates ; qu'ainsi il ne résulte pas de l'instruction que l'étude d'impact qui doit être proportionnée " à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine " et qui en l'espèce, n'était que le préalable à une déclaration d'utilité publique dans le cadre d'une procédure d'expropriation, serait insuffisante pour n'avoir pas suffisamment envisagé ces points ;

13. Considérant en cinquième lieu que la société requérante relève que l'étude d'impact est insuffisante quant à l'appréhension des conséquences sur le cadre de vie des habitants et des usagers des commerces des réaménagements et constructions nouvelles qui augmenteront le volume de déchets produits et seront sources de travaux divers comprenant des désamiantages et produisant beaucoup de poussières, avec la construction de deux tours de sept étages chacune, lesquelles généreront également un manque d'ensoleillement ; que toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'étude aurait négligé ou minimisé ces impacts négatifs que les nouvelles constructions pourraient avoir sur le cadre de vie de la population et aurait ainsi nui à la complète information du public ; qu'à supposer établie la présence d'amiante dans les bâtiments à démolir, les travaux entrainant un désamiantage feront en tout état de cause l'objet d'autorisations spécifiques ; que l'étude d'impact mentionne que " la collecte des déchets devra être adaptée dans le cadre du nouveau projet d'aménagement " et qualifie cet enjeu de " faible " ; que, dès lors, l'impact des déchets ne peut être regardé comme présentant des " effets négatifs notables " n'étant pas " suffisamment réduits " et nécessitant donc des mesures compensatoires au sens du II -7° de l'article R. 122-5 du code de l'environnement alors applicable ;

14. Considérant en sixième lieu que la société requérante relève une insuffisance de l'étude d'impact s'agissant des impacts cumulés de l'opération avec d'autres projets ; que l'étude d'impact identifie quatre projets entrant dans le champ du 4° de l'article R. 122-5 dont la zone d'aménagement concerté des casernes Beaumont-Chauveau située à 1,5km au sud est du haut de la rue Nationale ; qu'elle se borne à indiquer au titre des effets cumulatifs que ce projet " participe au renouvellement urbain (densification du centre-ville) " et offre 600 nouveaux logements et des équipements ; que, toutefois, les sociétés requérantes ne précisent pas quels effets néfastes liés aux équipements de cette ZAC devant être pris en compte de manière cumulée avec le projet contesté auraient été omis dans l'étude d'impact ; qu'en tout état de cause, en l'état des éléments figurant au dossier, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une insuffisance de description des effets cumulés de cette ZAC avec le projet aurait été de nature à avoir nui à l'information du public ou auraient exercé une influence sur la décision de l'autorité administrative ;

15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, que l'étude d'impact ne peut être regardée comme entachée d'inexactitudes, d'omissions ou d'insuffisances ayant pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou d'exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ; que, contrairement à ce que soutient la société requérante, les dispositions de l'article R. 122-5 du code de l'environnement n'ont pas été méconnues ;

S'agissant de l'estimation sommaire des dépenses par l'étude d'impact :

16. Considérant qu'en l'espèce, la déclaration d'utilité publique était demandée en vue de la réalisation d'un projet d'aménagement du haut de la rue Nationale à Tours dont le projet était établi ; que, dès lors, le dossier soumis à l'enquête préalable devait être constitué conformément aux dispositions du I de l'article R. 11-3 précité du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; qu'au titre de " l'appréciation sommaire des dépenses " il devait comporter l'indication, non seulement du montant des acquisitions foncières à réaliser, mais aussi du coût des travaux et des aménagements projetés tels qu'ils pouvaient être raisonnablement envisagés à l'époque de l'ouverture de l'enquête publique ;

17. Considérant que le 28 janvier 2014, la direction départementale des finances publiques a chiffré l'acquisition des biens à 21 700 000 euros, en précisant qu'elle tenait compte d'une indemnité de remploi liquidée au taux de 20 % pour les propriétaires privés et d'une marge d'aléa de 30 % ; que le dossier soumis à enquête publique le 16 juin 2014 comportait une estimation sommaire des dépenses de 17 310 000 euro HT se décomposant en 1 680 000 euros HT de frais de maîtrise d'ouvrage, 580 000 euros HT de frais de mission d'ingénierie, 11 500 000 euros de frais d'acquisitions foncières, 2 270 000 euros HT de frais de travaux de démolition et 820 000 euros HT de frais liés à des aléas divers ;

18. Considérant, en premier lieu, que l'estimation sommaire des dépenses n'avait pas à comporter le détail de chaque poste de dépenses ;

19. Considérant, en deuxième lieu, que la différence d'estimation du coût des acquisitions foncières par la direction départementale des finances publiques et par le document soumis à enquête publique tient, pour une part à un chiffrage différent des aléas, fixé à 30 % soit à près de 6,5 millions d'euros par la direction départementale des finances publiques et au maximum à 820 000 euros par la SET ; que la différence de près de 25 % entre une estimation à 15 190 000 euros et à l'autre à 11 500 000 euros pour le chiffrage des acquisitions hors aléas résulte d'une évolution du projet entre janvier et juin 2014 du fait de négociations amiables excluant des indemnités de réemploi et à l'accompagnement du déménagement de fonds de commerce évitant leur acquisition ; que ce différentiel était d'ailleurs souligné et explicité par une note en marge du chiffrage soumis à enquête publique ; que dans ces conditions, en l'état des éléments versés au dossier par les parties et en l'absence de plus de précisions sur la teneur des aléas visés par la direction départementale des finances publiques, au regard des éléments qui permettaient raisonnablement de l'apprécier à la date de l'ouverture de l'enquête publique, l'estimation du coût des dépenses sommaires d'acquisitions et des travaux à réaliser ne peut être regardée comme ayant été manifestement sous-évaluée ; que la SET n'était pas tenue de saisir à nouveau la direction départementale des finances publiques pour obtenir un avis actualisé ; que la société requérante ne présente en appel aucun élément nouveau susceptible de mettre en cause la sincérité des évaluations et calculs effectués ;

20. Considérant, en troisième lieu, que la société requérante soutient que le coût des travaux n'incluait pas celui du désamiantage des immeubles à démolir ; que ces allégations sont peu précises et il n'est notamment nullement établi que l'existence d'un chantier de désamiantage identifiable était raisonnablement envisageable à époque de l'ouverture de l'enquête publique ;

21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré d'une sous évaluation manifeste de l'estimation sommaire des dépenses doit être écarté ;

En ce qui concerne la délibération du conseil municipal de la commune de Tours du 13 octobre 2014 :

22. Considérant qu'aux termes de l'article L. 11-1-1 du code de l'environnement alors applicable : " En ce qui concerne les projets mentionnés au II de l'article L. 11-1, la déclaration de projet prévue à l'article L. 126-1 du code de l'environnement prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public. Elle intervient selon les modalités et dans les conditions suivantes :/1. Si l'expropriation est poursuivie au profit d'une collectivité territoriale ou d'un de ses établissements publics, l'autorité compétente de l'Etat demande, au terme de l'enquête publique, à la collectivité ou à l'établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder six mois, sur l'intérêt général du projet dans les conditions prévues à l'article L. 126-1 du code de l'environnement. Après transmission de la déclaration de projet ou à l'expiration du délai imparti à la collectivité ou à l'établissement intéressé, l'autorité de l'Etat compétente décide de la déclaration d'utilité publique./Lorsque l'opération est déclarée d'utilité publique, la légalité de la déclaration de projet mentionnée à l'alinéa précédent ne peut être contestée que par voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre la déclaration d'utilité publique. Les vices qui affecteraient la légalité externe de cette déclaration sont sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 126-1 du code de l'environnement : " Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages a fait l'objet d'une enquête publique en application du chapitre III du présent titre, l'autorité de l'Etat ou l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général de l'opération projetée./La déclaration de projet mentionne l'objet de l'opération tel qu'il figure dans le dossier soumis à l'enquête et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d'intérêt général. La déclaration de projet prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public. Elle indique, le cas échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui, sans en altérer l'économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de l'enquête publique.(...)" ;

23. Considérant que la délibération du conseil municipal de la commune de Tours du 13 octobre 2014 déclarant le projet d'intérêt général rappelle les objectifs du projet d'aménagement du haut de la rue Nationale, les principales étapes de la procédure ; qu'elle vise le dossier d'enquête publique et la teneur des avis des services concernés, dont notamment celui de l'autorité environnementale qui est cité ; qu'elle rappelle les observations formulées lors de l'enquête publique et les conclusions du commissaire enquêteur ; que cette enquête publique faisait explicitement référence à l'étude d'impact qu'elle citait et incluait ; que le simple fait que le terme d' " étude d'impact " n'apparait pas dans la délibération ne prouve pas que le conseil municipal n'aurait pas eu connaissance de l'étude d'impact par la voie des conclusions de cette enquête publique ; que la société requérante n'apporte aucun autre élément factuel permettant d'établir que le conseil municipal n'aurait pas eu connaissance de cette étude, alors même qu'elle était citée dans l'enquête dont il est établi qu'ils en ont eu connaissance ; que, dans ces conditions, eu égard aux différentes mentions faites du dossier d'enquête publique qui incluait cette étude, la société requérante, n'est pas fondée à soutenir que la déclaration de projet n'aurait pas pris en compte cette étude d'impact ou l'avis de l'autorité environnementale ;

24. Considérant que cette délibération entérine deux modifications visant, pour l'une à aménager dans le jardin François 1er " un véritable écrin de verdure " et, pour l'autre, à accélérer les négociations avec l'université pour proposer des places de stationnement dans le parking de la faculté des Tanneurs ; que le caractère trop minéral du projet notamment place François 1er faisait l'objet de plusieurs observations lors de l'enquête publique ; que l'accès à une possibilité de stationnement sur le parking des Tanneurs était déjà envisagé par l'étude impact et que le commissaire-enquêteur a souhaité que l'étude de cette hypothèse soit accélérée ; que ces modifications ont bien été portées à la connaissance des conseillers municipaux préalablement à la séance du conseil municipal par l'envoi d'un " cahier de délibérations " ; que l'ordre du jour de la séance du 13 octobre 2014 comptait un point n° 40 relatif à la " déclaration de projet préalable à la déclaration d'utilité publique du projet d'aménagement de la rue Nationale " qui n'est pas entaché d'erreur comme le soutiennent les requérantes ; que le rapport lu en séance par MmeA..., ajointe au maire ne comportait pas d'ambiguïté sur le cadre de l'opération ; qu'à supposer que les requérantes aient entendu se prévaloir de ce que les conseillers n'auraient pas reçu ces informations cinq jours avant la séance, par application de l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et plus généralement que les conseillers municipaux n'auraient pas reçu une information suffisante dans le délai de 5 jours francs avant la séance, elles ne sauraient en tout état de cause pas utilement se prévaloir d'un vice qui affecterait la légalité externe de cette délibération pour faire valoir que l'arrêté portant déclaration d'utilité publique serait illégal ;

25. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les élus ne disposaient pas des informations nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause et que la délibération du 13 octobre 2014 serait entachée d'une erreur de droit ;

En ce qui concerne l'utilité publique :

26. Considérant que la société requérante entend reprendre en appel le moyen soulevé en première instance tiré du défaut d'utilité public du projet ; qu'en l'absence d'éléments réellement nouveaux présentés par la société requérante à l'appui de ce moyen, il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges ;

En ce qui concerne le plan de sauvegarde et de mise en valeur :

27. Considérant que, par un arrêt du 2 févier 2015 rendu sous le n°13NT02138, la Cour administrative d'appel de Nantes a annulé l'arrêté du préfet d'Indre-et-Loire du 9 mai 2012 approuvant la modification du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Tours, au motif que les changements apportés pour permettre sa compatibilité avec le projet ici en cause portaient atteinte à l'économie générale du plan de sauvegarde et de mise en valeur et que ces changements ne pouvaient intervenir qu'à l'issue d'une procédure de révision du document, que, toutefois, par un arrêté préfectoral du 6 février 2014, la révision du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Tours en lien avec la réalisation du projet d'aménagement du haut de la rue Nationale a été approuvée ; qu'ainsi, alors que les requérantes se bornent à faire référence à l'annulation du document de 2012, il n'est pas établi que le projet ne serait pas compatible avec le plan de sauvegarde et de mise en valeur révisé en février 2014 et en vigueur à la date de l'arrêté attaqué ;

En ce qui concerne la violation du principe de l'inaliénabilité du domaine public :

28. Considérant que la Sarl Les Farfadets fait valoir que le périmètre de l'opération comprend des espaces entourant l'église Saint-Julien qui appartiennent au domaine public de l'Etat ce qui entacherait d'illégalité l'arrêté attaqué ; que, toutefois, la déclaration d'utilité publique, n'entraîne pas, par elle-même, transfert de propriété ; qu'au demeurant, la société requérante n'établit pas par les pièces présentées que les abords de l'église Saint-Julien appartiendrait au domaine de public de l'Etat, les abords concernés par la déclaration d'utilité publique n'apparaissant pas, contrairement à ce qu'elle soutient, comme une dépendance nécessaire et indispensable de l'église ; que dès lors, la Sarl Les Farfadets n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué porterait atteinte au principe de l'inaliénabilité du domaine public ;

29. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées et que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande ;

Sur les frais du litige :

30. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Tours, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée à ce titre par la Sarl Les Farfadets ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des mêmes dispositions, de mettre à la charge de la Sarl Les Farfadets le versement d'une somme de 1500 euros à la commune de Tours ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Sarl Les Farfadets est rejetée.

Article 2 : La Sarl Les Farfadets versera à la commune de Tours la somme de 1500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Sarl Les Farfadets, au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, à la commune de Tours et à la Société d'équipement de Touraine.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet d'Indre-et-Loire.

Délibéré après l'audience du 14 mai 2018, à laquelle siégeaient :

- M. Lenoir, président de chambre,

- M. Mony, premier conseiller,

- M. Sacher, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 28 mai 2018.

Le rapporteur,

E. SACHERLe président,

H. LENOIR

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'Intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 17NT01704

| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 28 mai 2018, 17NT01704

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision