| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème chambre, 13 juillet 2016, 15NT00298

Vu la procédure suivante :

La SAS Athanase, qui exploite un magasin alimentaire à l'enseigne " Intermarché " sur le territoire de la commune de La Guérinière, a demandé à la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) d'annuler la décision du 16 mai 2014 par laquelle la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de la Vendée a autorisé les sociétés SAS Les Etiers et SCI du Pont de l'Arceau à procéder à l'extension de 1 116 m² de surface de vente de l'hypermarché à l'enseigne " Super U " exploité sur le territoire de la commune de l'Epine, sur l'île de Noirmoutier.

Par une décision n° 2333T du 23 octobre 2014, notifiée le 1er décembre suivant, la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté le recours formé par la SAS Athanase.

Par une requête, enregistrée le 30 janvier 2015, et un mémoire enregistré le 22 juin 2016, la SAS Athanase, représentée par MeH..., demande à la cour :

1°) d'annuler cette décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 23 octobre 2014 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- rien ne permet d'établir, à défaut des délégations requises, que les avis des ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement du 20 octobre 2014 et l'avis du ministre chargé du commerce du 16 octobre 2014 ont été émis par des autorités dûment habilitées pour ce faire, de sorte que la consultation des ministres est irrégulière au regard de l'alinéa 4 de l'article R. 752-51 du code de commerce ;

- la décision attaquée, qui se borne à reprendre des formulations générales et n'a pas répondu à ses critiques, notamment sur la contrariété du projet avec l'objectif de l'animation de la vie urbaine, la protection particulière du site, et le caractère inondable de la parcelle d'assiette, est insuffisamment motivée au regard de l'article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- en autorisant le projet, la CNAC s'est fondée sur des faits matériellement inexacts et

fait une appréciation erronée des articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce ;

- s'agissant des effets sur l'aménagement du territoire, le projet situé à l'écart du centre-ville de la commune la plus proche, dans une zone non urbanisée, aura des effets négatifs sur l'animation de la vie urbaine et rurale, notamment en accentuant sa position dominante et en rompant l'objectif d'équilibrage des différentes formes de commerces entre les centres-bourgs et les deux zones commerciales majeures de l'île ;

- le projet aura également des effets négatifs sur les flux de transport en accroissant les flux de circulation automobile, sans aucune étude de trafic circonstanciée, et sans prise en compte du Drive, alors que les infrastructures routières ne sont pas suffisamment calibrées pour assurer la sécurité de la desserte ;

- le projet est ainsi incompatible avec le SCOT de l'île de Noirmoutier approuvé en 2008 et avec le projet de PADD du SCOT Nord Ouest Vendée en cours d'élaboration, qui affirment le rôle fondamental des bourgs centres ;

- s'agissant des effets en matière de développement durable, le projet est critiquable au regard du critère de la qualité environnementale, dès lors qu'il est localisé dans une zone naturelle protégée Natura 2 000, entourée de marais salants, et dans un secteur soumis à risque d'inondation ou de submersion marine ;

- le projet de plan de prévention des risques prévisibles littoraux classe d'ailleurs expressément le terrain d'assiette du magasin Super U en zone rouge, au sein de laquelle sont interdites les activités et aménagements de toute nature, et les futures réserves figurent même en zone violette d'aléa très fort ;

- la commune de l'Epine a fait, en outre, l'objet d'un arrêté préfectoral relatif à l'état des risques naturels et technologiques majeurs de biens immobiliers le 26 avril 2011, qui rappelle en annexe que la commune a fait l'objet à trois reprises de l'état de catastrophe naturelle ;

- enfin, le projet excentré n'est desservi ni par les transports en commun, ni relié avec le centre de la commune ou avec les premières zones résidentielles par une piste cyclable, permettant le franchissement de la RD 948 pour entrer sur le parking du super U, ou des cheminements piétonniers sécurisés ;

La Commission nationale d'aménagement commercial a produit un ensemble de pièces par un bordereau enregistré le 4 mars 2015.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mai 2015, la société Les Etiers et la société du Pont de l'Arceau, représentées par MeA..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la société Athanase au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ;

- la loi 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 ;

- le décret n° 2009-37 du 12 janvier 2009 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Millet,

- les conclusions de M. Delesalle, rapporteur public,

- et les observations de MeE..., substituant MeH..., représentant la société Athanase, et de MeC..., substituant MeA..., représentant la SAS Les Etiers et la SCI du Pont de l'Arceau.

1. Considérant que, par une décision du 23 octobre 2014, la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté le recours formé par la SAS Athanase à l'encontre de la décision du 16 mai 2014 de la commission départementale d'aménagement commercial de la Vendée autorisant les sociétés SAS Les Etiers et SCI du Pont de l'Arceau à procéder à l'extension de 1 116 m² de la surface de vente de l'hypermarché à l'enseigne " Super U " exploité sur le territoire de la commune de l'Epine, sur l'île de Noirmoutier ; que la SAS Athanase, qui exploite un magasin alimentaire sur le territoire de la commune de La Guérinière, demande l'annulation de cette décision de la Commission nationale d'aménagement commercial ;

Sur la légalité externe de la décision attaquée :

En ce qui concerne l'avis des ministres intéressés :

2. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article R. 752-51 du code de commerce alors en vigueur : " Le commissaire du Gouvernement recueille les avis des ministres intéressés, qu'il présente à la commission (...)." ; que les ministres intéressés, au sens de l'article R. 752-51 du code de commerce, sont ceux qui ont autorité sur les services chargés d'instruire les demandes ;

3. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005, relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement que les directeurs d'administration centrale peuvent signer, au nom du ministre et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité ; qu'en vertu de l'article 3 du même décret, les directeurs d'administration centrale peuvent donner délégation aux fonctionnaires de catégorie A et aux agents contractuels chargés de fonctions d'un niveau équivalent pour signer tous actes relatifs aux affaires pour lesquelles ils ont eux-mêmes reçu délégation ;

4. Considérant, d'une part, que par arrêté du 19 septembre 2014 publié au Journal officiel de la République française du 24 septembre 2014, pris sur le fondement de l'article 3 du décret du 27 juillet 2005, M.B..., directeur général des Entreprises, a donné délégation de signature à M.F..., signataire de l'avis émis le 16 octobre 2014, dans les limites des attributions du service du tourisme, du commerce, de l'artisanat et des services ; que, d'autre part, par décision du 19 novembre 2013 publiée au Journal officiel de la République française du 26 novembre 2013, prise également sur le fondement de l'article 3 du décret du 27 juillet 2005, M.D..., directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, a donné délégation de signature à Mme G..., signataire de l'avis émis le 20 octobre 2014, dans les limites des attributions de la sous-direction de la qualité du cadre de vie ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que les avis des ministres intéressés auraient été irrégulièrement émis doit être écarté ;

En ce qui concerne la motivation de la décision :

5. Considérant que si, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de la Commission nationale d'aménagement commercial, les décisions qu'elle prend doivent être motivées, cette obligation n'implique pas que la commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables ; qu'en l'espèce, en précisant notamment que " l'hypermarché Super U dont l'extension est projetée est implanté à 2,4 kilomètres du centre-bourg de l'Epine et à 1,3 kilomètre du centre-ville de Noirmoutier-en-l'Ile, que l'extension sera réalisée sur des surfaces déjà imperméabilisées occupées actuellement par une zone de stockage, une boutique et le mail de l'hypermarché existant ", que " le projet bénéficiera d'un accès automobile sécurisé et que l'accroissement des flux de circulation généré par l'extension sera limité ", que le projet " permettra d'améliorer le confort d'achat des consommateurs de la zone de chalandise en leur apportant une offre complémentaire et diversifiée " et que le projet est compatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de l'Ile de Noirmoutier approuvé le 4 mars 2008, qui prévoit de " maintenir voire développer une offre commerciale diversifiée en vue de limiter l'évasion vers le continent dans des conditions économes de l'espace ", la commission nationale a suffisamment motivé l'autorisation litigieuse qui ne comporte pas de motifs généraux ou stéréotypés ; que, par suite, et alors même que la commission n'aurait pas répondu à l'ensemble des critiques émises par la requérante, le moyen tiré de ce qu'elle aurait entaché sa décision d'une insuffisance de motivation doit également être écarté ;

Sur la légalité interne de la décision attaquée :

En ce qui concerne l'appréciation de la commission nationale :

6. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce dans sa rédaction issue de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés " ; que, d'autre part, selon l'article L. 752-6 du même code, issu de la même loi du 4 août 2008 : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d' évaluation sont : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne ; / b) L'effet du projet sur les flux de transport ; / c) Les effets découlant des procédures prévues aux articles L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 123-11 du code de l'urbanisme ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet ; / b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs " ;

7. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ;

S'agissant de l'appréciation de la commission nationale en matière d'aménagement du territoire :

8. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le projet d'extension en litige s'intègre dans la zone commerciale existante des " Oudinières " située entre les bourgs de Noirmoutier-en-l'Ile et de l'Epine au milieu des marais salants ; qu'il consiste à porter la surface de vente actuelle de 3 100 m² à 4 216 m² dans le bâtiment existant en utilisant principalement les réserves ; qu'en proposant aux consommateurs des produits Bio, des produits issus du commerce équitable, des produits culturels et en dédiant un espace aux nouvelles technologies, le projet développera une offre de proximité complémentaire et diversifiée de nature à répondre aux besoins de la population résidente et à son accroissement induit par les programmes de logement en projet ou en cours de réalisation sur les communes de l'Epine et de Noirmoutier-en-L'Ile ; qu'en outre, il permettra de limiter l'évasion commerciale vers les équipements commerciaux situés sur le continent, notamment en période estivale, et participera ainsi, contrairement à ce qui est allégué par la requérante, à l'animation locale sur l'Ile de Noirmoutier, sans concurrencer les commerces traditionnels des centres-bourgs, ni ceux, distincts, présents dans la zone commerciale ; que le moyen tiré des effets négatifs du projet sur l'animation de la vie urbaine et rurale doit ainsi être écarté ;

9. Considérant, en second lieu, qu'il ressort du dossier de demande que le magasin actuel accueillait en 2013 1030 véhicules par jour hors saison et 1772 véhicules par jour pendant la période estivale ; que la projection effectuée après extension, qui n'est pas sérieusement contestée, conduit à estimer que le magasin recevra, en dehors de la saison , 1112 véhicules par jour (soit une augmentation de 82 véhicules/jour) et que la fréquentation pendant la saison estivale atteindra 1914 véhicules par jour (soit une augmentation de 142 véhicules/jour) ; qu'il ressort du rapport d'instruction de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) de la Vendée que l'augmentation modérée des flux motorisés sera ainsi aisément absorbée par les infrastructures routières desservant le magasin, les RD 95 et RD 948 enserrant la parcelle d'assiette étant aménagées en sens unique et des ronds-points internes permettant ensuite de distribuer les flux de circulation sur le parking ; que le Drive qui constitue une caisse spécifique à l'intérieur du magasin ne générera aucun flux particulier ; que, par suite, le moyen tiré des effets négatifs sur les flux de transports doit également être écarté ;

10. Considérant que, dans ces conditions, la commission nationale a pu, sans commettre d'erreur de fait ou d'erreur d'appréciation, estimer que le projet en litige ne compromettait pas l'objectif d'aménagement du territoire ;

S'agissant de l'appréciation de la commission nationale en matière de développement durable :

11. Considérant, en premier lieu, et d'une part, que si la société requérante soutient que la décision attaquée méconnaît l'objectif fixé par le législateur en matière de développement durable, notamment eu égard au risque d'inondation, dès lors que le projet se situe, pour l'essentiel, en zone rouge du projet de plan de prévention des risques naturels littoraux, le projet de règlement de la zone ne vise, s'agissant des extensions des bâtiments à usage d'activités artisanales, commerciales et de services, que celles qui procèdent d'une création d'emprise au sol ou d'une surélévation, or l'extension de la surface de vente dans les réserves du local existant est dépourvue d'un tel effet ; qu'en outre, si la commune de l'Epine a également fait l'objet de trois arrêtés portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle en 1999, 2000 et 2010, à l'occasion de la tempête du 27 février 2010, il ressort de la " carte de retour d'expérience Xynthia ", produite par les sociétés Les Etiers et du Pont de l'Arceau, que le terrain d'assiette du projet n'a pas été affecté par la submersion marine, en dépit de son exceptionnelle ampleur ;

12. Considérant, d'autre part, que si le site du projet est entouré de marais salants, couvert par une zone ZICO et une ZNIEFF de type 2, et situé dans le périmètre d'une zone de protection spéciale Natura 2000, au même titre que l'ensemble de l'île de Noirmoutier, ainsi qu'il est allégué par la requérante, il ressort du rapport de la DDTM de la Vendée et de l'avis des ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement que, le projet d'extension de la zone de livraison étant réalisé sur le foncier existant, et donc sur une surface déjà imperméabilisée, il n'aura aucun impact sur la faune et la flore environnante ; que, par suite, la société requérante n'est pas fondée à se prévaloir de la mauvaise qualité environnementale du projet, ni d'ailleurs, eu égard au nombre d'arbres plantés ou conservés, de l'insuffisance de son insertion paysagère ;

13. Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis du ministre chargé du commerce, que, d'une part, si le site du projet n'est pas desservi par les transports en commun, il bénéficie néanmoins, pendant la période estivale, du réseau de transport de la Communauté de communes de l'Ile de Noirmoutier au moyen d'une navette qui dessert les 4 communes de l'Ile de Noirmoutier avec 8 passages par jour dans chaque sens ; que l'arrêt de bus est implanté à 450 mètres ; que, d'autre part, si le site n'est pas accessible à pied, les routes départementales RD 95 et RD 948 n'étant pas dotées de trottoirs, des pistes cyclables situées le long de ces deux routes relient le magasin aux centres-villes de l'Epine et de Noirmoutier-en-l'Ile ; qu'un franchissement de ces voies à sens unique n'est pas impossible ; que des parcs à vélo sont d'ores et déjà aménagés en façade du magasin, à côté du sas d'entrée, lequel est donc propre à accueillir des cyclistes ; que si la société requérante soutient néanmoins que la décision attaquée méconnaît l'objectif fixé par le législateur en matière de développement durable au motif que le projet n'est pas inséré de manière satisfaisante dans les réseaux de transports collectifs et n'est pas desservi par les pistes cyclables, cette circonstance n'est pas, en l'espèce, de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée ;

En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le SCOT de l'Ile de Noirmoutier :

14. Considérant qu'en vertu de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme, les autorisations délivrées par la Commission nationale d'aménagement commercial doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale applicables ; que le renforcement de l'offre commerciale induite par le projet d'extension répond aux orientations du SCOT de l'Ile de Noirmoutier, approuvé le 4 mars 2008, qui prévoit de " maintenir voire développer une offre commerciale diversifiée en vue de limiter l'évasion vers le continent dans des conditions économes de l'espace " ; que le développement de la surface de vente sera, ainsi qu'il a été dit, réalisé à l'intérieur du bâti, sans consommation d'espace foncier supplémentaire (hormis l'extension du quai et de la cour de livraison), ce qui va, selon le rapport de la DDTM, dans le sens des préconisations du SCOT qui souhaite que le développement des deux centres commerciaux " périphériques " de l'Ile, dont celui objet du projet, soit " encadré " par les communes, notamment eu égard à leurs impacts sur les milieux naturels, la qualité de l'eau et des paysages de l'Ile ; que si le document d'orientations générales (DOG) du SCOT de Noirmoutier " pose comme priorité absolue le maintien d'une armature commerciale viable notamment pour les besoins de proximité et ouverte à l'année dans le centre-ville de Noirmoutier, les centres-bourgs des trois autres communes, ainsi que dans les villages du Vieil et de l'Herbaudière ", il n'en résulte aucune incompatibilité de la décision de la commission nationale autorisant l'extension, au demeurant limitée, de la surface commerciale concernée, alors même qu'elle serait éloignée d'1,3 kilomètre du centre-ville de la commune la plus proche ;

En ce qui concerne la méconnaissance du droit de la concurrence :

15. Considérant que si la SAS Athanase soutient que l'autorisation accordée renforce la position dominante de Super U dans la zone de chalandise, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que cette autorisation aurait, par elle-même, pour effet d'entraîner un abus de position dominante dans la zone de chalandise du projet par les sociétés pétitionnaires ; qu'il suit de là que le moyen doit être écarté ;

16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il puisse être argué de manoeuvres frauduleuses des sociétés pétitionnaires, que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle attaque ;

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la somme que demande la SAS Athanase soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SAS Athanase le versement à la société Les Etiers, d'une part, et à la société du Pont de l'Arceau, d'autre part, d'une somme de 1 000 euros, au titre des frais de même nature que chacune d'elles a exposés ;

DECIDE :

Article 1er : La requête de la SAS Athanase est rejetée.

Article 2 : La SAS Athanase versera à chacune des sociétés SAS Les Etiers et SCI du Pont de l'Arceau une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Athanase, à la SAS Les Etiers, à la SCI du Pont de l'Arceau et à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience du 28 juin 2016, à laquelle siégeaient :

- M. Pérez, président de chambre,

- M. Millet, président-assesseur,

- Mme Buffet, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 13 juillet 2016.

Le rapporteur,

J-F. MILLET

Le président,

A. PÉREZLe greffier,

K. BOURON

La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 15NT00298

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