Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le centre de loisirs et d'animations multiples (CLAM) a demandé au tribunal administratif de Nancy de condamner solidairement les communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe à lui verser une indemnité de 48 981 euros en réparation des préjudices résultant de la résiliation de la convention de délégation de service public qu'il a conclue avec ces dernières.
Par un jugement n° 1603349 du 28 septembre 2018, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa requête.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 novembre 2018 et 9 juillet 2019, le centre de loisirs et d'animations multiples (CLAM), représenté par Me C..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 28 septembre 2018 du tribunal administratif de Nancy ;
2°) à titre principal, de condamner la commune de Lamath à lui verser la somme de 3 452 euros au titre de l'avenant du 11 mars 2014 ou, subsidiairement, sur le fondement de l'enrichissement sans cause ;
3°) à titre principal, de condamner la commune de Mont-sur-Meurthe à lui verser la somme de 15 755 euros au titre de l'avenant du 11 mars 2014 ou, subsidiairement, sur le fondement de l'enrichissement sans cause ;
4°) à titre principal, de condamner solidairement les communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe à lui verser la somme de 33 226,06 euros au titre de l'indemnisation des versements de salaires et charges sociales pour les salariés de l'association ainsi que les indemnités de licenciement pour rupture anticipée du contrat de travail de ses salariés ;
5°) à titre subsidiaire, de condamner la commune de Lamath à lui verser la somme de 1 726 euros au titre de l'avenant du 11 mars 2014 pour la période de juillet à septembre 2016 ;
6°) à titre subsidiaire, de condamner la commune de Mont-sur-Meurthe à lui verser la somme de 7 877,50 euros au titre de l'avenant du 11 mars 2014 pour la période de juillet à septembre 2016 ;
7°) d'assortir ces sommes du versement des intérêts au taux légal à compter du 11 novembre 2016 ;
8°) de mettre à la charge conjointe et solidaire des communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- en l'absence de délibérations des conseils municipaux de Lamath et de Mont-sur-Meurthe, la décision de résiliation est entachée de nullité ;
- les stipulations de l'article 10.2 de la convention de gestion ont été méconnues ;
- la résiliation unilatérale est illégale et fautive ;
- à titre subsidiaire, la résiliation unilatérale anticipée du contrat, même légale, lui ouvrirait le droit à une indemnisation ;
- son courrier du 1er avril 2016 ne peut être regardé comme une proposition de résiliation du contrat à compter du 1er septembre 2016 mais comme une proposition de meilleure articulation des conventions à l' avenir ;
- le tribunal a entaché son jugement d'une erreur d'appréciation en jugeant qu'il avait demandé la rupture anticipée de la convention de gestion ;
- il a droit au versement de la subvention d'équilibre pour les mois de septembre à décembre 2016 ;
- il a droit à être indemnisé à hauteur du versement des salaires, des charges salariales et des indemnités de licenciement de ses salariés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 janvier 2019, la commune de Lamath, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 400 euros soit mise à la charge du centre de loisirs et d'animations multiples sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les conseils municipaux des communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe ont délibéré sur la résiliation par anticipation et d'un commun accord de la convention de gestion avec le CLAM ;
- la décision de résiliation n'est pas entachée de nullité ;
- la convention a été résiliée d'un commun accord entre le CLAM et les deux communes ;
- les autres moyens soulevés par le CLAM ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 février 2019, la commune de Mont-sur-Meurthe, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du centre de loisirs et d'animations multiples sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable, en l'absence de qualité pour agir du président du CLAM ;
- la décision de résiliation n'est pas entachée de nullité ;
- la convention a été résiliée d'un commun accord entre le CLAM et les deux communes ;
- les autres moyens soulevés par le CLAM ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B..., présidente assesseur,
- les conclusions de M. Michel, rapporteur public,
- et les observations de Me E... pour la commune de Mont-sur-Meurthe.
Considérant ce qui suit :
1. Les communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe ont créé un accueil périscolaire " Les petits princes " pour les enfants âgés de 3 à 11 ans. Par une convention du 1er juillet 2013, elles ont délégué l'animation et la gestion de cet accueil périscolaire au centre de loisirs et d'animations multiples (CLAM), association dont l'objet social consiste à " offrir aux enfants des vacances et toutes formes d'activités de loisirs, en se conformant aux exigences de " Jeunesse et Sports " et de la règlementation en vigueur " et à " organiser tout ce qui serait nécessaire pour le bon fonctionnement de ce Centre. ". La fin de validité de la convention de délégation de service public était fixée au 31 décembre 2016. Par un courrier du 1er juillet 2016, le maire de la commune de Mont-sur-Meurthe a informé le CLAM que les conseils municipaux de Lamath et de Mont-sur-Meurthe avaient, par délibérations des 23 et 27 juin 2016, décidé l'arrêt anticipé de la convention de gestion à compter du 1er septembre 2016. Le 7 novembre 2016, le CLAM a adressé une demande tendant à l'indemnisation des préjudices subis en raison de la résiliation anticipée de la convention de délégation de service public aux maires des communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe, reçue le 10 novembre suivant. Le silence gardé par les maires de Lamath et de Mont-sur-Meurthe sur cette demande a fait naître des décisions implicites de rejet. Par un jugement du 28 septembre 2018, dont le CLAM relève appel, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande indemnitaire.
Sur la résiliation de la convention du 1er juillet 2013 :
2. En premier lieu, par un courrier du 1er avril 2016 adressé au maire de la commune de Mont-sur-Meurthe, le président du CLAM écrivait : " Par la présente, je reviens vers vous pour attirer votre attention sur le fait qu'il serait à mon avis important d'envisager une modification de la date de la fin de la collaboration qui lie votre commune au CLAM. / Celle-ci arrive à terme au 31 décembre 2016. Il serait plus judicieux que ladite convention se superpose sur les dates de l'année scolaire et donc du fonctionnement des " nouvelles activités périscolaires " (NAP). Ce que je vous ai d'ailleurs déjà évoqué verbalement il y a quelques mois. / Aussi je vous invite, au sein de votre Conseil Municipal à réfléchir à cette organisation. / Pour ma part et au titre du CLAM, je suis tout disposé à en discuter avec vous et votre équipe municipale afin de rendre cette situation plus harmonieuse et plus pertinente pour le futur de nos deux collectivités et l'équilibre des enfants. / Bien sûr, je reste à votre disposition pour tout renseignement ou information que vous jugeriez utile pour que cette problématique trouve la solution la meilleure (...) ".
3. En deuxième lieu, les communes de Lamath, de Mont-sur-Meurthe et de Xermaménil, regroupées au sein d'un regroupement pédagogique intercommunal, ont engagé, en avril 2016, une procédure de consultation des associations et organismes agréés en vue de l'attribution d'une convention pour l'accueil collectif et éducatif de mineurs sans hébergement selon un appel d'offres alloti en trois lots. Le lot n°1 était relatif à la " garderie périscolaire et extrascolaire ", le lot n°2 à la " restauration le midi " et le lot n°3 aux " nouvelles activités périscolaires ". Les candidats étaient invités à présenter un budget prévisionnel d'une part, pour les mois de septembre à décembre 2016 et d'autre part, pour l'année 2017. Le cahier des charges de la consultation mentionnait également que la convention de gestion en cours arrivait à échéance le 31 décembre 2016 et ferait l'objet d'une demande de renouvellement. Le CLAM a présenté une offre pour chacun des trois lots, le 6 juin 2016. Le 28 juin 2016, le rejet de son offre lui a été notifié.
4. En troisième lieu, il résulte des termes mêmes du courrier du 1er avril 2016 du président du CLAM, mentionnant notamment la modification de " la date de la fin de collaboration " liant le CLAM aux deux communes, qu'il a proposé de mettre un terme anticipé à la convention de gestion de l'accueil périscolaire à compter du 31 août 2016 afin d'en aligner les dates avec celles de l'année scolaire. En l'absence de toute stipulation prévoyant la reconduction tacite de la convention du 1er juillet 2013, ce courrier ne pouvait qu'être interprété comme tendant à une rupture anticipée de cette convention, en cohérence avec l'appel d'offres relatif à l'attribution d'une nouvelle convention de gestion à compter du mois de septembre 2016 qui avait le même objet que la convention dont le CLAM était délégataire. Le CLAM a d'ailleurs déposé une offre pour le lot n°1 à compter du 1er septembre 2016, révélant ainsi que l'association n'entendait pas poursuivre l'exécution de la convention de gestion du 1er juillet 2013 au-delà du 31 août 2016, mais se plaçait dans la perspective de l'attribution d'une nouvelle convention de gestion de l'accueil périscolaire à compter du 1er septembre 2016.
5. Par suite, eu égard à ces circonstances et aux termes de son courrier précité du 1er avril 2016, les premiers juges n'ont pas commis d'erreur d'appréciation en regardant le CLAM comme ayant sollicité la rupture anticipée de la convention de délégation de service public du 1er juillet 2013 à compter du 31 août 2016 et les délibérations des 23 et 27 juin 2016 des conseils municipaux des communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe comme ayant pris acte de cette résiliation ainsi intervenue d'un commun accord.
6. En quatrième lieu, d'une part, il résulte de l'instruction que la fin anticipée de la convention a été décidée, non par une seule des deux communes, mais par les deux communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe qui en ont chacune délibéré au sein de leurs conseils municipaux. Alors même que l'accord des deux communes relatif à la rupture anticipée de la convention a été notifié au CLAM, le 1er juillet 2016, par le maire de Mont-sur-Meurthe, il résulte des termes mêmes de cette décision, à laquelle étaient d'ailleurs jointes tant la délibération du conseil municipal de Mont-sur-Meurthe que celle du conseil municipal de Lamath, que le maire de Mont-sur-Meurthe agissait en qualité de représentant des deux communes signataires de la convention du 1er juillet 2013. Par suite, la décision du 1er juillet 2016 n'est entachée ni d'irrégularité, ni de nullité en ce qu'elle n'est signée que par le maire de Mont-sur-Meurthe.
7. D'autre part, alors même que le courrier du 1er avril 2016 du CLAM était adressé au seul maire de Mont-sur-Meurthe, interlocuteur de l'association pour la gestion de la convention du 1er juillet 2013, cette circonstance est sans incidence sur son objet, lequel tendait, ainsi qu'il a été dit, à mettre un terme de manière anticipée à cette convention. La circonstance que le président du CLAM n'aurait pas été régulièrement habilité à proposer la résiliation anticipée de la convention, en l'absence de délibération du conseil d'administration de l'association, qui relève du seul fonctionnement interne de l'association, ne saurait être utilement invoquée par le CLAM pour soutenir qu'il n'entendait pas demander la résiliation anticipée de la convention.
8. En outre, le CLAM n'est pas davantage fondé à soutenir que la résiliation anticipée de la convention de gestion résultant du courrier du 1er avril 2016 était conditionnée par l'attribution de la nouvelle convention qui a fait l'objet d'un appel d'offres en avril 2016, alors que le CLAM ne pouvait avoir aucune certitude que son offre serait retenue à l'issue de la mise en concurrence. A la suite de la résiliation anticipée de la convention, il n'a d'ailleurs pas demandé la reprise des relations contractuelles au juge du contrat.
9. En cinquième lieu, l'article 10.2 de la convention de gestion de l'accueil de loisirs périscolaire conclue entre les communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe et le CLAM, le 1er juillet 2013 stipule que : " La présente convention pourra toutefois être résiliée par lettre recommandée avec accusé de réception par l'une ou l'autre des deux parties, après étude des solutions, comme stipulé au dernier alinéa de l'article 8. Dans ce cas, un délai de préavis de trois mois devra être respecté, sous réserve des décisions judiciaires éventuelles. ". Aux termes de l'article 8 de cette convention : " Le gestionnaire présentera un projet pédagogique d'animation et d'encadrement des enfants. / Il insistera sur les moyens de communication et d'information à mettre en oeuvre auprès de la population pour promouvoir la structure sur 1'ensemble du territoire. En particulier, un lien avec les écoles primaires et maternelles sera mis en oeuvre afin de promouvoir ce type d'accueil et de fixer des règles précises d'accueil d'une année sur l'autre. ".
10. Ainsi qu'il est dit au point 7 du présent arrêt, la résiliation anticipée de la convention de gestion est intervenue, à la demande du CLAM, d'un commun accord entre les parties cocontractantes. Par suite, le CLAM ne saurait utilement soutenir que les stipulations de l'article 10.2 de la convention de gestion, applicables en cas de résiliation par l'une ou l'autre partie, ont été méconnues.
11. Il résulte de tout ce qui précède que le CLAM n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a jugé qu'il était à l'initiative de la résiliation anticipée de la convention du 1er juillet 2013 conclue entre les communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe et le CLAM.
Sur les conclusions indemnitaires :
En ce qui concerne la recevabilité de la demande du CLAM :
12. Aux termes de l'article 8 des statuts du CLAM : " (...) Par délégation du Conseil d'Administration, le Président est habilité à ester en Justice et à représenter l'Association dans tous les actes de la vie civile. ". Par une délibération du 4 mai 2015, le conseil d'administration du CLAM a autorisé son président à le représenter en justice. Le président de l'association justifie, en conséquence, de sa qualité pour représenter l'association.
13. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée en défense par la commune de Mont-sur-Meurthe, tirée du défaut de qualité pour agir du président du CLAM, doit être écartée.
En ce qui concerne la subvention d'équilibre :
14. Il résulte des stipulations des articles 4.2 et 9 de la convention de gestion de l'accueil de loisirs périscolaire du 1er juillet 2013 et de l'avenant conclu le 13 mars 2014, que les communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe versent une subvention d'équilibre au CLAM d'un montant annuel de 31 510 euros réparti au prorata de la population entre les deux communes selon les données du recensement de l'INSEE, en contrepartie de modalités d'accueil très souples des familles, sans engagement de leur part et d'une tarification favorable aux usagers de l'accueil de loisirs périscolaire.
15. Ainsi qu'il a été dit, la convention de gestion liant le CLAM et les communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe a été résiliée à compter du 31 août 2016. Il n'est pas contesté que le CLAM a fonctionné aux mois de juillet et août 2016 et a ainsi exposé des charges, notamment salariales, pour assurer ses activités. Il avait ainsi droit au versement de la subvention d'équilibre, destinée à compenser les dépenses engagées pendant cette période pour l'accueil des enfants, dont le nombre de jours de présence au centre de loisirs ne fait l'objet d'aucun engagement ferme de la part des parents, générant ainsi des coûts imprévus.
16. Il résulte de l'instruction que seule la moitié de la subvention d'équilibre pour l'année 2016, soit la somme de 15 755 euros, a été versée au CLAM. Cette somme correspond à la subvention d'équilibre pour le premier semestre de l'année 2016.
17. Par suite, le CLAM est fondé à demander, comme il l'avait d'ailleurs déjà fait devant le tribunal administratif, que les communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe soient, conjointement et solidairement, condamnées à lui verser la somme de 5 251,66 euros au titre de la subvention d'équilibre pour les mois de juillet et août 2016, correspondant au montant de la subvention mensuelle de 2 625,83 euros pour deux mois. Le surplus de ses conclusions tendant au versement de la subvention d'équilibre pour les mois de septembre à décembre 2016 doit, en revanche, être rejeté en l'absence de fonctionnement du centre pendant cette période.
En ce qui concerne le surplus des demandes indemnitaires du CLAM :
18. D'une part, aucune stipulation de la convention litigieuse ne prévoit d'indemnisation du cocontractant en cas de résiliation anticipée de la convention.
19. D'autre part, le CLAM n'établit pas avoir financé des investissements ensuite remis aux communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe, dès lors notamment que les locaux étaient mis à sa disposition par la commune de Mont-sur-Meurthe.
20. En outre, la résiliation anticipée de la convention du 1er juillet 2013 n'étant entachée d'aucune irrégularité, le CLAM n'est pas fondé à demander à être indemnisé du préjudice subi en raison des dépenses qu'il a exposées entre les mois de septembre et décembre 2016 et notamment les charges salariales et les indemnités de licenciement versées à ses salariés.
En ce qui concerne les conclusions subsidiaires présentées sur le fondement de l'enrichissement sans cause :
21. Le CLAM soutient, à titre subsidiaire, que la subvention d'équilibre correspondant aux mois de juillet à décembre 2016, soit la somme de 15 755 euros, aurait dû lui être versée, sur le fondement quasi-contractuel de l'enrichissement sans cause.
22. Cependant, ainsi qu'il a été dit, la convention de gestion a été résiliée d'un commun accord entre les parties à compter du 1er septembre 2016. Le CLAM ne saurait, par suite, utilement soutenir que la totalité de la subvention d'équilibre pour la période entre septembre et décembre 2016 devrait lui être versé sur le fondement de l'enrichissement sans cause.
23. Il résulte de ce qui est dit au point 17 du présent arrêt qu'il y a lieu de condamner, conjointement et solidairement, les communes de Mont-sur-Meurthe et de Lamath à verser au CLAM le versement de la subvention d'équilibre pour les mois de juillet et août 2016, soit la somme de 5 251,66 euros. Le surplus des conclusions indemnitaires du CLAM est rejeté. L'article 1er du jugement du 28 septembre 2018 du tribunal administratif de Nancy, qui rejette la requête du CLAM, doit, en conséquence, être annulé.
Sur les intérêts :
24. Le CLAM a droit au versement des intérêts au taux légal sur le versement de la somme de 5 251,66 euros mentionnée au point précédent à compter du 11 novembre 2016.
Sur les frais liés au litige :
25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du CLAM, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie principalement perdante, le versement de la somme que les communes de Mont-sur-Meurthe et de Lamath demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
26. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des communes de Mont-sur-Meurthe et de Lamath le versement de la somme de 750 euros chacune au CLAM sur le fondement des mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : L'article 1er du jugement du 28 septembre 2018 du tribunal administratif de Nancy est annulé.
Article 2 : Les communes de Mont-sur-Meurthe et de Lamath sont condamnées, conjointement et solidairement, à verser au centre de loisirs et d'animations multiples la somme de 5 251,66 euros au titre de la subvention d'équilibre pour les mois de juillet et août 2016. Cette somme sera assortie du versement des intérêts au taux légal à compter du 11 novembre 2016.
Article 3 : Les communes de Mont-sur-Meurthe et de Lamath verseront chacune la somme de 750 euros au centre de loisirs et d'animations multiples au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions présenté par le centre de loisirs et d'animations multiples et les conclusions présentées par les communes de Lamath et de Mont-sur-Meurthe au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au centre de loisirs et d'animations multiples, à la commune de Lamath et à la commune de Mont-sur-Meurthe.
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N°18NC03219
