France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 28 juin 2013, 11NT02536

Vu la requête, enregistrée le 7 septembre 2011, présentée pour l'association des habitants du littoral du Morbihan, dont le siège est au Pointe de Toulvern à Baden (56870), par Me Chauvat, avocat au barreau de Vannes ; l'association des habitants du littoral du Morbihan demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement nos 0801891, 0801896, 0802833 et 0803638 du 7 juillet 2011 par lequel le tribunal administratif de Rennes n'a fait droit à sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 février 2008 du conseil municipal de la commune de Baden approuvant son plan local d'urbanisme qu'en tant qu'elle ne classe pas en zone Nds, d'une part, les secteurs, classés en zone 1AUh et Aa s'étendant de Lann Vihan à La Lande Celino à l'ouest de la route départementale 316 et, d'autre part, le secteur de " Bois Bas -Pen Mern " classé à tort en zone UIm et la partie non urbanisée de ce même secteur classée à tort en zone Ubb ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite décision ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Baden une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le jugement est entaché d'une omission à statuer ; le jugement ne contient que l'analyse des seuls moyens conduisant à l'annulation partielle du plan local d'urbanisme ;

- la délibération du 11 février 2008 est entachée d'un vice de procédure ; la convocation au conseil municipal n'a pas été reçue par les conseillers municipaux dans un délai de 5 jours francs à la date de la séance du conseil municipal approuvant le plan local d'urbanisme, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; les conseillers municipaux n'ont pu consulter le dossier en mairie que pendant 3 jours ;

- les réserves du commissaire enquêteur lors de l'enquête publique et du préfet, eu égard à leur importance, étaient de nature à mettre en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme ; en ne les prenant pas en compte, le conseil municipal a méconnu les dispositions de l'article 8 de la convention d'Aarhus et de l'article 6 de la charte de l'environnement ;

- la délibération du plan local d'urbanisme ne comporte pas de délimitation précise des espaces proches de rivages ; elle méconnaît les dispositions du schéma de cohérence territoriale du pays de Vannes et du schéma de mise en valeur de la mer ; par ailleurs, le plan local d'urbanisme ne comporte pas d'indication précise sur la gestion des eaux pluviales dans la commune alors que le schéma de cohérence territoriale impose d'assurer la gestion des eaux pluviales et la réservation d'espaces suffisants pour créer des équipements adaptés ; enfin, les zones ouvertes à l'urbanisation sont incluses dans des zones d'assainissement collectif, au sein desquelles les stations d'épuration ne disposent pas d'une capacité leur permettant de supporter les extensions ; le schéma de cohérence territoriale impose de conditionner l'urbanisation des secteurs à un réseau collectif suffisant ; les dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ont, en conséquence, été méconnues ;

- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est insuffisant en ce qui concerne son impact sur la zone Natura 2000, en ce qui concerne les urbanisations nouvelles sur l'environnement, en ce qui concerne la nature estuarienne d'une partie de la commune et inexistant en ce qui concerne les stations d'épuration et la gestion des eaux de ruissellement ; ces insuffisances et omissions sont contraires aux dispositions des articles L. 123-13 et R. 123-2 du code de l'urbanisme ;

- les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont tiré aucune conséquence de l'insuffisance des stations d'épuration sur la capacité d'accueil, en méconnaissance de l'article L. 146-2 du code de l'urbanisme ;

- certains secteurs ont été rendus constructibles en méconnaissance de l'article L. 146-4, I du code de l'urbanisme ; en ne prenant pas en compte l'existence de zones humides à l'est de la RD 316 dans les zones 1AUh et 2AUh ou encore l'existence du ruisseau de Toulvern et la future voie ER32, les premiers juges ont entaché leur jugement d'une erreur d'appréciation ;

- l'ouverture immédiate à l'urbanisation des zones 1AUh et 1AUi méconnaît les dispositions de l'article L. 121-1, 3° du code de l'urbanisme, compte tenu de l'insuffisance de capacité des stations d'épuration, sans que cette urbanisation ne soit subordonnée à la réalisation préalable de travaux sur les réseaux et sur les stations ; compte tenu de l'importance de ces zones, cette omission met en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme ;

- le document d'urbanisme ne prend en compte ni l'existence ni les limites exactes de l'estuaire de la rivière d'Auray ; la Diren Bretagne a établi qu'il existe un estuaire de type III ; les cartes du Sandre délimitent les eaux de transition de cet estuaire ; la limite de salure des eaux fixée par le décret du 4 juillet 1853 n'est plus conforme aux circonstances de fait ; le décret du 9 janvier 1856 fixant la limite transversale de la mer ne peut plus être invoqué ;

- le plan local d'urbanisme porte atteinte à la préservation des zones humides d'une partie du territoire communal ; l'étude délimitant les zones humides, réalisée en 2007, est incomplète ; la vaste zone humide située à l'est de la RD 316 a été classée à tort en zone d'urbanisation future alors que ce classement aurait du être annulé comme celui de la zone située à l'ouest de la RD avec laquelle elle est en continuité ; en ce qui concerne la zone 2AUh du pré du Bois, la zone de protection de 35 m de part et d'autre du ruisseau n'a pas été appliquée pour favoriser l'urbanisation ; en ce qui concerne la zone de Runelieu, son classement en zone NLc est illégal puisque ce plan d'eau participe de l'alimentation en eau douce du marais de Pen en Toul ; de même le classement des zones de Hameneu et de Mangoero doit être annulé ;

- le plan local d'urbanisme en ne prévoyant pas une marge de recul de 10 m de part et d'autre des ruisseaux est en contradiction avec la Charte de l'Agriculture et de l'Urbanisme cosignée le 24 janvier 2008 entre l'Etat, le Département et l'association des maires du Morbihan ;

- les urbanisations autorisées en zone 1AUh et 2AUh, la zone Aui de Toulbroch ainsi que les aménagements de la voirie de la RD 101 portent atteinte à l'étang de Toulvern, zone Natura 2000 et Ramsar ;

- la création des emplacements réservés 7 et 8 destinés à la création d'un chemin piétonnier à l'étang de Toulvern participe d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- les zonages Nr, Na aux quatre chemins et Nds à Toulvern sont illégaux ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 30 janvier 2012, présenté pour l'association des habitants du littoral du Morbihan qui conclut aux mêmes fins que sa requête ;

Elle ajoute que :

- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est insuffisant en ce qu'il ne prend pas en compte les usages existants sur le domaine maritime et n'a pas conforté le développement des activités maritimes en méconnaissance des objectifs du plan d'aménagement et de développement durable ;

- la délimitation du zonage UB de Kerihuel-Kerdrumel, de Kergonano, de Kerbouleven, de Mane Cosquer, de Trever et de Kerfranc dépasse l'enveloppe bâtie formée par les constructions existantes qui ne constituent ni un village, ni des agglomérations ; dans la zone 2AUh le ruisseau de Toulvern et les parties humides qui ont été recensées font obstacle à la continuité de l'urbanisation avec le bourg pour toute la partie située à l'est du ruisseau et des secteurs humides ; les dispositions de l'article L. 146-4, I du code de l'urbanisme ont été méconnues ;

- l'étude du SMLS s'agissant de la zone 1AUh devant accueillir le lotissement Charcot est insuffisante en ce qui concerne l'existence de zones humides ; l'illégalité du zonage 1AUh au sud et à l'est du bourg de la RD 136 est manifeste ;

- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme rend compte d'une manière confuse et imprécise de la situation des deux stations d'épuration de Baden ; il y est constaté que les deux stations ne peuvent sans travaux supporter les extensions urbaines ; le plan local d'urbanisme est en conséquence contradictoire en ouvrant à l'urbanisation immédiate certains secteurs ;

- le plan local d'urbanisme méconnaît la loi sur l'eau du 30 décembre 2006, la loi du 21 avril 2004 portant transposition de la directive cadre sur l'eau et la loi du 25 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ;

Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 11 mai 2012, présenté pour l'association des habitants du littoral du Morbihan qui conclut aux mêmes fins que la requête ;

Elle ajoute que :

- dans le cadre de la modification du plan local d'urbanisme engagée en 2012, la commune a modifié le découpage du zonage de la zone 2AUh du pré du Bois afin de prendre en compte l'existence d'une vaste zone humide située à l'est de la RD 316 au pré du Bois ; cela démontre que le précédent zonage ignorait cette zone humide ; le commissaire enquêteur a considéré que l'intégralité des zones humides n'était pas répertoriée ;

- dès lors que l'inventaire des zones humides retenu par le plan local d'urbanisme est incomplet, le plan local d'urbanisme n'a pas respecté l'objectif du plan d'aménagement et de développement durable de préservation des zones humides ;

Vu la mise en demeure adressée le 21 mai 2012 à Me Collet, avocat de la commune de Baden, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ;

Vu l'ordonnance en date du 7 novembre 2012 fixant la clôture d'instruction au 4 décembre 2012, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 3 décembre 2012, présenté pour la commune de Baden, représentée par son maire en exercice, par Me Collet, avocat au barreau de Rennes ;

La commune de Baden conclut :

- à titre principal au rejet de la requête ;

- à titre incident à l'annulation de l'article 1er du jugement du 7 juillet 2011 du tribunal administratif de Rennes ;

- à que soit mis à la charge de l'association des habitants du littoral du Morbihan une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable ; l'association n'établit pas dans quelle mesure son objet statutaire lui confère un intérêt pour contester la légalité du plan local d'urbanisme ; son objet statutaire est trop général ;

- les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales

n'ont pas été méconnues ; le délai de convocation qui court à compter de la date d'envoi a été respectée ; les conseillers municipaux ont disposé d'un délai suffisant pour consulter les documents en mairie ;

- la convention d'Aarhus n'a pas d'effet direct ; l'association des habitants du littoral du Morbihan n'établit pas dans quelle mesure ce texte a été méconnu ;

- si la délimitation des espaces proches du rivage n'est pas reportée sur une carte, ceux-ci sont définis dans le plan local d'urbanisme ; de même le plan local d'urbanisme comporte des indications précises sur l'écoulement des eaux ; le schéma de cohérence territoriale n'impose pas la desserte préalable par le réseau collectif d'assainissement avant l'urbanisation ; l'ouverture à l'urbanisation de zones 2AU est conditionnée par une modification du plan local d'urbanisme ; le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme en étant compatible avec le schéma de cohérence territoriale et le schéma de mise en valeur de la mer ;

- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme expose qu'il n'existe pas d'effet potentiel sur la zone Natura 2000 provoqués par des ouvrages ou travaux réalisés en dehors de la zone ; la seule zone d'urbanisation future située à proximité est celle de Locmiquel ; les autres secteurs n'ont pas d'incidence ; le plan local d'urbanisme a pris en compte les capacités des stations d'épuration ; le schéma d'assainissement a été approuvé parallèlement au plan local d'urbanisme ; les travaux à réaliser ont été insérés dans le rapport de présentation ; le syndicat intercommunal d'assainissement et d'eau potable de la Région Vannes Ouest avait lancé des études relatives à l'une des stations d'épuration ; le moyen relatif à l'insuffisance du rapport de présentation sur la prise en compte des urbanisations nouvelles sur l'environnement est non assorti de précision suffisante et manque en outre en fait ; le caractère estuarien de la commune a été pris en compte par les auteurs du plan local d'urbanisme ; le plan local d'urbanisme a pris en compte les usages existants sur le domaine maritime, notamment par le classement en zone UIp et Uim ; un dossier loi sur l'eau a été spécifiquement établi s'agissant des zones 1AUh et 2AUh ;

- dès lors que la commune de Baden est couverte par un schéma de cohérence territoriale, le moyen tiré de la méconnaissance de la loi littoral par le plan local d'urbanisme est inopérant ; tel est le cas pour Baden, qui est couverte par le schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération du Pays de Vannes approuvé le 21 décembre 2006 ; le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 146-2 du code de l'urbanisme est inopérant ; en tout état de cause, le rapport de présentation comporte une analyse des équipements de la commune, recense les besoins d'assainissement et met en exergue les besoins induits par l'évolution de la population ; des réflexions sur les besoins d'assainissements sont menées; des emplacements réservés sont prévus pour l'extension de la station du Bois Bourgerel ;

- l'extension de constructions existantes n'est pas une extension de l'urbanisation au sens des dispositions de l'article L. 146-4, I du code de l'urbanisme ;

- les zones humides ne forment pas une ceinture isolant le bourg des terrains constructibles des zones 1AUh ; la zone 2AUh jouxte des parcelles construites du centre bourg ; la future voie prévue à l'emplacement réservé 32 ne constitue pas une rupture d'urbanisation ; les dispositions de l'article L. 146-4, I du code de l'urbanisme n'ont, en conséquence, pas été méconnues ;

- le rapport de présentation est suffisant quant à l'analyse de la situation des stations d'épuration ; la surcharge hydraulique de la station de Pont Claou n'y est pas mentionnée ; la nécessité de modifier la structure du réseau d'assainissement et de recourir à des travaux a été prise en compte ; une réflexion avait déjà été lancée par l'autorité compétente en matière de gestion de l'assainissement collectif ; la prétendue aggravation de la situation des stations, postérieure à la date de la délibération, est inopérante ; le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme doit être écarté ;

- l'association des habitants du littoral du Morbihan ne tire aucune conséquence de la prétendue illégalité des décrets fixant la délimitation concernant la rivière d'Auray ;

- les zones 1AUh de Lann Vihan et 2AUh du pré du Bois sont des secteurs contigus au bourg ; le classement en zone AU correspond à l'objectif du plan d'aménagement et de développement durable de renforcer la position du bourg dans l'organisation urbaine du territoire ; ce secteur ne porte pas atteinte au site inscrit ; les règlements des différentes zones comportent des dispositions spécifiques visant à préserver les zones humides ; le secteur 1AUh à l'est de la RD 316 ne constitue pas un espace remarquable au sens des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ; ce secteur ne se situe pas dans le site inscrit ; le plan local d'urbanisme est compatible avec le schéma de cohérence territoriale ; le moyen tiré de la méconnaissance de la loi littoral est inopérant ; la modification postérieure du plan local d'urbanisme de la commune de Baden est sans incidence sur la légalité du classement à la date de la délibération contestée pour le secteur 2AUh du pré du Bois ;

- la zone NLc du Runelieu ne concerne que des aménagements légers liés aux loisirs à Straquéno et ne porte pas atteinte au plan d'eau ; le moyen n'est pas développé pour les zones de Hameneu et de Mangoero ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de la charte de l'agriculture et de l'urbanisme est inopérant à l'appui de la contestation d'un plan local d'urbanisme ; une marge de recul de 35 mètres n'est pas nécessaire ;

- le moyen fondé sur la méconnaissance de la législation sur l'eau est inopérant ; toutefois, s'agissant de l'étang de Toulvern, un dossier loi sur l'eau a spécifiquement été établi ;

- à la date d'approbation du plan local d'urbanisme, l'inventaire des zones humides était suffisamment établi au regard de la législation alors en vigueur ; le plan local d'urbanisme assure la protection des zones humides ; elles font d'ailleurs l'objet d'une légende particulière dans les documents graphiques du plan local d'urbanisme ; le plan local d'urbanisme n'est donc pas en contradiction avec les objectifs du plan d'aménagement et de développement durable ; la création des emplacements réservés 7 et 8 n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ;

- les zonages Nr, Na des quatre chemins et Nds de Toulvern sont légaux ;

- le jugement est entaché d'une double erreur d'appréciation en tant qu'il a partiellement annulé la délibération du 11 février 2008 ; en ce qui concerne le secteur s'étendant de Lann Vihan à la lande Celino à l'ouest de la RD 316, il ne s'agit pas d'un espace remarquable au sens des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ; le classement en zone 1AUh de ce secteur correspond à l'objectif affiché dans le plan d'aménagement et de développement durable qui consiste à renforcer la position du bourg dans l'organisation urbaine ; des dispositions spécifiques assurent la protection des milieux naturels et la préservation du paysage ; en ce qui concerne le secteur de Bois Bas Pen Mern et la partie non urbanisée de ce secteur, son classement en zone UIm était justifié par l'objectif du plan d'aménagement et de développement durable de favoriser l'activité maritime en lien avec la construction navale et les équipements publics ; la partie non urbanisée est incluse dans le village de Pen-Mern ; le moyen tiré de la méconnaissance de la loi littoral par le plan local d'urbanisme d'une commune couverte par un schéma de cohérence territoriale est inopérant ;

Vu le mémoire récapitulatif, enregistré le 4 décembre 2012, présenté pour l'association des habitants du littoral du Morbihan qui conclut par les mêmes moyens aux mêmes fins que la requête ;

Vu l'ordonnance en date du 5 décembre 2012 portant réouverture de l'instruction, en application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu l'ordonnance en date du 19 décembre 2012 fixant la clôture d'instruction au 22 janvier 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 7 janvier 2013, présenté pour l'association "les quartiers de Pen Mern", par Me Matel, avocat au barreau de Vannes ;

L'association Les quartiers de Pen Mern, partie en première instance, conclut :

1°) au rejet de l'appel incident de la commune de Baden ;

2°) à l'annulation de la décision du 29 mai 2008 par laquelle le maire de la commune de Baden a refusé d'abroger le plan local d'urbanisme de la commune ;

3°) à ce que soit mis à la charge de la commune de Baden le versement d'une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- le jugement du tribunal administratif de Rennes du 7 juillet 2011 doit être confirmé dans son intégralité ;

- le secteur de Bois Bas doit être regardé comme un espace remarquable au sens des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme méconnaît les dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; le secteur de Bois Bas Pen Mern est peu construit, à l'urbanisation diffuse ; le classement en zone UI n'est pas de nature à permettre une extension limitée de l'urbanisation, les activités navales pouvant y être développées ;

Vu le mémoire, enregistré le 17 janvier 2013, présenté pour la commune de Baden, qui maintient ses précédentes écritures par les mêmes moyens ;

Vu l'ordonnance en date du 22 janvier 2013 reportant la clôture d'instruction au 11 février 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 22 janvier 2013, présenté pour l'association des habitants

du littoral du Morbihan qui conclut par les mêmes moyens aux mêmes fins que la requête ;

Elle ajoute que :

- la délibération du 25 juillet 2011 donnant pouvoir au maire de la commune pour ester en justice est trop générale ;

- la non prise ne compte du caractère estuarien des rives de Baden en amont de la limite Fort Espagnol - Le Parun induit une application erronée du caractère non constructible de la bande des 100 mètres et de l'extension de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage ;

- la définition légale des zones humides en vigueur lors de l'élaboration du plan local d'urbanisme était celle de l'article L. 211-1 du code de l'environnement ; la version en vigueur de cet article depuis le 14 juillet 2010 n'a pas changé ; l'étude réalisée lors de l'élaboration du plan local d'urbanisme est bien incomplète puisqu'elle ne comporte pas de délimitation spatiale des zones où prospéraient des plantes hygrophiles ; les délimitations spatiales sont fortement minorées ;

Vu le mémoire, enregistré le 11 février 2013, présenté pour la commune de Baden qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures ;

Elle ajoute que :

- le conseil municipal a bien délégué au maire le pouvoir d'intenter au nom de la commune une action devant la cour ; l'appel incident formé par le maire est autorisé par cette délégation ;

Vu le mémoire, enregistré le 11 février 2013, présenté pour l'association des habitants du littoral du Morbihan qui conclut par les mêmes moyens aux mêmes fins que la requête ;

Vu l'ordonnance en date du 13 février 2013 portant réouverture de l'instruction, en application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu l'ordonnance en date du 13 février 2013 fixant la clôture d'instruction au 6 mars 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 1er mars 2013, présenté pour la commune de Baden qui maintient ses précédentes écritures par les mêmes moyens ;

Elle ajoute que

- la limite transversale de la mer ainsi que la limite de salure des eaux ont été fixées au moulin de Tréauray pour la première et au pont de Tréauray pour la seconde ; la commune de Baden est aval de la limite de salure des eaux ; par suite, les dispositions de l'article L. 146-4 s'appliquent à toutes les rives de la commune ;

Vu le mémoire, enregistré le 4 mars 2013, présenté pour l'association des habitants du littoral du Morbihan qui maintient par les mêmes moyens ses précédentes écritures ;

Elle fait valoir que :

- le référentiel Loi littoral impose, comme le schéma de cohérence territoriale et le schéma de mise en valeur de la mer, de définir les espaces proches du rivage ;

- le plan local d'urbanisme ne préserve pas les zones humides en méconnaissance des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ;

Vu l'ordonnance en date du 6 mars 2013 portant réouverture de l'instruction, en application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu l'ordonnance en date du 6 mars 2013 fixant la clôture d'instruction au 27 mars 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 juin 2013 :

- le rapport de Mme Allio-Rousseau, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ;

- les observations de Me Chauvat, avocat de l'association des habitants du littoral du Morbihan ;

- les observations de Me Matel, avocat de l'association des quartiers de Pen Mern ;

- et les observations de Me A..., substituant Me Collet, avocat de la commune de Baden ;

Après avoir pris connaissance de la note en délibéré enregistrée le 11 juin 2013, présentée pour l'association des habitants du littoral du Morbihan ;

1. Considérant que, par une délibération du 11 février 2008, le conseil municipal de la commune de Baden (Morbihan) a approuvé son plan local d'urbanisme ; que, par jugement du 7 juillet 2011, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de l'association des habitants du littoral du Morbihan, cette délibération, en tant qu'elle ne classe pas en zone Nds, d'une part, les secteurs, classés en zone 1AUh et Aa s'étendant de Lann Vihan à la Lande Celino à l'ouest de la route départementale 316 et, d'autre part, le secteur de Bois Bas - Pen Mern classé à tort en zone UIm ; que l'association des habitants du littoral du Morbihan interjette appel de ce jugement en tant qu'il n'a fait que partiellement droit à sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 février 2008 approuvant le plan local d'urbanisme ; que, par la voie de l'appel incident, la commune de Baden relève appel du même jugement en tant qu'il a annulé partiellement ladite délibération ;

Sur l'intérêt à agir de l'association des habitants du littoral du Morbihan :

2. Considérant, qu'eu égard à son objet social, statutairement défini, visant notamment à " assurer la protection des sites et des paysages et de lutter contre toutes nuisances " et à " traiter de toutes les opérations d'aménagement et d'urbanisme sous toutes leurs formes (...) ayant pour effet, soit directement soit indirectement de modifier ledit cadre de vie, l'usage et l'évolution (...) de l'environnement (...) ", l'association des habitants du littoral du Morbihan a qualité lui donnant intérêt pour agir contre la délibération litigieuse ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. Considérant que, pour annuler partiellement le plan local d'urbanisme de la commune de Baden, le tribunal administratif de Rennes a estimé, d'une part, que, nonobstant les mesures de protection incluses dans le règlement pour assurer la protection de l'ensemble des zones humides, en classant les zones humides liées au ruisseau de l'étang de Toulevrn en zone 1AUh et Aa, alors qu'elles présentent un intérêt écologique majeur compte tenu de la diversité et de la qualité des habitats naturels, le conseil municipal de Baden avait méconnu les dispositions des articles L. 146-6 et R. 146-1 du code de l'urbanisme en ne classant pas en zone Nds lesdits secteurs, s'étendant de Lann Vihan à La Lande Celino à l'ouest de la route départementale 316, et d'autre part que le secteur de " Bois Bas - Pen Mern ", qui est un espace naturel constituant un paysage remarquable ou caractéristique au sens des articles L. 146-6 et R. 146-1 du code de l'urbanisme, avait été classé à tort en zone UIm et la partie non urbanisée de ce même secteur classée à tort en zone UBb ; qu'après avoir retenu ces moyens d'annulation partielle, le tribunal a énoncé, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, qu'aucun autre moyen n'était susceptible, en l'état de l'instruction, de fonder l'annulation totale ou partielle de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ; qu'il résulte ainsi du rapprochement des visas et des motifs du jugement que le tribunal n'a que partiellement fait droit à la demande présentée par l'association des habitants du littoral du Morbihan ; que, si dans le dispositif le tribunal a omis de rejeter explicitement le surplus des conclusions de sa demande, cette erreur matérielle n'est pas de nature à justifier l'annulation du jugement, lequel n'est entaché d'aucune omission à statuer ;

Sur l'appel principal de l'association des habitants du littoral du Morbihan :

4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme : " I - L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions, mais qu'aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres constructions, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées des agglomérations ;

5. Considérant, par ailleurs, qu'aux termes de l'article R. 123-5 dudit code, les zones urbaines, dites "zones U", représentent les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ;

6. Considérant que les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Baden ont répertorié 9 villages, comprenant de nombreux logements et des équipements publics, 5 secteurs fortement urbanisés, dits hameaux-villages, ne comportant ni équipement publics, ni commerces et enfin 26 hameaux ; que la commune a identifié toutes ces zones comme urbanisées au sens des dispositions de l'article L. 146-4, I du code de l'urbanisme, au sein ou en continuité desquelles pouvait être autorisée une extension limitée de l'urbanisation, pour faire face à l'accroissement de population de la commune dans les 20 prochaines années ; que le conseil municipal a également décidé de renforcer la position du bourg dans l'organisation urbaine du territoire, dans le cadre d'opérations d'ensemble à dominante d'habitat permanent et de limiter les extensions, notamment en espaces proches du rivages, des villages et hameaux, aux périmètres des zones urbanisables ou d'urbanisation future ; qu'estimant, dans le projet d'aménagement et développement durable, que les besoins à venir en nombre de logements étaient de 850, le projet de plan local d'urbanisme définit deux secteurs d'extension majeure de l'urbanisation, l'un de 55 ha au sud du Bourg, devant accueillir 500 à 600 logements, l'autre d'une superficie de 4,5 ha dans la continuité du village de Toul Broch, situé à l'est du bourg, devant accueillir 50 logements ; qu'en complément, il est prévu de réaliser 300 autres logements dans le cadre de projets d'ensemble ou en dents creuses, dans trois secteurs de moindre importance, qui devraient être urbanisés à court ou moyen terme, au nord et à l'ouest du bourg, ainsi qu'à Locmiquel et à Bréafort, des réserves foncières étant définies dans le plan local d'urbanisme en continuité du bourg en direction de Mériadec ; qu'enfin, il est précisé qu'aucun hameau nouveau ou village n'est créé ;

7. Considérant que la circonstance que le plan local d'urbanisme prévoit l'ouverture à l'urbanisation de 50 petits groupements ne suffit pas à caractériser une méconnaissance des dispositions de l'article L. 146-4, I du code de l'urbanisme, dès lors que l'extension de l'urbanisation est réalisée avec les zones déjà urbanisées de la commune, caractérisées par une densité significative des constructions ; que la notion de continuité d'une extension de l'urbanisation avec l'agglomération existante au sens des dispositions précitées du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, dont l'objectif est de permettre le regroupement des constructions, doit s'apprécier par rapport aux immeubles construits et non par rapport aux limites parcellaires ;

8. Considérant, d'une part, que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme identifie le secteur de Kerihuel-Kerdrumel comme l'un des cinq hameaux villages ; que ce secteur comprend 25 constructions jouxtant le golf de Baden situé à l'ouest du territoire de la commune ; que le zonage UBb1 retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme dans un souci d'homogénéité recouvre un petit secteur densément urbanisé, mais également des parcelles non bâties à l'est, qui jouxtent des secteurs classés en zone agricole ou naturelle ; que la zone UBb1 n'est pas située en continuité avec une zone déjà urbanisée de la commune ; que le secteur pavillonnaire de Kérihuel et de Kerdrumel ne constitue ni un village, ni un hameau nouveau intégré à l'environnement ; que, par suite, le zonage UBb1 du secteur de Kérihuel et de Kerdrumel est entaché d'une erreur d'appréciation ;

9. Considérant, d'autre part, que l'association des habitants du littoral du Morbihan critique le classement en zone U des hameaux au motif que le plan local d'urbanisme a inclus à tort de nombreuses zones non bâties à l'intérieur de ces secteurs, regroupant un faible nombre d'habitations isolées, qui ne sont ni en continuité avec une zone urbanisée de la commune, ni un village ou un hameau nouveau intégré à l'environnement ; qu'il ressort des planches graphiques jointes que des parcelles non bâties ont effectivement été classées en zone UBb dans les hameaux de Kerfranc, de Mane Cosquer, de Kerbouleven et de Trever ; que le classement de ces parcelles en zone UBb est entaché d'une erreur d'appréciation au regard du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, alors même que le périmètre de ces secteurs, qui existaient déjà dans le plan d'occupation des sols, n'aurait pas été modifié à l'occasion de l'approbation du plan local d'urbanisme ;

10. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à justifier l'annulation totale ou partielle de la délibération contestée ;

11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association des amis des chemins de ronde du Morbihan est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 février 2008 en tant qu'elle classe en zone UBb1 les parcelles non bâties du secteur de Kérihuel et de Kerdumel et en zone UBb les parcelles non bâties situées dans les hameaux de Kerfanc, de Mane Cosquer, de Kerbouleven et de Trever ;

Sur l'appel incident de la commune de Baden :

12. Considérant que, pour faire droit partiellement à la demande de l'association des amis des chemins de ronde du Morbihan, le tribunal administratif de Rennes a retenu que les zones humides liées au ruisseau de l'étang de Toulvern, lequel s'étend entre le bourg de Baden et l'étang de Toulvern sur la partie ouest de la route départementale 316, présentent un intérêt écologique majeur compte tenu de la diversité et de la qualité des habitats naturels qui, en dépit des mesures de protection incluses dans le règlement pour assurer la protection de l'ensemble des zones humides, ne pouvaient être incluses dans le secteur 1AUh du plan local d'urbanisme de la commune de Baden, correspondant au secteur à caractère naturel de la commune destiné à être ouvert à l'urbanisation ;

13. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver (...) " ; qu' aux termes de l'article R. 146-1 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " En application du premier alinéa de l'article L. 146-6, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral, sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : (...) / e) les marais, les vasières, les tourbières, les plans d'eau, les zones humides et milieux temporairement immergés (...) " ; que la commune de Baden soutient que le secteur 1AUh de Lann Vihan n'est pas un espace remarquable au sens des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il est en continuité immédiate avec le bourg de la commune ; que cette vaste zone, dépourvue de construction, qui se situe au sud-ouest du bourg comprend un important secteur humide, répertorié sur les documents graphiques du plan local d'urbanisme, qui borde l'ouest de la RD 316 ; qu'il est constant que les parcelles en cause jouxtent le site inscrit du Golfe du Morbihan, une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II et le périmètre institué au titre de la convention relative aux zones humides d'importance internationale, dite convention de Ramsar ; que le secteur 1AUh de Lann Vihan inclut les zones humides liées au ruisseau de l'étang de Toulvern, lequel s'étend entre le bourg de Baden et l'étang de Toulvern, qui présentent, selon l'inventaire détaillé des zones humides réalisé à l'appui du projet de plan local d'urbanisme, un intérêt écologique majeur compte tenu de la diversité et de la qualité des habitats naturels qu'il abrite ; que cette étude préconise d'inscrire les bordures du ruisseau en zone agricole naturelle à conserver, de préserver une bande non urbanisée et d'éviter toute urbanisation dans les prairies humides situées au sud du bourg et à l'ouest de la RD 316 ; que si, selon le rapport de présentation, le classement en zone 1AUh correspond à la volonté des auteurs du plan local d'urbanisme de renforcer la position du bourg dans l'organisation urbaine, cet enjeu concerne son développement dans le cadre d'opérations d'ensemble à vocation d'habitats dans d'autres secteurs géographiques - au sud est et de manière complémentaire à l'ouest et au nord du bourg ; que, s'agissant du secteur en cause, le zonage 1AUh apparaît contraire à la préservation des milieux naturels et notamment des zones humides, objectif partagé par le plan d'aménagement et de développement durable de la commune et le schéma de cohérence territoriale du Pays de Vannes ;

14. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " (...) Les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur. En l'absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants. " ; que, contrairement à ce que soutient la commune, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme n'est pas inopérant, alors même que la commune est couverte par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Vannes, qui prévoit d'ailleurs une intégration des zones humides en zones naturelles ; que, par ailleurs, ce schéma de cohérence territoriale, s'il n'impose pas le classement des zones humides en espaces remarquables au sens de L. 146-6 du code de l'urbanisme, ne saurait être interprété comme y faisant obstacle ; que, dans ces conditions, alors même que le secteur 1AUh est proche du bourg de Baden, et nonobstant les mesures de protection incluses dans le règlement pour assurer la protection de l'ensemble des zones humides, la commune de Baden n'est pas fondée à soutenir que le tribunal administratif de Rennes a entaché son jugement d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de droit au regard des dispositions des articles L. 146-6 et L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, en annulant partiellement la délibération du 11 février 2008 ;

15. Considérant, en second lieu, que pour faire droit partiellement à la demande de l'association des amis des chemins de ronde du Morbihan, le tribunal administratif de Rennes a également retenu que le secteur de " Bois Bas - Pen Mern " avait été classé à tort en zone UIm et la partie non urbanisée de ce même secteur classée à tort en zone UBb ;

16. Considérant que la commune de Baden soutient que la zone UIm, destinée à l'accueil d'équipement publics d'intérêt général et d'activité liées à la réparation et au stationnement de bateaux, était justifié à la fois par l'objectif de garantir le potentiel des activités maritimes du plan d'aménagement et de développement durable, et par la présence du chantier naval de Pen Mern en continuité de ce secteur ; que, toutefois, ces parcelles non bâties, ainsi que les parties non urbanisées du secteur voisin classé en secteur UBb font partie du périmètre du site du Golfe du Morbihan, classé par arrêté du 15 avril 1965, pris en application de la loi du 2 mai 1930 modifiée, lequel est composé de 20 300 ha de terres situées en zone littorale du Golfe du Morbihan, caractérisées par une grande variété des milieux naturels d'exception ; qu'en dépit de la proximité d'une soixantaine de constructions dans le secteur de Pen Mern, à l'ouest des parcelles en cause, ces deux secteurs, qui sont en continuité avec une importante zone Nds à l'est, s'étendant jusqu'à la mer, font partie intégrante du paysage remarquable du Golfe du Morbihan ; que, dans ces conditions, la commune de Baden n'est pas fondée à soutenir que le tribunal administratif de Rennes a entaché son jugement d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions des articles L. 146-6 du code de l'urbanisme, en annulant partiellement la délibération du 11 février 2008 sur ce point ;

17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur sa recevabilité, que l'appel incident de la commune de Baden ne peut donc qu'être rejeté ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à la charge de chacune des parties la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rennes du 7 juillet 2011 est annulé en tant qu'il a rejeté la demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 février 2008 en tant qu'elle classe en zone UBb1 les parcelles non bâties du secteur de Kérihuel et de Kerdrumel et en zone UBb les parcelles non bâties situées dans les hameaux de Kerfanc, de Mane Cosquer, de Kerbouleven et de Trever.

Article 2 : La délibération du 11 février 2008 est annulée en tant qu'elle classe en zone UBb1 les parcelles non bâties du secteur de Kérihuel et de Kerdrumel et en zone UBb les parcelles non bâties situées dans les hameaux de Kerfanc, de Mane Cosquer, de Kerbouleven et de Trever.

Article 3 : Le surplus des conclusions de l'appel principal de l'association des habitants du littoral du Morbihan et l'appel incident de la commune de Baden sont rejetés.

Article 4 : Les conclusions de l'association des habitants du littoral du Morbihan de la commune de Baden et de l'association les quartiers de Pen Mern tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association des habitants du littoral du Morbihan, à l'association les quartiers de Pen Mern et à la commune de Baden.

Délibéré après l'audience du 7 juin 2013, où siégeaient :

- M. Iselin, président de chambre,

- M. Millet, président-assesseur,

- Mme Allio-Rousseau, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 28 juin 2013.

Le rapporteur,

M-P. ALLIO-ROUSSEAULe président,

B. ISELIN

Le greffier,

C. GOY

N° 11NT02536

| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 28 juin 2013, 11NT02536

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision