France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 10 juillet 2015, 13NT02644

Vu la requête, enregistrée le 13 septembre 2013, présentée pour l'association pour la protection des cours d'eau de la Vègre, des Deux Fonds et de la Gée, dont le siège social est situé Moulin de l'Isle à Avoise (72430), par Me de Chambrun, avocat, qui demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1203248 du 11 juillet 2013 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 juillet 2012 par lequel le préfet de la région Centre, préfet coordonnateur du bassin Loire-Bretagne, a, sur le fondement des dispositions du 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, fixé la liste 2 des cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux classés à ce titre ;

2°) d'annuler l'arrêté du 10 juillet 2012 ;

3°) subsidiairement, de ne l'annuler qu'en tant qu'il classe la Vègre, de la confluence avec le Palais jusqu'à la confluence avec la Sarthe, ainsi que le Palais, de la source jusqu'à la confluence avec la Vègre ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 070 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

elle soutient que :

- son appel est recevable ;

- le jugement a méconnu le contradictoire et le principe d'impartialité, dès lors que les dernières écritures présentées n'ont pas été communiquées au préfet ;

- il en résulte une méconnaissance de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- l'obligation de concertation prévue à l'article R. 214-110 du code de l'environnement a été méconnue, de même que le droit à valeur constitutionnelle de participation aux décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ;

- l'article 14 de la directive cadre sur l'eau imposait une période d'au moins six mois pour la formulation par écrit des observations ;

- la commission locale de l'eau du bassin Sarthe aval, créée le 25 novembre 2010, a été tenue à l'écart de la concertation ;

- l'association requérante n'a eu qu'un délai insuffisant pour présenter ses observations ;

- l'arrêté contesté se livre à un usage détourné de la procédure d'avis prévue à l'article R. 214-110 du code de l'environnement, dès lors que le classement contesté a été pris au vu d'avis non prévus par ce texte ;

- l'arrêté contesté n'est pas suffisamment motivé et méconnaît la circulaire du 17 septembre 2009 ;

- l'arrêté contesté est lié au SDAGE et il expose directement les cours d'eau classés à un risque d'effacement et d'arasement, mettant en jeu le droit de propriété ;

- les données de l'ONEMA sont défaillantes ;

- l'arrêté contesté méconnaît le principe de précaution ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 20 juin 2014, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui conclut au rejet de la requête ;

il fait valoir que :

- le Conseil constitutionnel a limité les effets dans le temps de sa décision du 23 mai 2014 ;

- le jugement n'est pas affecté de l'irrégularité dénoncée ;

- la procédure de concertation a été régulièrement suivie ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 14 de la directive cadre sur l'eau ne peut qu'être écarté ;

- l'article R. 214-110 du code de l'environnement n'a en rien été méconnu ;

- le moyen tiré d'une insuffisance de motivation est inopérant ;

- le préfet n'a commis aucune erreur d'appréciation ;

Vu le mémoire en réplique, enregistré le 6 octobre 2014, présenté pour l'association pour la protection des cours d'eau de la Vègre, des Deux Fonds et de la Gée, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens et porte, en outre, à 1 500 euros le montant de la somme demandée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

elle soutient, en outre, que :

- le 1er alinéa de l'article R. 214-110 du code de l'environnement méconnaît le 5° de l'article L. 211-1 du code de l'environnement ;

- aucun avis d'audience n'a été adressée à son conseil ;

- elle a reçu un mémoire le 28 juin 2013 et n'a pas pu y répondre avant la clôture de l'instruction le même jour ;

- son mémoire du 29 juin 2013 n'a pas été communiqué et il n'en a pas été tenu compte ;

- l'article 7 de la Charte de l'environnement a été méconnu ;

- le II de l'article L. 120-1 du code de l'environnement a été méconnu ;

- la loi ayant transposé la directive cadre sur l'eau en a méconnu les objectifs ;

- cette directive n'impose pas le maintien ou le rétablissement des continuités écologiques dans les cours d'eau ;

- l'arrêté contesté méconnaît l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le classement repose sur des données non fiables voire absentes ;

Vu le mémoire récapitulatif, enregistré le 30 octobre 2014, présentée pour l'association pour la protection des cours d'eau de la Vègre, des Deux Fonds et de la Gée, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens ;

Vu la lettre du 5 février 2015 adressée aux parties en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative ;

Vu le nouveau mémoire, enregistré le 27 février 2015, présenté pour l'association pour la protection des cours d'eau de la Vègre, des Deux Fonds et de la Gée, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens et qui conclut, en outre, à ce que soit renvoyée à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle en interprétation ;

elle soutient que :

- le SDAGE Loire-Bretagne méconnaît les objectifs de la directive cadre sur l'eau ;

- le classement de la Vègre en liste 2 est intervenu sans prise en compte du plan de prévention des risques d'inondation, lequel n'était pas élaboré ;

- la charge des travaux découlant d'un classement en liste 2 est illégale ;

Vu l'ordonnance du 9 mars 2015 portant clôture immédiate de l'instruction ;

Vu la Constitution, notamment son préambule et la Charte de l'environnement ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

Vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

Vu la directive 200/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 juin 2015 :

- le rapport de M. Durup de Baleine, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ;

- et les observations de Me de Chambrun, avocat de l'association pour la protection des cours d'eau de la Vègre, des Deux Fonds et de la Gée ;

Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 3 juillet 2015, présentée pour l'association pour la protection des cours d'eau de la Vègre, des Deux Fonds et de la Gée ;

1. Considérant que, par un arrêté du 10 juillet 2012, pris sur le fondement des dispositions du 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, le préfet de la région Centre, préfet coordonnateur du bassin Loire-Bretagne, a établi, dans ce bassin hydrographique, la liste, dite liste 2, des cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs ; qu'au nombre de ces cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux figurent, dans le bassin Mayenne-Sarthe-Loir et parmi la Sarthe et ses affluents, la Vègre de la confluence avec le Palais jusqu'à la confluence avec la Sarthe ainsi que le Palais de la source jusqu'à la confluence avec la Vègre ; que l'association pour la protection des cours d'eau de la Vègre, des Deux Fonds et de la Gée relève appel du jugement du 11 juillet 2013 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que, le 7 juin 2013, l'avocat de l'association requérante a reçu la lettre, prévue à l'article R. 711-2 du code de justice administrative, l'avertissant que l'affaire était portée au rôle de l'audience du 2 juillet 2013 ; que, dès lors, le moyen tiré de l'absence d'avis d'audience ne peut qu'être écarté ;

3. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que, par une ordonnance du 6 juin 2013, l'instruction avait été close au 21 juin 2013 et que, par une ordonnance du 24 juin 2013, elle a été rouverte ; que, dès lors, et conformément aux dispositions du premier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative, l'instruction s'est trouvée close le 28 juin 2013 à minuit, trois jours francs avant la date de l'audience ; que, si un mémoire présenté par le préfet coordonnateur du bassin Loire-Bretagne le 27 juin 2013 a été communiqué à l'association requérante le lendemain, avant la clôture de l'instruction, les premiers juges, pour rejeter la demande dont ils étaient saisis, ne se sont fondés sur aucun élément contenu dans ce mémoire, mais se sont fondés seulement sur les écritures et pièces antérieurement contradictoirement discutées par les parties ; que, dès lors, l'absence de report de la clôture de l'instruction au-delà du 28 juin 2013 à minuit, comme l'absence de réouverture de cette instruction après cette date, n'ont entaché la procédure de première instance ni d'une méconnaissance du principe du contradictoire, ni d'une méconnaissance du principe général d'impartialité ou de celui des droits de la défense ; que le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut, de même et en tout état de cause, qu'être écarté ;

4. Considérant, en troisième lieu, que, devant les juridictions administratives et dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci ; qu'il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser ; que, s'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser ; que, dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision ; que le mémoire présenté par l'association requérante le 29 juin 2013, après la clôture de l'instruction, ne contenait pas l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont cette association n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction ; que, dès lors, en ne rouvrant pas l'instruction pour soumettre au débat contradictoire ce mémoire et les deux pièces qui y étaient jointes, les premiers juges, qui, ont visé ce mémoire, n'ont commis aucune irrégularité ;

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

5. Considérant, en premier lieu, qu'aucune disposition législative ou réglementaire, non plus qu'aucun principe, n'impose la motivation de l'arrêté établissant la liste prévue au 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement ; qu'un tel arrêté, qui ne présente pas un caractère individuel, n'est pas au nombre des décisions administratives individuelles défavorables mentionnées à l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; que le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté contesté est, par suite, inopérant ;

6. Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que, s'agissant du classement sur la liste prévue au 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement de la Vègre de la confluence avec le Palais jusqu'à la confluence avec la Sarthe, un document technique d'accompagnement ne mentionne pas, à titre d'information, les espèces holobiotiques identifiées au cours de la concertation et de la consultation, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté contesté ;

7. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte du premier alinéa de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable en l'espèce, que le champ d'application des obligations qu'il énonce est limité aux décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics ; que l'arrêté contesté ne présente pas un caractère réglementaire ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de cet article est inopérant ;

8. Considérant, en quatrième lieu, que, par sa décision n° 2014-396 QPC du 23 mai 2014, le Conseil constitutionnel a décidé, d'une part, que le paragraphe I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement était contraire à la Constitution avant le 1er janvier 2013, d'autre part, qu'il n'y a pas lieu de prononcer l'abrogation de ces dispositions législatives pour la période antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement et, enfin, que les décisions prises avant le 1er janvier 2013 sur le fondement des mêmes dispositions ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité ; que, conformément à l'article 62 de la Constitution, cette décision s'impose à toutes les autorités juridictionnelles ; qu'il en résulte que l'association requérante ne saurait valablement prétendre, ni que l'arrêté contesté a été pris sur le fondement de dispositions législatives méconnaissant l'article 7 de la Charte de l'environnement, ni qu'il a été pris sur le fondement de dispositions réglementaires que l'inconstitutionnalité de ces dispositions législatives priverait de base légale ; qu'en outre, l'article 7 de la charte de l'environnement, combiné à l'article 34 de la Constitution, a réservé au législateur le soin de préciser " les conditions et les limites " dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et à participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ; que, par conséquent, ne relèvent du pouvoir réglementaire que les mesures d'application des conditions et limites fixées par le législateur ; qu'il en résulte que, postérieurement à l'entrée en vigueur de la Charte de l'environnement, le pouvoir réglementaire ne peut prendre des dispositions que pour l'application de dispositions législatives antérieures l'habilitant à intervenir dans ce domaine ou de dispositions législatives postérieures et conformes aux exigences de la Charte ; qu'en conséquence, lorsque, postérieurement à cette entrée en vigueur, ces conditions et limites n'ont pas été fixées par la loi, il ne saurait être valablement soutenu qu'il eût appartenu à l'autorité réglementaire, incompétente à cet effet, de le faire ; que, comme l'a décidé le Conseil constitutionnel dans cette décision du 23 mai 2014, aucune disposition législative, avant le 1er janvier 2013, n'assurait, s'agissant des arrêtés de classement pris sur le fondement du 1° et du 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, la mise en oeuvre du principe de participation du public à l'élaboration de telles décisions publiques ; qu'il en résulte qu'il ne saurait être valablement prétendu qu'il eût appartenu à l'autorité administrative d'assurer cette mise en oeuvre ; que, dès lors et en toutes ses branches, le moyen selon lequel l'arrêté contesté a été pris à l'issue d'une procédure entachée d'une méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement doit être écarté ;

9. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement : " I. - Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : / (...) / 5° La valorisation de l'eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource ; / (...) / 7° Le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques. / (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 214-17 de ce code : " I. - Après avis des conseils généraux intéressés, des établissements publics territoriaux de bassin concernés, des comités de bassins et, en Corse, de l'Assemblée de Corse, l'autorité administrative établit, pour chaque bassin ou sous-bassin : / 1° Une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux parmi ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire, sur lesquels aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s'ils constituent un obstacle à la continuité écologique. / Le renouvellement de la concession ou de l'autorisation des ouvrages existants, régulièrement installés sur ces cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux, est subordonné à des prescriptions permettant de maintenir le très bon état écologique des eaux, de maintenir ou d'atteindre le bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou d'assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée ; / 2° Une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs. Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l'autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant. / II. II.-Les listes visées aux 1° et 2° du I sont établies par arrêté de l'autorité administrative compétente, après étude de l'impact des classements sur les différents usages de l'eau visés à l'article L. 211-1. / (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 214-110 du même code : " Le préfet du département établit un avant-projet de liste à l'issue d'une concertation avec les principaux représentants des usagers de l'eau dans le département, la fédération départementale ou interdépartementale des associations de pêche et de protection du milieu aquatique, les associations agréées de protection de l'environnement qu'il choisit et la commission locale de l'eau lorsqu'il existe un schéma d'aménagement et de gestion des eaux approuvé. / La conférence administrative de bassin harmonise les avant-projets de liste des différents départements appartenant à un même bassin. / Le préfet coordonnateur de bassin établit un projet de liste par bassin ou sous-bassin et fait procéder à l'étude, prévue au II de l'article L. 214-17, de l'impact sur les différents usages de l'eau des inscriptions sur cette liste projetées ; cette étude comporte une analyse des coûts et des avantages économiques et environnementaux, en distinguant les avantages marchands et non marchands. / Le projet de liste et l'étude de l'impact sont transmis par les préfets intéressés pour avis aux conseils généraux et aux établissements publics territoriaux de bassin concernés et, en Corse, à l'Assemblée de Corse. Les avis sont réputés favorables s'ils n'interviennent pas dans un délai de quatre mois à compter de la transmission de la demande d'avis. / Le préfet coordonnateur de bassin, après avis du comité de bassin, dresse la liste par bassin ou sous-bassin et fixe les modalités de sa mise à disposition du public par un arrêté qui est publié au Journal officiel de la République française. / La liste est modifiée selon les modalités prévues pour son établissement par les alinéas précédents " ;

10. Considérant, tout d'abord, que les dispositions du 5° du I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement n'ont ni pour objet ni pour effet de prévoir les conditions dans lesquelles doit se tenir la concertation prévue au premier alinéa de l'article R. 214-110 de ce code, qui trouve sa base légale à l'article L. 214-19 du même code ; qu'elles sont étrangères à cette concertation ; que, dès lors, l'association requérante n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de ce premier alinéa au regard de ces dispositions législatives ;

11. Considérant, ensuite, qu'il ressort des pièces du dossier qu'en vue d'établir un avant-projet de liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux à classer dans le département de la Sarthe au titre du 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, et pour assurer la concertation prévue au premier alinéa de l'article R. 214-110 du même code, le préfet de la Sarthe a organisé, le 4 juin 2010, une première réunion, à laquelle ont été invités, notamment, les principaux représentants des usagers de l'eau dans ce département ; que l'association requérante ne saurait prétendre qu'elle aurait dû être invitée à participer à cette réunion, dès lors qu'elle n'a été constituée qu'ultérieurement, le 4 août 2010 ; qu'à l'issue de cette réunion, les personnes intéressées ont eu la possibilité de prendre connaissance, par voie électronique, des propositions de classement comme du compte-rendu de cette réunion, ainsi que de faire part, par voie épistolaire comme électronique, de leurs observations et ce, pendant un délai de trois mois s'achevant le 15 septembre 2010, délai d'une durée suffisante et qui, au demeurant, n'était pas prescrit à peine d'irrecevabilité d'observations qui auraient été reçues ultérieurement ; qu'aucune règle ne faisait obstacle à ce que l'accès électronique à ces documents soient subordonnés à la saisie et à la validation d'un mot de passe ; que les observations ainsi présentées ont été examinées et ont conduit les services de la direction départementale de la Sarthe à établir, à titre de document de travail, un avant-projet de liste, à la suite duquel une nouvelle réunion de concertation s'est tenue le 18 octobre 2010, réunion à laquelle étaient présente quarante-et-une des personnes invitées, par lettre du préfet du 4 octobre 2010, et à l'occasion de laquelle a été présentée et débattue une synthèse des observations sur le document de travail présenté lors de la réunion du 4 juin 2010 ; que l'association requérante qui, comme il a été dit, n'a été créée que deux mois après le début de la concertation organisée par le préfet de la Sarthe, ne saurait prétendre en avoir été évincée, alors qu'elle a, en fait, présenté des observations par une lettre du 9 septembre 2010, qui a été prise en compte et à laquelle le préfet a répondu par une lettre du 17 décembre 2010 ; qu'aucune règle de droit ne faisait obligation à l'administration de faire droit à ces observations, qui tendaient à ce que la Vègre ne fasse l'objet d'aucun classement quelconque au titre des dispositions du 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement ;

12. Considérant, en outre, que la commission locale de l'eau du bassin de la Sarthe aval n'a pu être associée à la phase de concertation s'étant déroulée des mois de juin à octobre 2010, dès lors que la constitution de cette commission n'a été fixée que par un arrêté du 25 novembre 2010 ; que, toutefois et par lettre du préfet de la région Centre du 20 mai 2011, elle a été saisie du projet de classement, notamment en liste 2, des cours d'eau dans le bassin Loire-Bretagne, en particulier en ce qui concerne le département de la Sarthe ; qu'elle a examiné ce projet de classement et a rendu son avis lors de sa réunion du 29 septembre 2011 ; qu'en l'absence de constitution de cette commission locale de l'eau avant le 25 novembre 2010, les dispositions de l'article R. 214-110 du code de l'environnement ne faisaient pas obstacle à ce que le préfet coordonnateur de bassin saisisse cette commission locale de l'eau du projet de classement établi, à la suite des concertations organisées par les préfets de chacun des départements concernés et de l'harmonisation, par la conférence administrative de bassin, des avant- projet de listes transmis par ces préfets ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la circonstance que cette commission locale de l'eau n'a pu être associée à la concertation organisée par le préfet de la Sarthe entre les mois de juin et octobre 2010 aurait effectivement privé d'une garantie les personnes intéressées par l'établissement, dans ce département ou le bassin de la Sarthe aval, de la liste prévue au 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement ; qu'il n'en ressort pas davantage que cette circonstance aurait exercé une influence sur le sens de la décision prise le 10 juillet 2012 par le préfet coordonnateur de bassin ; qu'une majorité des personnes présentes lors de la réunion de la commission locale de l'eau du bassin Sarthe aval s'étant prononcés favorablement au projet de classement présenté lors de la réunion du 29 septembre 2011, c'est à bon droit et dans le respect des dispositions du quatrième alinéa de l'article R. 212-32 du code de l'environnement, que son avis a été regardé comme favorable ;

13. Considérant, par ailleurs, qu'il ressort des pièces du dossier que les commissions locales existantes dans le département de la Sarthe lors de la concertation organisée par le préfet de la Sarthe entre les mois de juin et octobre 2010 ont été associées à cette concertation ; que si les diverses commissions locales de l'eau du bassin Loire-Bretagne ont, ensuite, été saisies pour avis et par le préfet coordonnateur de bassin, par la lettre déjà mentionnée du 20 mai 2011, du projet de classement de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux dans ce bassin, cette circonstance n'a pas entaché d'irrégularité la procédure, dès lors, d'une part, que, si le quatrième alinéa de l'article R. 214-110 du code de l'environnement n'impose, à ce stade, que la consultation des conseils généraux et des établissements publics territoriaux concernés et, en Corse, de l'Assemblée de Corse, il ne faisait pas obstacle à ce que le préfet coordonnateur procédât en outre, ainsi qu'il lui était loisible de le faire en l'absence de dispositions contraires, à la consultation des commissions locales de l'eau des divers bassins du bassin Loire-Bretagne et, d'autre part, qu'il ne ressort pas du dossier que cette autorité se serait estimée liée par les avis rendus par ces diverses commissions ;

14. Considérant, ainsi, qu'il résulte des points 11 à 13 du présent arrêt que la procédure d'élaboration de l'arrêté contesté a été conduite dans le respect des dispositions de l'article R. 214-110 du code de l'environnement, en particulier son premier alinéa relatif à la phase de concertation à mener initialement par les préfets de divers départements couverts par le bassin Loire-Bretagne ; que, dès lors, l'association requérante, qui ne saurait par ailleurs utilement se prévaloir des énonciations, dépourvues de caractère réglementaire, de diverses circulaires ministérielles, n'est pas fondée à prétendre que cette procédure aurait été entachée de plusieurs irrégularités de nature à vicier la légalité de cet arrêté ;

15. Considérant, enfin, que l'arrêté contesté ne constitue pas un plan de gestion de district hydrographique ; que, dès lors et en tout état de cause, le moyen tiré de la méconnaissance du délai de six mois mentionné au point 2 de l'article 14 de la directive du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, ne peut qu'être écarté ;

En ce qui concerne la légalité interne :

16. Considérant, en premier lieu, que l'article R. 214-107 du code de l'environnement prévoit que " Les listes de cours d'eau prévues par les 1° et 2° du I de l'article L. 214-17 sont établies en tenant compte des orientations et des objectifs de bon état et de bon potentiel des eaux fixés par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux et sont compatibles avec les dispositions de celui-ci. Elles sont, à cet effet et s'il y a lieu, modifiées lors de la mise à jour de ce schéma " ; que, toutefois, la liste prévue par les dispositions 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement n'est pas prise pour l'application du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, qui n'en constitue pas non plus la base légale ; que cette base légale réside dans ces dispositions législatives elles-mêmes ; que, dès lors, l'association requérante ne saurait utilement, à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 juillet 2012 fixant, dans le bassin Loire-Bretagne, la liste prévue au 2° du I de l'article L. 214-17, invoquer, par voie d'exception, une prétendue incompatibilité entre le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Loire-Bretagne arrêté par le préfet coordonnateur de bassin le 18 novembre 2009 pour la période 2010/2015 et la directive du 23 octobre 2000 ; que la légalité de l'arrêté contesté s'appréciant à sa date, elle ne saurait non plus utilement se prévaloir d'un projet de schéma directeur adopté par le comité de bassin le 2 octobre 2014 pour la période 2016/2021 ;

17. Considérant, en deuxième lieu, que l'association requérante soutient que le I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, en ce que son 7° prévoit que la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau vise à assurer " le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques ", serait incompatible avec les objectifs de la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau ; que, toutefois, il résulte des termes mêmes de cet article que la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau qu'il définit vise à assurer, non seulement le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques, mais aussi la prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides, la protection des eaux et la lutte contre leur pollution ou leur dégradation, la restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération, le développement, la mobilisation, la création et la protection de la ressource en eau, la valorisation de l'eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource, ainsi que la promotion d'une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau ;

18. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article premier de la directive du 23 octobre 2000 qu'elle a pour objectifs de prévenir toute dégradation supplémentaire, de préserver et améliorer l'état des écosystèmes aquatiques ainsi que, en ce qui concerne leurs besoins en eau, des écosystèmes terrestres et des zones humides qui en dépendent directement, de promouvoir une utilisation durable de l'eau, fondée sur la protection à long terme des ressources en eau disponibles, de renforcer la protection de l'environnement aquatique ainsi qu'à l'améliorer, notamment par des mesures spécifiques conçues pour réduire progressivement les rejets, émissions et pertes de substances prioritaires, et l'arrêt ou la suppression progressive des rejets, émissions et pertes de substances dangereuses prioritaires, d'assurer la réduction progressive de la pollution des eaux souterraines et prévienne l'aggravation de leur pollution, et de contribuer à atténuer les effets des inondations et des sécheresses ; qu'ainsi et contrairement à ce qui est soutenu, cette directive ne poursuit pas un unique objectif de prévention et réduction des pollutions de nature chimique des eaux superficielles ou souterraines, mais vise également, ainsi qu'il résulte des termes mêmes du point a) de son article premier, à la préservation et à l'amélioration de l'état des écosystèmes aquatiques comme, ainsi qu'il résulte du point c) du même article, au renforcement et à l'amélioration de la protection de l'environnement aquatique ; que le rétablissement de la continuité écologique des cours d'eau, au sein des bassins hydrographiques, est propre à permettre l'amélioration de l'état des écosystèmes aquatiques ainsi que celle de la protection de l'environnement aquatique ; qu'à cet égard, le paragraphe ii) du point a) du 1 de l'article 4 de la directive du 23 octobre 2000 fixe pour objectif aux Etats membres, en ce qui concerne les eaux de surface, de protéger, améliorer et restaurer toutes les masses d'eaux de surface afin d'en parvenir à un bon état au plus tard, en principe, quinze ans après l'entrée en vigueur de la directive et conformément aux dispositions de l'annexe V ; que, s'agissant de ces eaux et en ce qui concerne les rivières, définies au 4) de l'article 2 de la directive, cette annexe indique que la continuité de la rivière relève, au sein des paramètres hydromorphologiques soutenant les paramètres biologiques, des éléments de qualité pour la classification de l'état écologique ; qu'il résulte du tableau inséré au point 1.2.1 de cette annexe que la continuité de la rivière, définie comme une continuité non perturbée par des activités anthropogéniques et permettant une migration non perturbée des organismes aquatiques et le transport des sédiments, est au nombre des éléments de qualité hydromorphologique permettant de caractériser le très bon état, le bon état ou l'état moyen des rivières ; que, dès lors, la restauration de la continuité écologique des cours d'eau est au nombre des moyens permettant aux Etats membres d'atteindre l'objectif ainsi énoncé à l'article 4 de la directive du 23 octobre 2000 ; qu'ainsi, en ce que leur 7° prévoit que la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau vise notamment à assurer le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques, les dispositions du I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement ne sont pas incompatibles avec les objectifs de cette directive ; que le moyen tiré d'une telle incompatibilité doit, en tout état de cause, être écarté ;

19. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions du 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, en prévoyant l'établissement, pour chaque bassin ou sous-bassin hydrographique, de liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs et où, en conséquence, les ouvrages existants ou à établir doivent être gérés, entretenus et équipés selon des règles définis par l'autorité administrative, tendent à assurer la mise en oeuvre de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, en ce que cette gestion vise à assurer la préservation des écosystèmes aquatiques, la régénération des eaux et le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques ; qu'une telle gestion n'étant, à ces divers titres, pas incompatible avec les objectifs de la directive du 23 octobre 2000, le 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement ne l'est pas davantage ;

20. Considérant, en quatrième lieu, que l'arrêté contesté du 10 juillet 2010, qui se borne à fixer une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux, n'emporte par lui-même aucune atteinte au droit de propriété ; que, dès lors, le moyen tiré d'une atteinte à ce droit ou d'une méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté ;

21. Considérant, en cinquième lieu, que les dispositions législatives du 2° du I de l'article L. 214-17 faisaient obligation au préfet coordonnateur du bassin Loire-Bretagne d'établir la liste prévu par ce 2° ; que, dès lors, il ne saurait être valablement soutenu que le 1° du I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, en ce qu'il prévoit que la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau vise à assurer, notamment, la prévention des inondations, aurait fait obstacle à l'établissement d'une telle liste ; qu'en outre, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'eu égard aux effets s'y attachant, l'inscription dans cette liste de la Vègre, de la confluence avec le Palais jusqu'à la confluence avec la Sarthe et du Palais, de la source jusqu'à la confluence avec la Sarthe, serait de nature à accroître le risque ou les effets des inondations ; que, par suite, le préfet coordonnateur du bassin Loire-Bretagne, en procédant à une telle inscription, n'a pas commis l'erreur d'appréciation dont il lui est fait grief sur ce point ;

22. Considérant, en sixième lieu, que l'arrêté contesté se borne à fixer, pour le bassin Loire-Bretagne la liste prévue au 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, sans préjuger d'une quelconque manière de la nature et du contenu des mesures de gestion, entretien et équipement des ouvrages existants ou à établir sur les cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux figurant sur cette liste, mesures, comme il est dit au même 2°, à définir ensuite, pour chaque ouvrage, par l'autorité administrative ; qu'ainsi et s'agissant de ces ouvrages, cet arrêté n'a ni pour objet, ni pour effet, de déterminer si ces ouvrages doivent, au titre de la mise en oeuvre de la disposition 9B de l'orientation fondamentale 9 du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Loire-Bretagne 2010/2015, faire l'objet, selon l'ordre de priorité énoncé par cette disposition, d'un effacement, d'un arasement partiel avec aménagement d'ouvertures et de petits seuils de substitution franchissables par conception, de l'ouverture de barrages et de leur transparence par la gestion d'ouvrages au moyen notamment de la manoeuvre d'ouvrages mobiles ou d'arrêts de turbines, ou de l'aménagement de dispositifs de franchissement ou de rivières de contournement avec obligation d'entretien permanent et de fonctionnement à long terme ; que cette disposition 9B énonce que la restauration de la continuité écologique des cours d'eau, en permettant d'assurer tant le transport des sédiments que la circulation des poissons migrateurs, doit se faire en priorité et notamment sur les cours d'eau classés au titre du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement comme sur les autres cours d'eau identifiés comme prioritaires pour l'anguille, espèce migratrice, ce qui est le cas de la Vègre, qui, de sa confluence avec le Palais jusqu'à sa confluence avec la Sarthe, est incluse dans une zone d'actions prioritaires pour l'anguille, sans que l'association requérante apporte aucun élément de nature à établir l'absence de l'anguille dans ce cours d'eau en se bornant à alléguer que les données sur lesquelles s'est fondée l'administration seraient défaillantes ; que le Palais et ses cours d'eau affluents, depuis la source jusqu'à sa confluence avec la Vègre, figurent, pour leur part, sur la liste établie par un arrêté du préfet coordonnateur de bassin du 10 juillet 2012 au titre du 1° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement ; que, dès lors, loin d'être incompatible avec ce schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, l'arrêté contesté concourt au contraire à assurer la mise en oeuvre d'une des orientations fondamentales de ce schéma ; qu'il en résulte que le moyen selon lequel, en méconnaissance de l'article R. 214-107 du code de l'environnement, l'arrêté contesté aurait été pris sans tenir compte des orientations et des objectifs de bon état et de bon potentiel des eaux fixés par ce schéma directeur et ne seraient pas compatibles avec les dispositions de celui-ci, ne peut qu'être écarté ;

23. Considérant, en septième lieu, que, s'il est allégué que la Vègre et d'autres eaux de surface, dans les départements de la Mayenne et la Sarthe, présentent des niveaux excessifs de concentration en nitrates d'origine agricole, de sorte que presque toutes les communes sont situées dans des zones vulnérables à la pollution des eaux par de telles substances, cette circonstance est, toutefois, sans influence sur la légalité de l'arrêté contesté ;

24. Considérant, en huitième lieu, qu'il est établi par les pièces du dossier que la Vègre, de la confluence avec le Palais jusqu'à la confluence avec la Sarthe, se caractérise par la présence de l'anguille et de la lamproie marine, espèces migratrices amphihalines et, comme il a été dit, est incluse dans la zone d'actions prioritaires pour l'anguille du bassin Loire-Bretagne, délimitée pour assurer l'application du règlement n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes ; qu'ainsi qu'il a également été dit, le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du bassin Loire-Bretagne 2010/2015 identifie les cours d'eau sur lesquels la restauration de la continuité écologique doit se faire en priorité comme étant, en particulier, les cours d'eau classés au titre du 1° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement et les autres cours d'eau identifiés comme prioritaires pour l'anguille ; que la Vègre est identifié comme prioritaire pour l'anguille et que le Palais et ses cours d'eau affluents, depuis la source jusqu'à sa confluence avec la Vègre, figure sur la liste, dite liste 1, établie par l'arrêté du préfet coordonnateur de bassin du 10 juillet 2012, des cours d'eau, tronçons de cours d'eau ou canaux classés au titre du 1° du I de cet article L. 214-17, dès lors que cette masse d'eau de surface est identifiée par ce schéma directeur comme jouant le rôle d'un réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire ; qu'en outre, il ressort également du dossier que le Palais, de sa source jusqu'à la confluence avec la Vègre, se caractérise par la présence d'espèces holobiotiques telles que la truite fario, la lamproie de Planer et l'écrevisse à pattes blanches ; qu'aucune règle de droit ne faisait obligation à l'arrêté contesté d'énumérer les espèces holobiotiques constatées dans le Palais, de la source jusqu'à la confluence avec la Vègre ; que la requérante n'apporte aucun élément de nature à établir l'absence d'espèces amphihalines ou holobiotiques dans la Vègre ou le Palais ; qu'ainsi, en estimant que la Vègre, de la confluence avec le Palais jusqu'à la confluence avec la Sarthe et le Palais, de la source jusqu'à la confluence avec la Vègre, sont, compte tenu notamment des orientations et objectifs de bon état des eaux fixées par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Loire-Bretagne 2010/2015, des cours d'eau ou parties de cours d'eau dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs, le préfet coordonnateur du bassin Loire-Bretagne s'est, sans commettre d'erreur d'appréciation, livré à une exacte application des dispositions du 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement ;

25. Considérant, en neuvième lieu, que le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le bien fondé ;

26. Considérant, en dixième et dernier lieu, que, si la requérante soutient que la charge des travaux susceptibles d'être imposés aux propriétaires ou exploitants d'ouvrages implantés sur les cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux classés au titre du 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement est illégale et, à cet égard, met en réalité en cause le respect, par le dernier alinéa du III de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, selon lequel " Les obligations résultant du I du présent article n'ouvrent droit à indemnité que si elles font peser sur le propriétaire ou l'exploitant de l'ouvrage une charge spéciale et exorbitante ", des articles 17 et 20 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, un tel moyen est sans influence sur l'appréciation de la légalité de l'arrêté contesté ;

27. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de surseoir à statuer et, en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle en interprétation, l'association pour la protection des cours d'eau de la Vègre, des Deux Fonds et de la Gée n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

28. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme à ce titre ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'association pour la protection des cours d'eau de la Vègre, des Deux Fonds et de la Gée est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association pour la protection des cours d'eau de la Vègre, des Deux Fonds et de la Gée et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

Délibéré après l'audience du 19 juin 2015, à laquelle siégeaient :

- M. Lenoir, président de chambre,

- M. Francfort, président-assesseur,

- M. Durup de Baleine, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 10 juillet 2015.

Le rapporteur,

A. DURUP de BALEINELe président,

H. LENOIR

Le greffier,

C. GOY

N° 13NT02644 2

| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 10 juillet 2015, 13NT02644

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision