Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Baus a demandé au tribunal administratif de Nancy de condamner l'agence régionale de santé (ARS) Grand Est à lui verser la somme de 843 988 euros en réparation du préjudice subi au titre des années 2011 et 2012 en raison des illégalités commises par les ARS d'Alsace, de Lorraine et de Champagne-Ardenne.
Par un jugement n° 1701187 du 4 décembre 2018, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête sommaire et un mémoire, enregistrés les 4 février et 1er mars 2019, la société Baus, représentée par Me A..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 4 décembre 2018 du tribunal administratif de Nancy ;
2°) de condamner l'agence régionale de santé (ARS) Grand Est à lui verser la somme de 820 643 euros en réparation du préjudice subi en raison des illégalités commises par les ARS d'Alsace, de Lorraine et de Champagne-Ardenne, cette somme étant assortie des intérêts légaux et de la capitalisation des intérêts ;
3°) de mettre à la charge de l'ARS Grand Est la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'ARS Grand Est est substituée de plein droit dans les droits et obligations des ARS d'Alsace, de Lorraine et de Champagne-Ardenne ;
- les ARS d'Alsace, de Lorraine et de Champagne-Ardenne ont commis des fautes en refusant la mise en service d'ambulances commercialisées par la société Baus en l'absence de certification par un bureau de certification français ;
- les ARS ont persisté à refuser la mise en service des ambulances qu'elle commercialise après l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg ordonnant la suspension de la décision du 10 octobre 2011 de l'ARS d'Alsace, commettant ainsi une faute de nature à engager leur responsabilité ;
- l'ARS de Champagne-Ardenne avait nécessairement connaissance de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg du 23 novembre 2011 lorsqu'elle a pris la décision du 12 janvier 2012 ;
- elle a droit à l'indemnisation des préjudices subis au titre de la baisse de son chiffre d'affaires, des frais de laboratoire agréés et de son préjudice d'image.
La procédure a été communiquée à l'ARS Grand Est qui n'a pas produit de mémoire défense.
Un mémoire présenté pour la société Baus France, le 31 juillet 2020, n'a pas été communiqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le Traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne ;
- la directive 93/42/CEE du 14 juin 1993 relative aux dispositifs médicaux ;
- le code de la santé publique ;
- l'ordonnance n° 2015-1620 du 10 décembre 2015 adaptant les agences régionales de santé et les unions régionales de professionnels de santé à la nouvelle délimitation des régions ;
- le décret n° 2015-1650 du 11 décembre 2015 adaptant les agences régionales de santé à la nouvelle délimitation des régions et prorogeant le mandat des unions régionales de professionnels de santé regroupant les infirmiers ;
- le décret n° 2016-1262 du 28 septembre 2016 portant fixation du nom de la région Grand Est ;
- l'arrêté du 10 février 2009 fixant les conditions exigées pour les véhicules et les installations matérielles affectés aux transports sanitaires terrestres ;
- l'arrêté du 13 février 2013 modifiant l'arrêté du 10 février 2009 fixant les conditions exigées pour les véhicules et les installations matérielles affectés aux transports sanitaires terrestres ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B..., présidente assesseur,
- et les conclusions de M. Michel, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Le 29 décembre 2016, la société Baus, qui commercialise en France, depuis 2008, des ambulances fabriquées en Pologne, a adressé à l'agence régionale de santé (ARS) Grand Est, qui vient aux droits, depuis le 1er janvier 2016, des ARS d'Alsace, de Lorraine et de Champagne-Ardenne, une demande indemnitaire préalable tendant à la réparation du préjudice subi en raison de l'illégalité d'une part, des décisions des ARS d'Alsace, de Lorraine et de Champagne-Ardenne refusant la mise en service d'ambulances qu'elle avait vendues en 2011 et 2012 et d'autre part, de leur refus persistant de mettre en service les ambulances qu'elle commercialise. Le silence gardé par l'ARS Grand Est sur sa demande indemnitaire a fait naître une décision implicite de rejet. Par un jugement du 4 décembre 2018, dont la société Baus France relève appel, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande indemnitaire.
Sur les fautes de l'ARS Grand Est :
2. En premier lieu, d'une part, par une décision du 10 octobre 2011, l'ARS d'Alsace a rejeté la demande de la société Ambulances Marx tendant à la mise en service d'une ambulance qu'elle avait acquise auprès de la société Baus France. Par une décision du 23 décembre 2011, l'ARS de Lorraine a refusé la mise en service d'un véhicule de la société Ambulances SOS Nomexy, également acheté à la société Baus France. Enfin, par une décision du 12 janvier 2012, l'ARS de Champagne-Ardenne a rejeté la demande de la société Ambulances Jour et Nuit tendant à la mise en service d'une ambulance également acquise auprès de la société Baus France. L'exécution des décisions des 10 octobre et 23 décembre 2011 des ARS Alsace et de Lorraine a cependant été suspendue par des ordonnances des 23 novembre 2011 et 7 février 2012 des juges des référés des tribunaux administratifs de Strasbourg et de Nancy. Ces décisions ont ensuite été respectivement annulées par un jugement du 24 avril 2012 du tribunal administratif de Strasbourg et par un jugement du 9 octobre 2012 du tribunal administratif de Nancy. Ces jugements, qui sont devenus définitifs, sont revêtus de l'autorité de chose jugée qui est attachée tant à leur dispositif qu'à leurs motifs. Pour annuler, pour excès de pouvoir, les décisions des ARS d'Alsace et de Lorraine, les tribunaux administratifs de Strasbourg et de Nancy ont relevé que les deux véhicules dont la mise en service était demandée avaient obtenu le marquage " CE " auprès du laboratoire Pimot, organisme polonais chargé de la certification des véhicules et qu'ainsi les autorités sanitaires françaises ne pouvaient exiger des éléments de conformité complémentaires sans méconnaître le principe de libre circulation des marchandises entre les Etats membres et notamment l'article 34 du traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne, qui interdit les restrictions quantitatives à l'importation entre les Etats membres ainsi que toutes mesures d'effet équivalent. Les décisions des 10 octobre et 23 décembre 2011 des ARS d'Alsace et de Lorraine sont, par suite, illégales.
3. D'autre part, l'exécution de la décision du 12 janvier 2012 de l'ARS de Champagne-Ardenne a été suspendue par une ordonnance du 23 mars 2012 du juge des référés du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne devenue définitive. Cette décision a toutefois été retirée par le directeur de l'ARS de Champagne-Ardenne, le 6 avril 2012. Il résulte cependant de l'instruction que la décision du 12 janvier 2012, alors même qu'elle a été retirée dès le 6 avril suivant, était fondée sur les mêmes motifs illégaux que celle du 23 décembre 2011 de l'ARS de Lorraine tirés de ce que la certification produite, émanant du laboratoire Pimot, était insuffisante au regard des exigences réglementaires françaises. Son illégalité est par suite suffisamment établie.
4. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que, par un courrier du 14 décembre 2011 adressé aux ambulanciers du département des Ardennes, la déléguée territoriale du département des Ardennes de l'ARS de Champagne-Ardenne a indiqué que le contrôle de conformité des ambulances neuves ne pourrait se faire que sur présentation du certificat de conformité établi par l'UTAC. Ce courrier constituait, au vu de ses termes mêmes, une réponse aux questions des ambulanciers relatives à des certificats de conformité de véhicules délivrés par la société Baus France. Par un courrier du 19 décembre 2011 adressé aux responsables des entreprises de transports sanitaires du département de la Marne, le délégué territorial du département de la Marne de l'ARS de Champagne-Ardenne énonce que le certificat de conformité délivré par le laboratoire Pimot, qui est celui des véhicules commercialisés par la société Baus France, n'est pas suffisant au regard de la réglementation sanitaire française. Ces deux courriers se réfèrent à une note de la direction générale de l'offre de soins du ministère de la santé selon laquelle le certificat émis par le laboratoire Pimot n'est pas suffisant au regard de la réglementation française relative au transport sanitaire. Cette note précise que la société Baus France ne respecte pas la procédure de certification prévue par la réglementation française résultant notamment de l'arrêté du 10 février 2009 fixant les conditions exigées pour les véhicules et les installations matérielles affectés aux transports sanitaires terrestres. Elle se réfère en outre à une ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg, qui ne peut qu'être celle du 23 novembre 2011 suspendant l'exécution de la décision du 10 octobre 2011 de l'ARS d'Alsace. Elle a ainsi nécessairement été édictée postérieurement à cette ordonnance et antérieurement au courrier du 14 décembre 2011. Les courriers des 14 et 19 décembre 2011 des délégués territoriaux des Ardennes et de la Marne de l'ARS de Champagne-Ardenne selon lesquels le certificat de conformité délivré par le laboratoire Pimot est insuffisant révèlent ainsi un comportement fautif de leurs auteurs, qui ont interprété de manière erronée la réglementation applicable.
5. En revanche, la note de la direction générale de l'offre de soins du ministère de la santé ne peut, eu égard à son auteur, en tout état cause être de nature à engager la responsabilité pour faute de l'ARS Grand Est.
6. Il résulte de ce qui précède que les illégalités des décisions des 10 octobre et 23 décembre 2011 et du 10 janvier 2012 des ARS d'Alsace, de Lorraine et de Champagne-Ardenne et le comportement fautif des délégués territoriaux de l'ARS de Champagne-Ardenne dans le département des Ardennes et de la Marne constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de l'ARS du Grand Est, se substituant en application de l'article 1er du décret du 11 décembre 2015, aux droits des ARS d'Alsace, de Lorraine et de Champagne-Ardenne.
Sur les préjudices :
7. En premier lieu, d'une part, à la suite de la suspension, par une ordonnance du 23 novembre 2011 du juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg de la décision du 10 octobre 2011 de l'ARS d'Alsace rejetant la demande de la société Ambulances Marx tendant à la mise en service d'une ambulance acquise auprès de la société Baus France, le directeur général de l'ARS d'Alsace a autorisé la mise en service de ce véhicule dès le 12 décembre 2011. De même, le 23 février 2012, le directeur général de l'ARS de Lorraine a autorisé la société Ambulances SOS Nomexy à mettre en service le véhicule qu'elle avait acheté à la société Baus France dont la mise en service avait été initialement refusée le 23 décembre 2011, avant que l'exécution de cette décision ne soit suspendue par une ordonnance du 7 février 2012 du juge des référés du tribunal administratif de Nancy. Enfin, la décision du 12 janvier 2012 de l'ARS de Champagne-Ardenne a été retirée le 6 avril suivant à la suite de la suspension de son exécution par une ordonnance du 23 mars 2012 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne. La société requérante n'établit, ni même n'allègue, qu'elle a dû rembourser ces trois véhicules aux trois sociétés d'ambulance concernées et aurait ainsi subi un préjudice financier directement en lien avec l'illégalité des trois décisions de refus de mise en service initialement édictées par les ARS d'Alsace, de Lorraine et de Champagne-Ardenne.
8. D'autre part, alors même que la société requérante fait valoir que les décisions des 10 octobre et 23 décembre 2011 et du 12 janvier 2012, de même que les courriers des 14 et 19 décembre 2011 des délégués territoriaux de l'ARS de Champagne-Ardenne dans les départements des Ardennes et de la Marne révèlent une position de principe de refus de mettre en service les ambulances qu'elle commercialise, elle ne fait toutefois état d'aucune autre décision de refus de mise en service de véhicules qu'elle aurait vendus dans le ressort géographique de l'ARS Grand Est.
9. En outre, la société requérante établit qu'une société d'ambulances basée dans le département des Ardennes a annulé une commande, le 7 novembre 2011, antérieurement cependant au courrier du 14 décembre 2011 adressé aux ambulanciers de ce département par le délégué territorial de l'ARS de Champagne-Ardenne dans le département des Ardennes. Le lien direct entre cette annulation de commande et la décision du 10 octobre 2011 édictée par l'ARS d'Alsace, dont ne relevait pas le département des Ardennes, n'est aucunement établi. L'annulation de commande d'une société d'ambulances basée dans le département du Nord et l'attestation d'une société d'ambulances basée à Toulouse ne sauraient avoir de lien de causalité direct avec les décisions litigieuses édictées dans la région Grand Est. Ainsi, la société requérante n'établit ni la réalité des nombreuses annulations de commandes alléguées, ni l'impossibilité de vendre ses véhicules en 2011 et 2012 en raison des décisions litigieuses.
10. Par ailleurs, alors même que les ventes de véhicules en France de la société Baus ont fortement diminué entre 2010 et 2011 et de nouveau en 2012, le lien direct entre la baisse de ses ventes au niveau national et une position de principe des ARS d'Alsace, de Lorraine et de Champagne-Ardenne n'est pas établi.
11. Par suite, la réalité des préjudices allégués n'étant pas établie, les conclusions de la société Baus France tendant à être indemnisée à hauteur de 600 801 euros au titre de la perte de chiffre d'affaires subie en France en 2011 et 2012 doivent être rejetées.
12. En deuxième lieu, la réalité des frais de laboratoires agréés exposés par la société requérante en raison des décisions de refus de mise en service des ambulances qu'elle avait vendues à trois sociétés d'ambulances en Alsace, en Lorraine et en Champagne-Ardenne n'est nullement établie. Ainsi qu'il a été dit au point 3, l'exécution des décisions du 10 octobre 2011 de l'ARS d'Alsace, du 23 décembre 2011 de l'ARS de Lorraine et du 12 janvier 2012 de l'ARS de Champagne-Ardenne a été suspendue par des ordonnances du juge des référés des tribunaux administratifs de Strasbourg, de Nancy et de Châlons-en-Champagne, respectivement les 23 novembre 2011, 7 février et 23 mars 2012, avant que la mise en service des véhicules ne soit autorisée en exécution des injonctions de réexamen prononcées par les juges des référés. La réalité des frais de laboratoires agréés exposés par la société requérante à la suite du comportement fautif des ARS et notamment des courriers des 14 et 19 décembre 2011 des délégués territoriaux des départements des Ardennes et de la Marne de l'ARS de Champagne-Ardenne n'est pas davantage établie. Il suit de là que les conclusions de la société requérante tendant à être indemnisée à hauteur de la somme de 119 842 euros au titre de ce chef de préjudice doivent être rejetées.
13. En troisième lieu, d'une part, la réalité du préjudice porté à la réputation et à l'image de la société Baus France en raison de l'illégalité des décisions du 10 octobre 2011 de l'ARS d'Alsace, du 23 décembre 2011 de l'ARS de Lorraine et du 12 janvier 2012 de l'ARS de Champagne-Ardenne n'est pas établie, dès lors premièrement, qu'il résulte de l'instruction que ces décisions n'ont été notifiées qu'à leur destinataire, à savoir une société d'ambulances pour chacune d'elles et deuxièmement, que les ambulances acquises auprès de la société requérante ont finalement été mises en service à la fin de l'année 2011 ou au début de l'année 2012.
14. D'autre part, la réalité de l'atteinte portée à la réputation et à l'image de la société Baus en raison du comportement fautif des ARS et notamment des courriers des 14 et 19 décembre 2011 des délégués territoriaux de l'ARS de Champagne-Ardenne dans les départements des Ardennes et de la Marne n'est pas davantage établie. Ainsi, alors même qu'une société d'ambulance des Ardennes a annulé une commande de véhicule acheté à la société requérante, cette annulation, le 7 novembre 2011, est antérieure, ainsi qu'il a été dit, au courrier du 14 décembre 2011 du délégué territorial de l'ARS de Champagne-Ardenne dans le département des Ardennes. La réalité de l'atteinte portée à l'image de la société Baus France et à ses capacités de développement commercial dans les départements des Ardennes et de la Marne n'est pas établie. La société requérante n'établit pas que d'autres commandes ont été annulées ou que d'autres sociétés d'ambulances se sont heurtées à des refus de mise en service d'ambulances dans ces départements ou même dans le ressort géographique de l'ARS de Champagne-Ardenne.
15. En dernier lieu, la société Baus France ne reprend pas, en appel, sa demande tendant à être indemnisée au titre des frais d'avocat qu'elle aurait exposés à hauteur de 23 345 euros à laquelle elle doit, en conséquence, être réputée avoir renoncé.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Baus France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation des préjudices subis.
Sur les frais liés à l'instance :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'ARS Grand Est, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société Baus France demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Baus France est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Baus France et au ministre des solidarités et de la santé.
Copie en sera adressée pour information à l'agence régionale de santé Grand Est.
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N° 19NC00351
