| France, Cour administrative d'appel de NANCY, 3ème chambre, 09 avril 2024, 21NC02125

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne de condamner la commune de Bréviandes à lui verser la somme globale de 17 992,62 euros en réparation des divers préjudices qu'elle soutient avoir subis à raison de l'absence de renouvellement de son contrat de travail.

Par un jugement n° 2000784 du 25 mai 2021, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 juillet 2021 et le 17 janvier 2022, Mme B... A..., représentée par Me Boia, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 25 mai 2021 ;

2°) de condamner la commune de Bréviandes à lui verser la somme globale de 17 992,62 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis du fait des fautes de celle-ci ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Bréviandes la somme de 2 000 euros au titre de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est entaché d'une omission à statuer sur le moyen tiré de la méconnaissance de son droit à une titularisation ;

- elle est recevable à invoquer toute faute au soutien du fondement tiré de la responsabilité pour faute, même si elle n'a pas été mentionnée dans la réclamation préalable ; en tout état de cause, la commune a lié le contentieux en première instance en répondant à la nouvelle faute invoquée dans la demande contentieuse ;

- le recours à des contrats à durée déterminée sur une durée de plus de 15 ans est abusif ;

- le non-renouvellement de son contrat n'est pas motivé par l'intérêt du service ;

- la commune a commis une faute en méconnaissant son droit à titularisation prévu par la loi n° 2012-347 du 31 mars 2012 ;

- son préjudice financier est évalué à la somme de 3 532,62 euros ;

- elle a subi une perte de chance d'occuper un emploi stable qui peut être évaluée à la somme de 3 230 euros ;

- elle a subi un préjudice tenant à la perte de chance de retrouver un emploi stable évalué à la somme de 3 230 euros ;

- elle a subi un préjudice moral évalué à la somme de 8 000 euros ;

- la commune invoque pour la première fois que sa manière de servir aurait justifié le non-renouvellement de son contrat alors qu'elle n'a jamais eu de reproche sur la qualité de son travail ; rien ne prouve que le nettoyage imparfait lui est imputable ; la commune a refusé de renouveler son contrat en embauchant par ailleurs une autre personne en qualité d'ATSEM ; la suppression d'une classe de maternelle ne peut pas justifier le non-renouvellement de son contrat dès lors qu'elle est intervenue l'année précédant ce non-renouvellement.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 15 octobre 2021 et le 16 mai 2022, la commune de Bréviandes, représentée par la SCP Colombes-Mathieu-Zanchi, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme A... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions tendant à la réparation des préjudices résultant de l'absence de proposition d'un contrat à durée indéterminée sont irrecevables en l'absence de liaison du contentieux ; la requérante ne pouvait pas bénéficier des dispositions de la loi du 12 mars 2012 à la date d'enregistrement de sa requête au greffe du tribunal ; elle ne remplissait pas les conditions prévues par cette loi dès lors qu'elle a occupé des emplois différents et sans continuité ; elle n'a pas sollicité sa titularisation en application de la loi du 12 mars 2012 ;

- le recours aux contrats à durée déterminée n'était pas abusif ;

- le non-renouvellement du contrat est justifié ;

- la réclamation préalable ne sollicitait pas la réparation d'une perte de chance ou de l'absence de titularisation, les conclusions indemnitaires à ce titre sont irrecevables.

Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions de première instance tendant à l'indemnisation des préjudices résultant de l'illégalité de la décision de non-renouvellement du dernier contrat à durée déterminé de Mme A... dès lors que ce fait générateur repose sur une faute distincte de celles invoquées dans la réclamation préalable, pour laquelle le contentieux n'a pas été lié.

La commune de Bréviandes a produit des observations en réponse à ce moyen relevé d'office qui ont été enregistrées le 1er mars 2024 et communiquées à Mme A....

Mme A... a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du bureau d'aide juridictionnelle du 23 novembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Barteaux,

- et les conclusions de M. Marchal, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A... a été recrutée par la commune de Bréviandes en qualité d'agent d'entretien, par contrat à durée déterminée, à temps non-complet, à compter du 21 février 2005. Elle a ensuite bénéficié d'un contrat d'avenir pour la période du 1er septembre 2005 au 31 août 2007, qui a été immédiatement suivi d'un nouveau contrat à durée déterminée pour remplacer un agent indisponible. Elle a, par la suite, conclu un contrat d'accompagnement dans l'emploi du 1er septembre 2009 au 31 mai 2010, reconduit jusqu'au 28 février 2011. L'intéressée a ensuite bénéficié d'un nouveau contrat à durée déterminée à compter du 1er mars 2011, qui a été régulièrement renouvelé de façon quasi ininterrompue jusqu'au 14 juin 2019, date à laquelle la commune de Bréviandes l'a informée que son dernier contrat ne serait pas renouvelé à son terme, soit au 31 août 2019. Après avoir adressé une réclamation indemnitaire à la commune de Bréviandes, qui n'a pas permis une résolution amiable du différend, Mme A... a saisi le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'un recours indemnitaire. Par un jugement du 25 mai 2021, dont Mme A... fait appel, le tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Mme A... soutient que les premiers juges ont omis de répondre au moyen tiré de ce qu'en s'abstenant de lui proposer une titularisation en application des dispositions des articles 13 et suivants de la loi du 12 mars 2012 susvisée, la commune de Bréviandes a commis une faute engageant sa responsabilité. Toutefois, si la demande de première instance comportait un paragraphe libellé " : A - Sur le non-renouvellement fautif et le droit à titularisation de Mme A... ", ses développements avaient pour objet de démontrer que la commune de Bréviandes n'invoquait aucun motif tenant à l'intérêt du service pour justifier l'absence de reconduction de son contrat après son terme et, raisonnant par analogie avec la jurisprudence relative au refus de proposer un contrat à durée indéterminée, l'intéressée ajoutait que la volonté de la commune de ne pas la titulariser ne saurait davantage constituer un motif tiré de l'intérêt du service. Ainsi Mme A... ne se prévalait que de l'illégalité du refus de renouveler son dernier contrat, le défaut de proposition d'une titularisation n'étant présenté que comme un argument à l'appui de ce moyen. Le caractère fautif de ce défaut de proposition d'une titularisation n'a été présenté comme un moyen à part entière qu'en appel. Par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que le tribunal aurait omis de répondre à ce moyen prétendument soulevé en première instance.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :

3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ". L'article R. 421-5 du même code énonce que : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". La décision par laquelle l'administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d'un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par ce fait générateur. Il en va ainsi quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. La victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l'administration à l'indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n'étaient pas mentionnés dans sa réclamation.

4. Il résulte de l'instruction que, par un courrier du 6 janvier 2020, réceptionné le 8 janvier suivant par la commune de Bréviandes, Mme A... a sollicité l'indemnisation du préjudice financier et du préjudice moral qu'elle estimait avoir subis et ayant pour fait générateur le recours abusif, par la commune de Bréviandes, à des contrats à durée déterminée successifs. La commune de Bréviandes doit être regardée comme ayant rejeté cette réclamation par un courrier du 14 février 2020. Cette décision de rejet ne mentionnait pas les voies et délais de recours, s'opposant ainsi au déclenchement du délai de recours de deux mois. Dans sa requête, enregistrée le 10 mai 2020 au greffe du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, Mme A... a demandé la réparation de la perte de chance d'occuper un emploi stable et de celle de retrouver un emploi. La requérante était recevable, contrairement à ce que soutient la commune de Bréviandes, à solliciter, pour la première fois dans la demande présentée au tribunal, l'indemnisation de ces deux chefs de préjudice qui se rattachent au même fait générateur que celui mentionné dans la réclamation indemnitaire.

En ce qui concerne la recevabilité des conclusions fondées sur l'illégalité du non-renouvellement du contrat à durée déterminée :

5. Il résulte de l'instruction que Mme A... a demandé l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis en se prévalant de l'illégalité du non-renouvellement de son dernier contrat. Cette demande repose sur un fait générateur distinct de celui invoqué dans sa réclamation indemnitaire du 6 janvier 2020 fondée sur le caractère abusif du renouvellement de son contrat. Les conclusions indemnitaires reposant sur cette cause juridique distincte sont irrecevables. Il s'ensuit que Mme A... n'est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal a rejeté ses conclusions indemnitaires fondées sur l'illégalité du non-renouvellement de son contrat à durée déterminée.

En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Bréviandes :

6. En premier lieu, aux termes de l'article 13 de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique : " Par dérogation à l'article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, l'accès aux cadres d'emplois de fonctionnaires territoriaux peut être ouvert par la voie de modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels, dans les conditions définies par le présent chapitre et précisées par des décrets en Conseil d'Etat, pendant une durée de six ans à compter de la date de publication de la présente loi. (...) ". Les articles 14 et suivants de la loi du 12 mars 2012 prévoient des conditions, tenant notamment à la nature de l'emploi occupé et à la durée des services accomplis par l'agent, pour que ce dernier puisse prétendre à la titularisation.

7. Mme A... soutient qu'en s'abstenant de lui proposer un contrat à durée indéterminée ou sa titularisation en méconnaissance des dispositions des articles 13 à 19 de la loi du 12 mars 2012, la commune de Bréviandes a commis une faute engageant sa responsabilité. Toutefois, contrairement à ce que soutient l'intéressée, les dispositions des articles 13 et suivants de la loi du 12 mars 2012 n'instaurent pas un droit à titularisation des agents concernés, ni à un contrat à durée indéterminée mais seulement la faculté pour eux de bénéficier d'un recrutement dit réservé. Par suite, la requérante n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir qu'elle aurait dû être titularisée ou recrutée par contrat à durée indéterminée sur le fondement de ces dispositions au motif qu'elle remplissait notamment la condition de durée de services publics effectifs au 31 mars 2013.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 alors en vigueur dans sa version applicable au litige jusqu'au 14 mars 2012 : " Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents que pour assurer le remplacement momentané de titulaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité ou d'un congé parental, ou de l'accomplissement du service national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la présente loi. (...) ". Aux termes de l'article 3-1 de la même loi, dans sa version applicable à compter du 12 mars 2012 : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et pour répondre à des besoins temporaires, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour assurer le remplacement temporaire de fonctionnaires ou d'agents contractuels autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé annuel, d'un congé de maladie, de grave ou de longue maladie, d'un congé de longue durée, d'un congé de maternité ou pour adoption, d'un congé parental ou d'un congé de présence parentale, d'un congé de solidarité familiale ou de l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ou de leur participation à des activités dans le cadre des réserves opérationnelle, de sécurité civile ou sanitaire ou en raison de tout autre congé régulièrement octroyé en application des dispositions réglementaires applicables aux agents contractuels de la fonction publique territoriale./ Les contrats établis sur le fondement du premier alinéa sont conclus pour une durée déterminée et renouvelés, par décision expresse, dans la limite de la durée de l'absence du fonctionnaire ou de l'agent contractuel à remplacer. Ils peuvent prendre effet avant le départ de cet agent ".

9. Si ces dispositions offrent la possibilité à ces collectivités de recourir, le cas échéant, à une succession de contrats à durée déterminée, elles ne font cependant pas obstacle à ce qu'en cas de renouvellement abusif de tels contrats, l'agent concerné puisse se voir reconnaître un droit à l'indemnisation du préjudice éventuellement subi lors de l'interruption de la relation d'emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Dans cette hypothèse, il incombe au juge, pour apprécier si le recours à des contrats à durée déterminée successifs présente un caractère abusif, de prendre en compte l'ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d'organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.

10. Il résulte de l'instruction que Mme A... a été recrutée par la commune de Bréviandes, dans le cadre de 24 contrats à durée déterminée, entre 2005 et 2019 en qualité d'agent d'entretien et d'agent territorial spécialisé (ATSEM). Toutefois, après un premier contrat de droit public, pour la période du 21 février 2005 au 11 mars 2005, l'intéressée a bénéficié d'un contrat d'avenir, soumis au code du travail, immédiatement suivi d'un contrat de droit public, conclu en vue de remplacer un agent en congés de maladie pour la période du 1er au 18 septembre 2008. L'intéressée n'a de nouveau été embauchée, après une interruption de six mois, qu'à compter du 15 avril 2009, afin de remplacer un agent en congé de formation, d'abord pour trois jours, puis une journée, le 16 juin 2009. Ces cinq contrats, qui ont été conclus, sans continuité, pour des durées variables n'excédant pas deux mois pour les contrats publics, pour remplacer des agents momentanément indisponibles, n'ont pas un caractère abusif.

11. Mme A... a été recrutée, à compter du 1er septembre 2009 jusqu'au 31 mai 2010, dans le cadre d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi, pour exercer, à temps non complet, des fonctions d'agent d'entretien, qui a été renouvelé jusqu'au 28 février 2011. Eu égard à la nature de droit privé de ces contrats, en vertu de l'article L. 5134-24 du code du travail, la requérante ne peut rechercher devant le juge administratif la responsabilité de la commune de Bréviandes à raison de leur conclusion. Ces engagements ont été suivis de dix-sept contrats à durée déterminée successifs entre le 1er mars 2011 et 31 août 2019, à l'exception d'une interruption entre le 17 juillet 2013 et le 1er septembre 2013, soit sur une période de plus de 8 ans, au cours de laquelle, Mme A..., en qualité d'adjoint technique, a effectué des fonctions d'agent d'entretien et d'ATSEM. Il ressort des mentions précises de ces contrats, dont le temps et la quotité de travail étaient variables, qu'ils ont été conclus sur le fondement de l'article 3, puis de l'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 afin de remplacer des agents en congés de maladie, de formation ou exerçant à temps partiel. Les renouvellements successifs de ces contrats, sur la période, ne suffisent pas à établir que la commune de Bréviandes aurait satisfait à un besoin permanent dès lors que le motif du recours à ces engagements était précisément indiqué ainsi que l'identité de l'agent concerné, permettant de s'assurer de l'existence d'un besoin temporaire. Par ailleurs, comme le reconnaît la requérante, si elle a toujours été recrutée en qualité d'adjoint technique, les fonctions effectives n'étaient pas de même nature mais dépendaient du poste de l'agent qu'elle remplaçait. Dans ces conditions, Mme A... n'est pas fondée à soutenir, comme l'a jugé le tribunal, que la commune de Bréviandes aurait recouru de manière abusive à des contrats à durée déterminée et aurait ainsi commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

12. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande.

Sur les frais de l'instance :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Bréviandes, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que demande la requérante au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... la somme que demande la commune de Bréviandes au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Bréviandes présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Bréviandes.

Délibéré après l'audience du 19 mars 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Rousselle, présidente,

- Mme Bauer, présidente assesseure,

- M. Barteaux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2024.

Le rapporteur,

Signé : S. BARTEAUXLa présidente,

Signé : P. ROUSELLELe greffier,

Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne au préfet de l'Aube, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier :

F. LORRAIN

N° 21NC02125 2