| France, Cour administrative d'appel de NANCY, 1ère chambre, 23 juillet 2024, 21NC03356

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C... D... a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 25 août 2020 par laquelle le ministre de l'éducation nationale a rejeté son recours gracieux exercé contre la décision refusant de faire droit à sa demande de mutation sur un poste de professeur en arts plastiques au lycée Comte-de-Foix à Andorre-la-Vieille pour l'année scolaire 2020-2021, ensemble l'arrêté ministériel du 3 septembre 2020 qui affecte Mme B... F... A... sur le poste pour lequel il a présenté sa demande de mutation, d'enjoindre au ministre de l'éducation nationale de l'affecter sur le poste de professeur en arts plastiques au lycée Comte-de-Foix à Andorre-la-Vieille et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 70 544,11 euros au titre des divers préjudices subis.

Par un jugement n° 2002236 du 16 novembre 2021, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté la requête de M. D....

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 28 décembre 2021, et un mémoire enregistré le 29 juin 2023, M. D..., représenté par Me Lacoste, demande à la cour dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ;

2°) d'annuler la décision implicite de rejet du ministre de l'éducation nationale acquise le 25 août 2020, la décision de rejet du 15 juin 2020 ainsi que l'arrêté de nomination de Mme A... ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme totale de 103 287,55 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subi ;

4°) d'enjoindre au ministre de l'éducation nationale de l'affecter sur le poste de professeur en arts plastiques au lycée Comte-de-Foix à Andorre-la-Vieille dans un délai de 15 jours à compter de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que le barème à l'aide duquel ont été classées les demandes de mutation constitue bien la base légale de la décision du 15 juin 2020, que l'article 6 de la convention conclue entre la France et Andorre n'a pas valeur supérieure à la loi, et que le tribunal a commis une erreur d'appréciation relative au détournement de pouvoir ;

- la priorité donnée aux résidents andorrans prévue par l'article 6 de la convention du 11 juillet 2013 méconnaît les principes d'égale admissibilité aux emplois publics et d'égalité de traitement des fonctionnaires appartenant à un même corps ;

- le barème utilisé par l'administration pour classer les candidats à la mutation en Andorre est illégal dès lors qu'il ne respecte ni l'article 6 de la convention, ni l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 ;

- l'administration a commis une erreur manifeste d'appréciation de sa situation individuelle ;

- l'arrêté de nomination de Mme A... est illégal dès lors que sa situation a mal été appréciée ;

- il a subi des préjudices qui appellent une réparation.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 juin 2023, le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. D... ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à Mme A....

M. D... a produit un mémoire enregistré le 22 janvier 2024 qui n'a pas été communiqué.

Les parties ont été informées, par lettre du 27 février 2024, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de ce que les conclusions indemnitaires, en tant qu'elles excèdent la somme totale de 70 544,11 euros, ne sont pas recevables.

M. D... a répondu à ce moyen par un mémoire enregistré le 4 mars 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre dans le domaine de l'enseignement, signée à Paris le 11 juillet 2013, approuvée par la loi n° 2015-854 du 15 juillet 2015, ratifiée et publiée au Journal officiel de la République française par le décret n° 2015-1190 du 25 septembre 2015 ;

- le code de l'éducation ;

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Peton, première conseillère,

- et les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. D... est professeur certifié d'arts plastiques au collège Luis Ortiz de Saint-Dizier. En 2020, il a sollicité sa mutation au lycée Comte-de-Foix, établissement d'enseignement français de la principauté d'Andorre. Par une décision du 15 juin 2020, le ministre de l'éducation nationale a rejeté sa demande de contestation du classement établi par la commission nationale d'affectation en vue de pourvoir le poste de professeur d'arts plastiques susceptible d'être vacant. M. D... a présenté un recours gracieux qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet intervenue le 25 août 2020. Par un arrêté du 3 septembre 2020 le ministre de l'éducation nationale a affecté Mme A... sur le poste pour lequel M. D... avait présenté sa demande de mutation. M. D... a saisi le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'une demande tendant à l'annulation de la décision du 15 juin 2020 et de la décision implicite de rejet de sa demande, de l'annulation de l'arrêté du 3 septembre 2020 nommant Mme A... et à condamner l'Etat à lui verser une somme de 70 544,11 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis. Il relève appel du jugement du 16 novembre 2021 par lequel le tribunal a rejeté l'ensemble de ses prétentions.

Sur le cadre juridique :

2. De première part, aux termes des stipulations de l'article 1er de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre dans le domaine de l'enseignement signée à Paris le 11 juillet 2013 : " Les établissements d'enseignement français dans la Principauté d'Andorre contribuent au développement de l'éducation dans la Principauté, en y assurant un enseignement français de qualité, dans le respect de l'identité andorrane. (...) ". Aux termes des stipulations de l'article 4 de cette même convention : " Pour assurer leur mission, les établissements d'enseignement français de la Principauté d'Andorre font appel à toutes les catégories de personnels de l'enseignement public qui dépendent du ministère français chargé de l'éducation nationale, qu'ils soient de nationalité française, andorrane, d'un Etat membre de l'Union européenne ou de tout Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen. / Ces personnels doivent remplir, pour exercer leurs fonctions, les conditions exigées pour exercer dans les établissements homologues de France, notamment être titulaires des titres français requis. / Une Commission nationale d'affectation des personnels de l'éducation nationale en Andorre placée auprès du ministère français chargé de l'éducation nationale examine et donne un avis sur les candidatures des personnels à un poste en Andorre. La composition et les attributions de cette commission sont définies par décret. ". Aux termes de l'article 5 de cette convention : " Les personnels mentionnés à l'article 4 de la présente convention sont soumis aux règles statutaires les régissant, notamment en ce qui concerne les nominations, les mutations et la gestion des carrières, sous réserve des dispositions particulières fixées à l'article 6 de la présente convention. ". Enfin, aux termes de son article 6 : " Les fonctionnaires du ministère français chargé de l'éducation nationale, ressortissants de nationalité andorrane ou ressortissants des Etats membres de l'Union européenne ainsi que de tout Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui résident légalement dans la Principauté, bénéficient lors de leur première affectation dans la Principauté d'Andorre d'une priorité de nomination sur un poste vacant dans les établissements d'enseignement français d'Andorre. En cas d'un départ de la Principauté et d'une demande de retour, il appartiendra à la Commission nationale d'affectation des personnels de l'éducation nationale en Andorre, prévue à l'article 4 de la présente convention, de donner un avis sur l'octroi éventuel d'une nouvelle priorité. (...) ".

3. Les stipulations, citées au point précédent, de la convention bilatérale signée le 11 juillet 2013, qui a été régulièrement introduite dans l'ordre juridique interne conformément à l'article 55 de la Constitution dès lors qu'elle a été approuvée par la loi du 15 juillet 2015 puis ratifiée et publiée au Journal officiel de la République française par le décret du 25 septembre 2015, sont dotées d'effet direct dès lors que, notamment, elles n'ont pas pour objet exclusif de régir les relations entre ces deux Etats et ne requièrent pas l'intervention d'acte complémentaire pour produire des effets à l'égard des particuliers.

4. De deuxième part, aux termes de l'article D. 911-53 du code de l'éducation : " Peuvent être affectés dans les établissements d'enseignement français de la Principauté d'Andorre les personnels de l'enseignement public de toutes catégories relevant du ministre français de l'éducation nationale, de nationalité française ou andorrane, dans les conditions fixées par la convention du 24 septembre 2003 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre dans le domaine de l'enseignement. ". Aux termes de l'article D. 911-54 du même code : " Les nominations en Andorre des agents titulaires ou stagiaires visés à l'article D. 911-53 sont prononcées par le ministre français chargé de l'éducation, après avis de la commission nationale d'affectation prévue à l'annexe I de la convention du 24 septembre 2003 mentionnée à l'article D. 911-53, comprenant : / 1° Le délégué à l'enseignement en Principauté d'Andorre ; / 2° Un représentant du coprince d'Andorre ; / 3° Dix représentants du ministre de la République française chargé de l'éducation nationale ; / 4° Dix représentants des personnels désignés sur proposition des organisations syndicales des personnels de l'éducation nationale les plus représentatives. / Les règles relatives au fonctionnement de cette commission et à la désignation des représentants des personnels sont arrêtées par le ministre de la République française chargé de l'éducation. " Enfin, aux termes de l'article D. 911-55 de ce code : " Le territoire de la Principauté d'Andorre est considéré du point de vue du mouvement et de la gestion des personnels de l'éducation nationale comme une circonscription particulière. / La gestion des agents nommés en Andorre dans les conditions prévues à l'article D. 911-53 demeure assurée par l'autorité administrative qui en avait la charge avant cette nouvelle affectation. (...) ".

5. De dernière part, aux termes de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, alors applicable et depuis lors codifié aux articles L. 512-18 à L. 512 22 du code général de la fonction publique : " I. - L'autorité compétente procède aux mutations des fonctionnaires en tenant compte des besoins du service. / II. - Dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service et sous réserve des priorités instituées à l'article 62 bis, les affectations prononcées tiennent compte des demandes formulées par les intéressés et de leur situation de famille. Priorité est donnée : / 1° Au fonctionnaire séparé de son conjoint pour des raisons professionnelles, ainsi qu'au fonctionnaire séparé pour des raisons professionnelles du partenaire avec lequel il est lié par un pacte civil de solidarité (...) ; / 2° Au fonctionnaire en situation de handicap (...) ; / 3° Au fonctionnaire qui exerce ses fonctions, pendant une durée et selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat, dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles. / 4° Au fonctionnaire qui justifie du centre de ses intérêts matériels et moraux dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie ; / 5° Au fonctionnaire, y compris relevant d'une autre administration, dont l'emploi est supprimé et qui ne peut être réaffecté sur un emploi correspondant à son grade dans son service. / IV. - Les décisions de mutation tiennent compte, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, des lignes directrices de gestion en matière de mobilité prévues à l'article 18 de la présente loi. / Dans le cadre de ces lignes directrices, l'autorité compétente peut, sans renoncer à son pouvoir d'appréciation, définir des critères supplémentaires établis à titre subsidiaire. Elle peut notamment conférer une priorité au fonctionnaire ayant exercé ses fonctions pendant une durée minimale dans un territoire ou dans une zone rencontrant des difficultés particulières de recrutement ou au fonctionnaire ayant la qualité de proche aidant au sens de la sous-section 3 de la section 1 du chapitre II du titre IV du livre Ier de la troisième partie du code du travail. / V. - Dans les administrations ou services dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, les mutations peuvent être prononcées dans le cadre de tableaux périodiques de mutations. Dans les administrations ou services où sont dressés des tableaux périodiques, l'autorité compétente peut procéder à un classement préalable des demandes de mutation à l'aide d'un barème rendu public. Le recours à un tel barème constitue une mesure préparatoire et ne se substitue pas à l'examen de la situation individuelle des agents. Ce classement est établi dans le respect des priorités définies au II du présent article ". Pour l'application des dispositions du 3° du II de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 précité, ont été édictés le décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles et l'arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministre de l'éducation nationale, du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et du ministre délégué à la ville du 16 janvier 2001 fixant la liste des écoles et des établissements d'enseignement ouvrant droit à ces avantages pour les fonctionnaires relevant du ministre chargé de l'éducation nationale.

6. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que les stipulations de l'article 5 de la convention bilatérale du 11 juillet 2013 renvoient, sous réserve des priorités instituées à l'article 6 au bénéfice des fonctionnaires de l'éducation nationale soit de nationalité andorrane, soit d'une autre nationalité d'un Etat européen et résidant légalement en Principauté d'Andorre, aux dispositions statutaires applicables aux personnels de l'éducation nationale. En outre, les dispositions du 1° au 5° du II de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat prévoient que les fonctionnaires, satisfaisant au moins un des cinq critères qu'elles énoncent, bénéficient d'une priorité pour l'examen de leur demande, dans la mesure compatible avec le fonctionnement du service. Parmi ces cinq critères figurent notamment le rapprochement familial, la situation de handicap et l'exercice de fonctions dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficile. Enfin, le V de ce même article 60 dispose que lorsqu'il est recouru à un classement préalable des demandes de mutations à l'aide d'un barème, ce classement est établi dans le respect des priorités définies au II. Il s'ensuit que le mouvement d'affectation de personnels de l'éducation nationale dans les établissements d'enseignement français de la Principauté d'Andorre doit respecter tant les priorités instituées par la convention bilatérale que l'ensemble de celles prévues par le II de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984.

Sur la régularité du jugement :

7. Si M. D... soutient que les premiers juges ont entaché leur jugement d'irrégularité aux motifs que le barème à l'aide duquel ont été classées les demandes de mutation constitue bien la base légale de la décision du 15 juin 2020, que l'article 6 de la convention conclue entre la France et Andorre n'a pas valeur supérieure à la loi, et qu'ils ont commis une erreur d'appréciation relative au détournement de pouvoir, de tels moyens relèvent de son bien-fondé et ne peuvent être utilement invoqués à l'appui de la contestation de sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

8. Aux termes de l'article 55 de la Constitution : " Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie ". Ces dispositions impliquent, en cas d'incompatibilité entre ces deux normes, que le juge administratif fasse prévaloir le traité ou l'accord sur la loi, dès lors que celui-ci remplit les conditions ainsi posées à son application dans l'ordre juridique interne et crée des droits dont les particuliers peuvent directement se prévaloir.

9. La constitutionnalité d'un engagement international n'étant susceptible d'être critiquée que devant le Conseil constitutionnel et dans les conditions fixées par l'article 54 de la Constitution, il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la conformité d'un tel engagement au regard des dispositions ou principes de valeur constitutionnelle. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance, par l'article 6 de la convention franco-andorrane du 11 juillet 2013, du principe constitutionnel d'égale admissibilité aux emplois publics et du principe à valeur constitutionnelle d'égalité de traitement des fonctionnaires ne peut qu'être écarté.

10. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le barème à l'aide duquel ont été classées les demandes de mutation présentées en vue de pourvoir un poste de professeur en arts plastiques au lycée Comte-de-Foix à Andorre-la-Vieille par la commission nationale d'affectation des personnels de l'éducation nationale en Andorre a servi de base légale de la décision du 15 juin 2020 par laquelle le ministre de l'éducation nationale a rejeté la demande de contestation de M. D... du classement établi par ladite commission. Ledit barème ne constitue au contraire qu'un indicateur et la décision en litige est fondée sur les stipulations de la convention franco-andorrane et les dispositions précitées de la loi du 11 janvier 1984 et du code de l'éducation. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le ministre se serait estimé lié par ce barème. En conséquence, M. D... ne saurait utilement exciper de l'illégalité du barème en cause pour critiquer la légalité des décisions attaquées.

11. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que la candidature de M. D... a été classée par la commission nationale d'affectation des personnels de l'éducation nationale en Andorre en troisième position et que les agents classés en première et deuxième position réunissaient les conditions pour bénéficier de la priorité de mutation instituée par l'article 6 de la convention franco-andorrane du 11 juillet 2013, condition dont ne peut se prévaloir le requérant. Dès lors que cette priorité, qui est instituée par un texte d'une valeur supérieure à la loi, prévaut sur les priorités légales instituées par l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984, la circonstance, à la supposer établie, que le barème en cause soit entaché d'illégalité n'est pas, dans les circonstances de l'espèce, susceptible d'avoir eu une incidence sur le sens des décisions attaquées.

12. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment des candidatures présentées au titre de l'année scolaire 2020-2021 en vue de pouvoir le poste de professeur en arts plastiques au lycée Comte-de-Foix à Andorre-la-Vieille, que le ministre de l'éducation nationale, en rejetant la demande de mutation présentée par M. D... au profit de celle présentée par Mme A..., aurait commis une erreur manifeste dans l'appréciation de la situation personnelle de M. D... et aurait inexactement apprécié la situation personnelle de Mme A....

13. Enfin, en soutenant qu'il a toutes les raisons de penser que l'administration a souhaité faire en sorte qu'il n'obtienne pas le poste, M. D... n'établit pas que l'administration aurait entaché sa décision d'un détournement de pouvoir.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à a tort que le tribunal a rejeté ses conclusions à fin d'annulation. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions indemnitaires ainsi que ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que M. D... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. D... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... D... et à la ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse et à Mme B... F... A....

Délibéré après l'audience du 27 juin 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Wallerich, président de chambre,

- Mme Guidi, présidente-assesseure,

- Mme Peton, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 23 juillet 2024.

La rapporteure,

Signé : N. PetonLe président,

Signé : M. Wallerich

La greffière,

Signé : S. Robinet

La République mande et ordonne à la ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

S. Robinet

N° 21NC03356 2