Vu la requête, enregistrée le 18 mars 2011, présentée pour la SAS BC Denis, dont le siège est 2, route de Mehers à Saint-Romain-sur-Cher (41110), par Me Guezennec, avocat au barreau de Paris ; la société BC Denis demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 09-4439 du 20 janvier 2011 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande ainsi que celle de la société Terr'Loire tendant à la condamnation de l'Etat à leur verser les sommes respectives de 1 650 000 euros et de 3 285 000 euros en réparation des préjudices résultant de la destruction et du déclassement des plants de pommes de terres récoltés à l'automne 2008 ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 650 000 euros ainsi que celle de 3 285 000 euros, à parfaire, en réparation de ses préjudices ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la directive n° 2006/63/CE de la commission du 14 juillet 2006 modifiant les annexes II à VII de la directive 98/57/CE du Conseil concernant la lutte contre Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al. ;
Vu le code rural ;
Vu l'arrêté ministériel du 11 février 1999 relatif à la lutte contre Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al. ;
Vu l'arrêté ministériel du 22 mars 2007 modifiant l'arrêté du 11 février 1999 relatif à la lutte contre Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al.
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 11 octobre 2012 :
- le rapport de Mme Gélard, premier conseiller ;
- les conclusions de M. Degommier, rapporteur public ;
- et les observations de Me Yvon, substituant Me Guezennec, avocat de la société BC Denis ;
- Vu la note en délibéré, enregistrée le 19 octobre 2012, présentée pour la la société BC Denis ;
1. Considérant que la SAS BC Denis était l'actionnaire majoritaire de la société Terr'Loire, dont l'activité était l'acquisition de plants de pommes de terre en vue de leur certification auprès du groupement national interprofessionnel des semences et plants (GNIS), et plus particulièrement du service officiel de contrôle (SOC), chargé au sein de cet organisme de cette mission de certification ; qu'au cours du mois de novembre 2008, la société Terr'Loire a été informée par le SOC et le service régional de protection des végétaux (SRPV) de la direction régionale de l'agriculture et des forêts (DRAF) d'une suspicion de contamination de certains lots de plants de pommes de terre récoltés à l'automne 2008 par la bactérie "ralstonia solanacearum" ; que cette information a été confirmée par un courrier de la DRAF du 23 décembre 2008 qui indiquait que la bactérie avait pour origine une contamination des plants produits en 2007 par l'EARL de la Beaudussière ; que les rapports d'analyse du laboratoire national de la protection des végétaux en date des 23 et 29 décembre 2008 et 16 janvier 2009 ont confirmé la présence de la bactérie dans les échantillons des plants des variétés "Belle de Fontenay" et "Coquine" ; que, par un arrêté du 13 janvier 2009 le préfet de la région Centre, préfet du Loiret a mis en demeure la société Terr'Loire de procéder à la destruction par enfouissement dans un centre agréé des lots de "Belle de Fontenay" contaminés ainsi que, notamment, du premier phallox de chaque calibre pour chaque lot de plants de pommes de terre passé sur la calibreuse après un lot contaminé, au déclassement d'autres tubercules en vue de leur transformation industrielle pour la consommation humaine et à la désinfection des locaux ; que cet arrêté a été abrogé puis remplacé par un second arrêté du 26 janvier 2009 qui a également étendu ces mesures à la variété "Coquine" ; que, le 6 août 2009, la société Terr'Loire et la société BC Denis ont présenté une réclamation préalable auprès de l'Etat qui en a accusé réception par un courrier du 4 septembre 2009 ; que la société Terr'Loire a été placée en redressement judiciaire le 14 août 2009 puis mise en liquidation judiciaire par un jugement du tribunal de commerce du 2 décembre 2009 ; que, le 7 décembre 2009, les deux sociétés ont saisi le tribunal administratif d'Orléans d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat à leur verser respectivement les sommes de 3 285 000 euros et de 1 650 000 euros en réparation de leurs préjudices ; que par un jugement du 20 janvier 2011, les premiers juges ont rejeté leur demande ; que la SAS BC Denis fait appel de ce jugement ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre de l'agriculture ;
Sur la responsabilité de l'Etat à raison de la certification en 2007 des plants de pommes de terre :
2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 2 de l'arrêté ministériel du 11 février 1999 relatif à la lutte contre Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al., modifié par l'arrêté ministériel susvisé du 22 mars 2007 : " - 1. Les agents chargés de la protection des végétaux procèdent chaque année à des recherches systématiques visant à détecter l'organisme sur le matériel végétal concerné provenant du territoire métropolitain et des départements d'outre-mer. / Afin de déterminer les autres sources éventuelles de contamination menaçant la production du matériel végétal concerné, les agents chargés de la protection procèdent à une évaluation des risques et, à moins qu'aucun risque de propagation de l'organisme n'ait été constaté à l'issue de l'évaluation, ils procèdent, dans les zones de production du matériel végétal concerné, à des recherches ciblées visant à détecter l'organisme sur des végétaux n'appartenant pas au matériel végétal concerné y compris sur les plantes sauvages hôtes de la famille des solanacées, de même que dans les eaux superficielles utilisées pour l'irrigation ou le traitement par pulvérisation du matériel végétal concerné et dans les eaux usées rejetées par les entreprises de transformation industrielle ou de conditionnement traitant du matériel végétal concerné et utilisées pour l'irrigation ou le traitement par pulvérisation du matériel végétal concerné. / L'ampleur de ces recherches ciblées est déterminée en fonction du risque décelé. / Les agents chargés de la protection des végétaux peuvent également procéder à des recherches visant à détecter l'organisme sur d'autres matériels, tels que le milieu de culture, le sol et les déchets solides provenant d'entreprises de transformation industrielle ou de conditionnement (...) " ;
3. Considérant, d'autre part, que le règlement technique général de la production, du contrôle et de la certification des plants homologué par l'arrêté du 19 mars 2008 précise que : " Les opérations conduisant à la certification ne font pas obstacle à la réglementation générale applicable aux différentes espèces et aux contrôles susceptibles d'être exercés par les pouvoirs publics" et que "la certification des plants est l'aboutissement d'un processus de contrôle permettant au (...) SOC de s'assurer que les plants qui lui sont présentés : sont conformes sur le plan de l'identité variétale ; présentent un minimum de pureté variétale ; possèdent un bon état physiologique et un bon état sanitaire ; répondent, le cas échéant, à des normes technologiques. " ; que ce même règlement ajoute que " le présence de certificats, de vignettes ou de scellés sur les emballages contenant des plants n'entraîne aucune modification des règles générales de responsabilité découlant du droit commun. Elle implique seulement que toutes les opérations de contrôle ont été effectuées par le SOC selon les prescriptions du présent règlement et des règlements techniques annexes. " ; qu'enfin, le règlement technique annexe plants de pommes de terre homologué par l'arrêté ministériel du 4 avril 2008 énumère les différents défauts et parasites concernés par ses dispositions ; que la bactérie vasculaire, ou pourriture brune (ralstonia solanacearum), ne constitue qu'un parasite parmi d'autres ;
4. Considérant qu'il ne résulte pas de la combinaison des dispositions précitées que la certification aurait pour objet principal et pour effet certain de garantir que les plants de pommes de terre contrôlés et certifiés sont totalement exempts de toute maladie ; que selon le document intitulé "Avis sur un risque de contamination d'un lot par la bactérie de quarantaine ralstonia solanacearum" réalisé le 15 décembre 2008 par le laboratoire national de la protection des végétaux, la bactérie incriminée peut d'ailleurs rester "discrète" sous nos climats et entraîner peu de symptômes ; que cette étude ajoute qu'un résultat d'analyse négatif réalisé sur un échantillon de 1 000 tubercules ne signifie pas une absence totale de contamination du lot et qu'un résultat d'analyse négatif pour un échantillon de pommes de terre provenant d'un lot récemment contaminé en surface ne préjuge en rien de l'état sanitaire du lot à terme ; qu'en l'espèce, si le courrier de la DRAF du 23 décembre 2008 indique clairement que la contamination en cause provenait des plants de pommes de terre de la variété "Belle de Fontenay" produits en 2007 par l'Earl de la Beaudussière, le rapport d'analyses n° 2007-00007 du laboratoire Laurière, agréé par le SOC pour les analyses destinées à la certification des plants de pommes de terre, révèle que des prélèvements ont été effectués en septembre 2007 au sein de cette même exploitation pour les variétés "Belle de Fontenay" et "Coquine", et que leurs résultats étaient négatifs ; que le bilan régional des contrôles SRPV-SOC établi le 28 mai 2008 atteste que de nombreux contrôles ont été réalisés dans le secteur d'activité concerné ; que, dans ces conditions, aucune faute ne peut être reprochée à l'Etat dans le cadre de ses activités de certification et de contrôle réalisées au cours de la campagne 2007 ;
Sur la responsabilité de l'Etat à raison de l'illégalité des arrêtés préfectoraux des 13 et 26 janvier 2009 :
5. Considérant qu'aux termes de l'article 5 de l'arrêté ministériel du 11 février 1999 précité modifié par l'arrêté ministériel du 22 mars 2007 : " - Si les résultats des tests officiels réalisés (...) confirment la présence de l'organisme dans un échantillon prélevé (...) les agents chargés de la protection des végétaux (...) : a) S'agissant du matériel végétal concerné : i) Procèdent à une enquête afin de déterminer l'étendue et la ou les sources primaires de la contamination (...) ii) Déclarent contaminés le matériel végétal concerné(...) ainsi que le matériel, le véhicule (...) qui ont été en contact avec le matériel végétal concerné (...) ; déclarent également contaminés, le cas échéant, le(s) champ(s), unité(s) de production de cultures protégées et lieu(x) de production (...); et, pour les échantillons prélevés en cours de végétation, déclarent contaminés le(s) champ(s), lieu(x) de production et, le cas échéant, unité(s) de production de cultures protégées d'où l'échantillon a été prélevé ; iii) Déterminent, (...) l'étendue de la contamination probable, soit par contact avant ou après la récolte avec des éléments déclarés contaminés, soit par des liens avec ceux-ci au travers du système de production, d'irrigation ou de pulvérisation, soit par une relation clonale ; iv) Et délimitent une zone sur la base de la déclaration de contamination (...) b) S'agissant des cultures de plantes hôtes autres que celles mentionnées au point a, lorsque la production du matériel végétal concerné est identifiée comme soumise à un risque, les agents chargés de la protection des végétaux :i) Effectuent une enquête conformément au point a, i) ; ii) Déclarent contaminées les plantes hôtes de l'organisme d'où l'échantillon a été prélevé ; iii) Et déterminent l'étendue de la contamination probable (...) c) S'agissant des eaux superficielles (...) et des plantes hôtes sauvages associées (...) les agents de la protection des végétaux : i) Effectuent une enquête (...) afin d'établir l'étendue de la contamination ; ii) Déclarent contaminées les eaux superficielles (...) ; )iii) Et déterminent l'étendue de la contamination probable (...) ii) et de la propagation possible de l'organisme (...) " ; que selon l'article 6 du même arrêté : " - 1. Le matériel végétal concerné déclaré contaminé (...) ne peut pas être planté (...) 2. Le matériel végétal concerné déclaré probablement contaminé (...) ne peut pas être planté. Sous le contrôle des agents chargés de la protection des végétaux, il est utilisé ou éliminé de la manière appropriée (...) de telle sorte que l'absence de risque identifiable de propagation de l'organisme soit établie. 3. Le matériel, les véhicules (...) déclarés contaminés (...) ou déclarés probablement contaminés (...) doivent être détruits ou décontaminés (...) 4. (...) diverses mesures, définies à l'annexe VI, points 4.1 et 4.2, du présent arrêté, ordonnées par les agents chargés de la protection des végétaux doivent être mises en oeuvre dans la zone délimitée conformément à l'article 5, paragraphe 1, point a, iv) et point c, iii). " ;
6. Considérant qu'il est constant que les analyses bactériennes réalisées au titre de la campagne 2008 par le laboratoire Laurière, agréé par le SOC pour les analyses destinées à la certification des plants de pommes de terre, ont confirmé pour les variétés "Belle de Fontenay" et "Coquine" provenant de plusieurs producteurs de la région Centre mais issues de la multiplication des plants produits en 2007 par l'EARL de la Beaudussière, la présence de la bactérie ralstonia solanacearum ; que, le 9 janvier 2009, des agents de la DRAF, en présence d'un représentant du maire de Checy et de M. X, directeur de la société Terr'Loire, ont constaté la présence au sein de cette entreprise de lots de plants de pommes de terre contaminés ; que, selon le document intitulé "Avis de quarantaine sur un risque de contamination d'un lot par la bactérie ralstonia solanacearum" réalisé le 15 décembre 2008 par le laboratoire national de la protection des végétaux, la bactérie peut se propager par une contamination extérieure sur le lieu de la récolte ou lors du calibrage des plants de pommes de terre mais également par contact avec du matériel ou de l'eau contaminés ; que, compte tenu de la propagation rapide de la bactérie et des effets qui s'attachent à la certification des pommes de terre permettant leur multiplication, il n'apparaît pas que les mesures prises par le préfet de la région Centre, préfet du Loiret, qui ont consisté en la destruction par enfouissement dans un centre agréé des lots contaminés et des phallox suivants, le déclassement et la réorientation d'autres tubercules ainsi que la désinfection des locaux et matériels de la société, étaient excessives ou disproportionnées, alors même que tous les plants détruits ou déclassés n'auraient pas fait l'objet d'une analyse positive ; que les plants déclassés, dont la certification ne pouvait être obtenue indépendamment des exigences liées à l'exportation, pouvaient néanmoins être vendus en vue de leur transformation industrielle notamment ;
7. Considérant, par ailleurs, que les autorités nationales, quand elles sont compétentes pour prendre une mesure de sauvegarde, ne sont, sur le fondement du principe de précaution, pas tenues de prendre leurs décisions sur la seule base de certitudes scientifiques ; qu'eu égard à ce qui vient d'être dit sur les modes de propagation de la bactérie ralstonia solanacearum, il ne résulte pas de l'instruction qu'en imposant la destruction d'un grand nombre de plants de pommes de terre de la société Terr'Loire ou en déclassant, sur le fondement des dispositions précitées de l'arrêté ministériel du 11 février 1999, certaines autres tubercules susceptibles d'avoir été contaminés dans les locaux de cette société le préfet de la région Centre, préfet du Loiret aurait fait une inexacte application du principe de précaution ;
8. Considérant qu'il résulte de ce qui vient d'être dit que les mesures litigieuses prescrites par les arrêtés préfectoraux des 13 et 26 janvier 2009 étaient justifiées ; que, par suite, la circonstance, à la supposer établie, que ces décisions ne seraient pas suffisamment motivées ou seraient entachées d'un vice de procédure résultant du fait que la société Terr'Loire n'aurait pas été invitée au préalable à faire valoir ses observations, n'est, en tout état de cause, pas de nature à ouvrir droit à la société requérante à une quelconque indemnisation ;
Sur la responsabilité sans faute de l'Etat à raison de la rupture d'égalité devant les charges publiques :
9. Considérant que compte tenu de son activité de certification des plants de pommes de terre en vue de leur multiplication, la société Terr'Loire, ainsi d'ailleurs que son actionnaire majoritaire la société BC Denis, ne pouvait ignorer les risques potentiels de contamination par la bactérie ralstonia solanacearum ; que ce risque était inhérent à leur activité ; qu'ainsi, les mesures qu'ont été amenées à prendre les autorités, quelles que soient leur ampleur et leurs éventuelles répercussions économiques, constituent un aléa que doivent en principe supporter les personnes exerçant cette activité ; qu'au surplus la société Terr'Loire, qui a d'ailleurs été partiellement indemnisée, connaissait des difficultés financières avant la découverte de la bactérie ; que, par suite, la société requérante, qui ne peut se prévaloir d'un préjudice grave et spécial, n'est pas fondée à rechercher la responsabilité sans faute de l'Etat sur le terrain de la rupture de l'égalité devant les charges publiques ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société BC Denis n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à la SAS BC Denis de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la SAS BC Denis est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS BC Denis et au ministre de l'agriculture et de l'agroalimentaire.
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N° 11NT00932
