| France, Cour administrative d'appel de NANCY, 3ème chambre, 04 juin 2024, 21NC01616

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler, d'une part, l'arrêté du 21 mars 2019 du président du département de la Moselle en tant qu'il ne lui a accordé le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire qu'à compter du 1er mai 2018 ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux du 23 avril 2019, d'autre part, l'arrêté du 25 janvier 2019 du président du département de la Moselle en tant qu'il ne lui a accordé le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire qu'à compter du 1er juin 2018, enfin de condamner le département de la Moselle à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait du refus de lui verser la nouvelle bonification indiciaire depuis 2006.

Par un jugement n° 1906521 du 1er avril 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté du 21 mars 2019 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 23 avril 2019 en tant qu'ils n'attribuent pas à Mme A... le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à compter du 1er mai 2017, enjoint au département de la Moselle d'attribuer à Mme A... le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire pour la période du 1er mai 2017 au 30 avril 2018 avec les intérêts au taux légal à compter du 23 avril 2019 et rejeté le surplus de ses conclusions.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 4 juin 2021, le 7 mars 2022 et le 8 novembre 2023, Mme B... A..., représentée par Me Riou, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 1er avril 2021 en tant qu'il a annulé l'arrêté du 21 mars 2019 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 23 avril 2019 seulement en ce qu'ils ne lui attribuent pas le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à compter du 1er mai 2017 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 21 mars 2019 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 23 avril 2019 en tant qu'ils ne lui attribuent le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire qu'à compter du 1er mai 2018 ;

3°) d'enjoindre au département de la Moselle de lui accorder le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à compter de son entrée dans les effectifs du département en 1998 ou, à défaut, à compter de son affectation au service de l'aide sociale à l'enfance de Metz en 2003.

4°) de mettre à la charge du département de la Moselle la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la prescription quadriennale aurait dû être opposée avant que le tribunal administratif statue en application de l'article 7 de la loi du 31 décembre 1968 ; la prescription a été interrompue par les nombreuses demandes qu'elle a adressées au département à compter de l'année 2007 et elle est ainsi fondée à solliciter la NBI depuis le 1er janvier 2003 et en tout état de cause depuis le 3 juillet 2006 ;

- la charge de la preuve du droit à la NBI ne lui incombe pas particulièrement ;

- elle exerce ses fonctions à titre principal dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ou en périphérie d'un tel quartier, en relation directe avec leur population, ce qui lui ouvre droit au bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire de 30 points d'indice majoré depuis 1998 ;

- au cours de la période de 1998 à 2003, elle a exercé ses fonctions dans les communes de Thionville, Metz, Saint-Avold, Folschviller, Valmont et Creutzwald qui comportaient des quartiers d'habitat dégradé arrêtés par le décret n° 93-2003 du 5 février 1993 ; elle a été chargée de l'accompagnement des enfants placés sous mandats judicaire et administratif relevant de l'aide sociale à l'enfance et également dans le cadre administratif exercé par les pôles territoriaux (Saint-Avold, Metz-est et Metz-nord) d'un accompagnement des parents ayant besoin d'un soutien à la parentalité et un étayage psycho-éducatif ;

- au cours de la période de 2003 à 2017, elle a été affectée sur un poste de psychologue protection de l'enfance au service de l'aide sociale de Metz où elle a exercé plus de 50 % de son activité au pôle Metz-est qui couvre un secteur géographique alors situé en " zone urbaine sensible " puis en quartier prioritaire de la politique de la ville au sein du quartier de Metz-Borny (QP057020 du décret n°2014-1750 du 30 décembre 2014) ; son travail s'exerçait en lien avec les familles biologiques des enfants résidant au sein du quartier prioritaire de la politique de la ville de Borny au travers d'entretiens ;

- le département de la Moselle n'a jamais établi de liste des psychologues éligibles à la NBI ;

- ses fonctions n'ont pas évolué entre celles exercées de 2003 à 2017 dans les services de l'aide sociale de Metz et celles exercées à compter de 2017 au centre Moselle solidarités de Woippy ;

- elle exerce ses missions en application de l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles en collaboration avec la famille des enfants ;

- elle aurait dû bénéficier de la NBI à compter de 1998 et à tout le moins lors de son affectation au service de l'aide sociale à l'enfance en 2003.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 novembre 2021 et le 25 octobre 2023, le département de la Moselle, représenté par Me Pareydt, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme A... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions de Mme A... tendant à l'attribution de la NBI pour une période antérieure à l'entrée en vigueur du décret du 3 juillet 2006 sont nouvelles en appel et, par suite, irrecevables ;

- la créance concernant le bénéfice de la NBI pour la période du 1er juillet 1998 au 31 juillet 2006 est prescrite ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- le décret n° 2006-780 du 3 juillet 2006 ;

- le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 ;

- le décret n° 2015-1386 du 30 octobre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Barteaux,

- les conclusions de M. Marchal, rapporteur public,

- les observations de Me Riou, représentant Mme A....

Considérant ce qui suit :

1. Mme A... a été recrutée en qualité de psychologue stagiaire par un arrêté du président du conseil général de la Moselle du 8 mars 2001 avec effet à compter du 1er mars 2001 et titularisée l'année suivante. L'intéressée a sollicité, à plusieurs reprises et en dernier lieu, par un courrier du 7 décembre 2018, l'attribution de la nouvelle bonification indiciaire prévue par le décret du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale exerçant dans des zones à caractère sensible. Par un arrêté du 25 janvier 2019, le président du conseil départemental de la Moselle lui a accordé le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à compter du 1er juin 2018, puis, par un second arrêté du 21 mars 2019, cette même autorité a étendu le bénéfice de cette allocation à la période du 1er au 31 mai 2018. L'intéressée a alors, par un courrier du 23 avril 2019, formé un recours gracieux contre ces arrêtés en tant qu'ils ne lui octroyaient la nouvelle bonification indiciaire (NBI) qu'à compter du 1er mai 2018 et sollicité son versement rétroactif au 1er janvier 2015, date d'entrée en vigueur de la modification de l'article 1er du décret du 3 juillet 2006 par le décret du 30 octobre 2015. En l'absence de réponse, ce recours a été implicitement rejeté. Par un jugement du 1er avril 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté du 21 mars 2019 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 23 avril 2019 en tant qu'ils n'attribuent pas à Mme A... le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à compter du 1er mai 2017, enjoint au département de la Moselle de lui attribuer la NBI à compter du 1er mai 2017, avec les intérêts au taux légal à compter du 23 avril 2019 et rejeté le surplus de ses demandes. Mme A... doit être regardée comme faisant appel de ce jugement en tant qu'il a annulé l'arrêté du 21 mars 2019 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux en tant seulement qu'ils ne lui ont pas accordé le bénéfice de la NBI à compter du 1er mai 2017.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne l'exception de prescription quadriennale :

2. Aux termes du premier alinéa de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 : " Sont prescrites, au profit (...) des départements (...) sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (...) ". Aux termes de l'article 2 de cette loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ; / Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance ; (...) / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ". Aux termes de l'article 3 de cette même loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ".

3. Lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve en principe dans les services accomplis par l'intéressé. Dans ce cas, le délai de prescription de la créance relative à ces services court, sous réserve des cas prévus à l'article 3 de la loi du 31 décembre 1968 susvisée, à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au titre de laquelle ils auraient dû être rémunérés.

4. Il résulte de ces dispositions que si Mme A... prétendait au versement de la NBI depuis sa nomination en qualité de psychologue stagiaire au 1er mars 2001, sa réclamation devait, pour interrompre le cours de la prescription au titre de chacune de ses années de service, être formulée avant le 1er janvier de la quatrième année suivant celle à partir de laquelle elle aurait dû percevoir la NBI.

5. Il ressort des pièces du dossier qu'un premier courrier collectif du 23 mai 2002, dont Mme A... était l'un des auteurs, a sollicité le bénéfice de la NBI prévue par le décret n° 91-711 du 24 juillet 1991. Un second courrier collectif du 27 avril 2007, émanant notamment de Mme A..., a réclamé l'attribution de la NBI prévue par le décret du 3 juillet 2006. Ces deux demandes ont été implicitement rejetées. L'intéressée a ensuite, par une demande du 2 juin 2008, renouvelée le 7 novembre 2008, sollicité une nouvelle fois le versement de la NBI prévue par le décret n° 2006-780 du 3 juillet 2006. Cette demande a été rejetée par une décision du 21 avril 2009. Mme A... a de nouveau sollicité la NBI le 12 janvier 2009 et le 7 mai 2010. Le département ayant répondu défavorablement le 5 octobre 2010, elle a réitéré sa demande le 24 novembre 2010. Si ces demandes et les réponses qui leur ont été faites ont interrompu le délai de prescription, celui-ci a recommencé à courir au 1er janvier de l'année suivant cette dernière réponse pour expirer au 31 décembre 2014. La créance de Mme A... pour la période antérieure au 1er janvier 2011 est, dès lors, prescrite.

6. Par suite, l'exception de prescription quadriennale opposée par le département pour la période du 1er mars 2001 au 31 juillet 2006 doit être accueillie.

En ce qui concerne la légalité du refus de versement de la nouvelle bonification indiciaire :

7. Aux termes de l'article 1er du décret du 3 juillet 2006, dans sa version applicable du 1er août 2006 au 31 décembre 2014 : " Les fonctionnaires territoriaux exerçant à titre principal les fonctions mentionnées en annexe au présent décret soit dans les zones urbaines sensibles dont la liste est fixée par le décret du 26 décembre 1996 susvisé, soit dans les services et équipements situés en périphérie de ces zones et assurant leur service en relation directe avec la population de ces zones (...) bénéficient de la nouvelle bonification indiciaire. (...) ". Ce même article, dans sa rédaction issue du décret du 30 octobre 2015 relatif à la nouvelle bonification indiciaire attribuée aux fonctionnaires de la fonction publique territoriale au titre de la mise en œuvre de la politique de la ville, à la suite de la création des quartiers prioritaires de la politique de la ville, dispose : " Les fonctionnaires territoriaux exerçant à titre principal les fonctions mentionnées en annexe au présent décret dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville dont la liste est fixée par le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements métropolitains (...) et dans les services et équipements situés en périphérie de ces quartiers et assurant leur service en relation directe avec la population de ces quartiers bénéficient de la nouvelle bonification indiciaire ". Aux termes de l'article 7 du décret du 30 octobre 2015 : " Le présent décret entre en vigueur à compter du 1er janvier 2015 (...) ".

8. Il résulte de ces dispositions qu'a droit à une nouvelle bonification indiciaire le fonctionnaire territorial qui exerce ses fonctions à titre principal au sein d'une zone urbaine sensible ou d'un quartier prioritaire de la politique de la ville ou dans un service situé en périphérie d'une telle zone ou d'un tel quartier, sous réserve, dans ce second cas, que l'exercice des fonctions assurées par l'agent concerné le place en relation directe avec des usagers résidant dans cette zone urbaine sensible.

9. Le point 8 du 1 de l'annexe au décret du 3 juillet 2006 mentionne parmi les fonctions de conception, de coordination, d'animation et de mise en œuvre des politiques publiques en matière sociale, médico-sociale, sportive et culturelle éligibles à la nouvelle bonification indiciaire, celles de psychologue pour un montant de 30 points.

10. Par ailleurs, les quartiers de Bellecroix et de Borny (Hauts de Blémont) figurent sur la liste des zones urbaines sensibles de la commune de Metz fixées par le décret du 26 décembre 1996. Les quartiers de Bellecroix et de Borny figurent sur la liste des quartiers prioritaires fixés par le décret du 30 décembre 2014 qui ont remplacés les zones urbaines sensibles.

11. D'une part, il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que, du 1er août 2006 au 30 avril 2017, Mme A... a exercé ses fonctions de psychologue à titre principal dans l'unité territoriale d'aide sociale à l'enfance de Metz-Est, située

rue Claude-Chappe, à Metz, en périphérie des zones urbaines sensibles, devenues quartiers prioritaires, mentionnés au point 11 jusqu'à son changement d'affectation au 1er mai 2017 au pôle territorial de la protection de l'enfance de Metz-Orne à Woippy.

12. D'autre part, pour justifier qu'elle remplit les conditions pour bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire antérieurement au 1er mai 2017, Mme A... fait valoir que, contrairement à ce que soutient le département de la Moselle, ses missions ne se limitaient pas à la prise en charge des enfants et des familles d'accueil et que sa fiche de poste, dans sa version antérieure au 1er mai 2017, n'excluait pas des entretiens avec les familles naturelles des enfants, comme en a d'ailleurs attesté la responsable du pôle territorial Metz-Est en 2008. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, notamment de la fiche de poste de Mme A..., dans sa version antérieure à sa modification au 1er mai 2017, qu'elle avait pour mission de promouvoir la dimension psychologique dans l'élaboration et la mise en œuvre des projets

psycho-socio-éducatifs pour les enfants admis à l'aide sociale à l'enfance par mesure judiciaire ou administrative, de contribuer, par le biais d'une évaluation diagnostique psychologique, à la détermination, à l'indication et à la réalisation d'actions préventives et thérapeutiques, d'accompagner les familles d'accueil en charge des enfants confiés au pôle et de suivre ces enfants. Si, telles qu'elles sont formulées, ces diverses missions ne s'opposent pas à des contacts avec les familles naturelles des enfants placés, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que l'intéressée aurait été de manière significative, au cours de la période en litige, en relation avec les parents d'enfants résidant dans des zones urbaines sensibles, devenues quartiers prioritaires alors que, selon une note du 15 juin 2015 du directeur de l'Enfance, de la famille et de l'insertion, l'activité principale de l'intéressée était d'accompagner les enfants confiés à des assistants familiaux et de soutenir ces derniers qui, ainsi que l'établit un listing produit par le département de la Moselle, ne résident pas dans ces quartiers sensibles. En outre, il résulte de ce qui a été exposé au point 8 que la seule affectation de la requérante dans un service situé en périphérie de quartiers sensibles désignés au titre de la politique de la ville ne suffit pas à établir qu'elle est nécessairement en relation avec la population qui y réside alors que les services de l'aide sociale à l'enfance n'ont vocation à suivre que les enfants qui lui sont confiés dans le cadre d'une mesure judiciaire ou administrative. Si Mme A... expose également que le département de la Moselle n'a jamais pris les mesures nécessaires pour quantifier son activité avant le 1er mai 2017, il ressort notamment de la note précitée du 15 juin 2015 que la collectivité locale était en mesure d'apprécier si, au regard de ses missions, la requérante était éligible à la nouvelle bonification indiciaire. Par ailleurs, elle-même ne fournit aucune donnée permettant de supposer qu'elle était significativement en relation avec des personnes issues des zones urbaines sensibles, puis des quartiers prioritaires de la politique de la ville, alors que depuis de nombreuses années son employeur lui refuse cette bonification. Enfin, Mme A... ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles selon lesquelles le service de l'aide sociale à l'enfance intervient auprès des enfants et de leurs familles, dès lors qu'elles définissent de manière générale le rôle de ce service et non celui des psychologues, ni même les missions susceptibles d'être confiées à ces derniers en vertu des dispositions du décret n° 92-853 du 28 août 1992 portant statut particulier du cadre d'emplois des psychologues territoriaux, dès lors que seules comptent les conditions réelles d'exercice des fonctions.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin

de non-recevoir opposée à la demande de première instance par le département de la Moselle, ni la recevabilité de la requête d'appel, que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa requête.

Sur les frais de l'instance :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de la Moselle, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme A..., au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... la somme demandée au même titre par le département de la Moselle.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département de la Moselle sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et au département de la Moselle.

Délibéré après l'audience du 14 mai 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Wurtz, président,

- Mme Bauer, présidente-assesseure,

- M. Barteaux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2024.

Le rapporteur,

Signé : S. BARTEAUXLe président,

Signé : Ch. WURTZLe greffier,

Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne au préfet de la Moselle, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier :

F. LORRAIN

N° 21NC01616 2