Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B...A...a demandé au tribunal administratif de Strasbourg l'annulation de la décision du 20 janvier 2012 par laquelle le préfet du Bas-Rhin a refusé de lui délivrer l'autorisation d'exploiter une surface agricole de 4,37 ha sur les bans des communes de Dahlenheim, Ergersheim et Wolxheim.
Par un jugement n° 1201169 du 12 mars 2015, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 22 avril 2015 et le 8 octobre 2015, M. A..., représenté par la SELARL Dôme avocats qui substitue Me F...initialement constituée, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1201169 du tribunal administratif de Strasbourg du 12 mars 2015 ;
2°) d'annuler la décision du 20 janvier 2012 du préfet du Bas-Rhin ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
M. A...soutient que :
- le préfet n'établit pas que la commission départementale d'orientation agricole, réunie le 12 décembre 2011, était régulièrement composée ;
- la commission départementale d'orientation agricole n'a procédé à aucune analyse relative à sa situation personnelle ;
- la décision contestée est entachée d'erreur de fait ;
- la décision contestée est privée de base légale dès lors que l'article 1er du schéma directeur départemental des structures du Bas-Rhin méconnait les dispositions de l'article L. 331-1 du code rural alors en vigueur ;
- l'article 1er du schéma directeur départemental des structures du Bas-Rhin est contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ;
- la décision est entachée d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en intervention volontaire enregistré le 17 septembre 2015, le GAEC Adam, représenté par MeC..., conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de M. A...une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la décision n'est pas entachée d'un vice de procédure ;
- il n'existe pas de contradiction entre les dispositions du schéma directeur départemental des structures du Bas-Rhin et du code rural ;
- les orientations du schéma directeur ne sont pas contraires à l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ;
- le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation.
Par des mémoires en défense enregistrés les 8 et 29 octobre 2015, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- la commission départementale d'orientation de l'agriculture était régulièrement composée et, à supposer une irrégularité dans sa composition, il n'est pas démontré et il ne ressort pas des pièces du dossier que celle-ci aurait été de nature à influer sur le sens de la décision ou aurait privé le requérant d'une garantie ;
- les moyens tirés de l'illégalité du schéma directeur départemental des structures agricoles et de la méconnaissance de l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme doivent être écartés ;
- la décision contestée n'est pas entachée d'erreur d'appréciation.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code rural ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Steinmetz-Schies, premier conseiller,
- les conclusions de M. Favret, rapporteur public,
- et les observations de MeD..., pour M.A..., ainsi que celles de Me E..., pour le GAEC Adam.
Considérant ce qui suit :
1. Le préfet du Bas-Rhin a, par décision du 20 janvier 2012, refusé de délivrer à M. A... l'autorisation d'exploiter une surface agricole de 4,37 ha située sur les bans communaux de Dahlenheim, d'Ergersheim et de Wolxheim, exploitée par le GAEC Adam. M. A...relève appel du jugement du 12 mars 2015 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du préfet.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la procédure devant la commission départementale d'orientation de l'agriculture :
2. Aux termes de l'article R. 313-1 du code rural : " La commission départementale d'orientation de l'agriculture, (...) concourt à l'élaboration et à la mise en oeuvre, dans le département, des politiques publiques en faveur de l'agriculture, de l'agro-industrie et du monde rural. (...) Elle est notamment chargée d'émettre un avis, dans les cas et selon les modalités prévus par les dispositions législatives ou réglementaires, sur les projets d'actes réglementaires et individuels en matière de structures agricoles (...) ". Aux termes de l'article R. 313-2 du code rural et de la pêche maritime dans sa version en vigueur à la date de l'avis contesté : " La commission départementale d'orientation de l'agriculture est placée sous la présidence du préfet ou de son représentant et comprend : / 1° Le président du conseil régional ou son représentant ; / 2° Le président du conseil général ou son représentant ; 3° / Un président d'établissement public de coopération inter-communale ayant son siège dans le département ou son représentant ou, le cas échéant, le représentant d'un syndicat mixte de gestion d'un parc naturel régional ou de pays ; / 4° Le directeur départemental de l'agriculture et de la forêt ou son représentant ; / 5° Le trésorier-payeur général ou son représentant ; / 6° Trois représentants de la chambre d'agriculture, dont un au titre des sociétés coopératives agricoles autres que celles mentionnées au 8° ; / 7° Le président de la caisse de mutualité sociale agricole ou son représentant ou, dans les départements d'outre-mer, le président de la caisse générale de sécurité sociale ou son représentant ; / 8° Deux représentants des activités de transformation des produits de l'agriculture, dont un au titre des entreprises agroalimentaires non coopératives, l'autre au titre des coopératives ; / 9° Huit représentants des organisations syndicales d'exploitants agricoles à vocation générale habilitées en application de l'article 1er du décret n° 90-187 du 28 février 1990 relatif à la représentation des organisations syndicales d'exploitants agricoles au sein de certains organismes ou commissions, dont au moins un représentant de chacune d'elles ; / 10° Un représentant des salariés agricoles présenté par l'organisation syndicale de salariés des exploitations agricoles la plus représentative au niveau départemental ; / 11° Deux représentants de la distribution des produits agroalimentaires, dont un au titre du commerce indépendant de l'alimentation ; / 12° Un représentant du financement de l'agriculture ; / 13° Un représentant des fermiers-métayers ; / 14° Un représentant des propriétaires agricoles ; / 15° Un représentant de la propriété forestière ; / 16° Deux représentants des associations agréées pour la protection de l'environnement ; / 17° Un représentant de l'artisanat ; / 18° Un représentant des consommateurs ; / 19° Deux personnes qualifiées ; / 20° S'il y a lieu, un représentant de l'établissement public du parc national situé pour tout ou partie dans le département. Les membres de la commission pour lesquels la possibilité de se faire représenter n'est pas prévue sont pourvus chacun de deux suppléants "
3. Le 12 décembre 2011, la commission départementale d'orientation de l'agriculture du Bas-Rhin a émis un avis défavorable à la demande d'autorisation préalable d'exploiter 4,37 hectares de surface agricole pondérée situés sur les bans communaux de Dahlenheim, Ergersheim et de Wolxheim déposée par M.A....
4. Il ressort, d'une part, de l'instruction que la commission était régulièrement composée, au regard des prescriptions qui en fixent la composition, lorsqu'elle a examiné la demande de M.A.... En tout état de cause, à supposer établies les irrégularités alléguées, le requérant ne démontre pas qu'elles auraient été de nature à influer sur le sens de la décision ou l'aurait privé d'une garantie.
5. Il ressort, d'autre part, des termes de l'avis émis par la commission départementale, qu'après avoir noté que M. A...souhaite exploiter des terres et vignes, propriété de son épouse, que le GAEC Adam n'est pas d'accord avec la procédure et qu'une procédure est en cours devant le tribunal paritaire des baux ruraux, elle s'est prononcée pour le refus de la demande d'autorisation d'exploiter en raison de l'absence de capacité professionnelle agricole de l'intéressé et du dépassement du seuil de revenus. Par suite, la commission a, contrairement à ce que soutient le requérant, procédé à une analyse de la situation du demandeur et émis un avis suffisamment motivé.
6. Enfin, aucune disposition législative ou réglementaire en vigueur à la date de la décision litigieuse ne faisait obligation à la commission départementale d'orientation de l'agriculture d'entendre M. A... à l'occasion de l'examen de sa demande. Par suite, M. A... n'a été privé d'aucune garantie, ainsi que l'a jugé le tribunal par un jugement suffisamment motivé sur ce point.
En ce qui concerne l'illégalité du schéma directeur départemental des structures du Bas-Rhin :
7. Aux termes de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime dans sa version applicable au litige : " Le contrôle des structures des exploitations agricoles s'applique à la mise en valeur des terres agricoles ou des ateliers de production hors sol au sein d'une exploitation agricole, quels que soient la forme ou le mode d'organisation juridique de celle-ci, et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée (...) / l'Objectif prioritaire du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. / En outre, il vise : / soit à empêcher le démembrement d'exploitations agricoles viables pouvant permettre l'installation d'un ou plusieurs agriculteurs ; (...) / - soit à permettre l'installation ou conforter l'exploitation d'agriculteurs pluriactifs, partout où l'évolution démographique et les perspectives économiques le justifient ". Les orientations de la politique d'aménagement des structures d'exploitation dans le département du Bas-Rhin, définies par l'article 1er du schéma départemental des structures agricoles du Bas-Rhin, prévoient de " maintenir des agriculteurs sur des structures viables sur tout le territoire par l'installation et la confortation des exploitations d'avenir " et " de favoriser l'utilisation économique par rapport à la valeur patrimoniale du foncier et des droits ".
8. L'objectif de l'article 1er du schéma directeur départemental des structures agricoles visant à " maintenir des agriculteurs sur des structures viables sur tout le territoire " explicité par deux moyens, à savoir " l'installation d'exploitations d'avenir, c'est-à-dire des exploitations présentant les garanties de viabilité suffisante pour en espérer un développement d'avenir " et " conforter ces exploitations " n'est pas, contrairement à ce que soutient M.A..., contraire à l'objectif de l'article L. 331-1 du code rural visant à " favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive ". En tout état de cause, il ressort des termes mêmes de l'article 1er du schéma, tel qu'il est explicité, que les orientations qu'il mentionne sont définies avec suffisamment de précisions pour en permettre l'application et, contrairement à ce que soutient M.A..., ne sont pas contraires à l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme.
En ce qui concerne les moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur d'appréciation :
9. Aux termes de l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime: " L'autorité administrative se prononce sur la demande d'autorisation en se conformant aux orientations définies par le schéma directeur départemental des structures agricoles applicable dans le département dans lequel se situe le fonds faisant l'objet de la demande. Elle doit notamment : / 1° Observer l'ordre des priorités établi par le schéma départemental entre l'installation des jeunes agriculteurs et l'agrandissement des exploitations agricoles(...) / 3° Prendre en compte les biens corporels ou incorporels attachés au fonds dont disposent déjà le ou les demandeurs ainsi que ceux attachés aux biens objets de la demande en appréciant les conséquences économiques de la reprise envisagée ; / 4° Prendre en compte la situation personnelle du ou des demandeurs, notamment en ce qui concerne l'âge et la situation familiale ou professionnelle et, le cas échéant, celle du preneur en place (...) ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : " Sont réputées agricoles toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation. Les activités de cultures marines sont réputées agricoles, nonobstant le statut social dont relèvent ceux qui les pratiquent. Il en est de même des activités de préparation et d'entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation, à l'exclusion des activités de spectacle (...) ".
10. Il résulte des dispositions de l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime précité en vigueur à la date de la décision contestée que, même en l'absence de présentation d'une demande concurrente, l'autorité administrative chargée d'instruire une demande d'autorisation d'exploiter des parcelles agricoles peut ne pas délivrer l'autorisation demandée à un agriculteur compte-tenu de sa situation personnelle par rapport à celle du preneur en place. Il appartient au préfet de préciser en quoi la situation du demandeur justifie l'octroi ou le refus de l'autorisation, au regard tant des critères mentionnés à l'article L. 331-3 précité que des orientations définies dans le schéma directeur départemental des structures agricoles. Les éléments de nature à justifier l'octroi ou le refus d'une autorisation d'exploiter doivent être appréciés à la date à laquelle la décision préfectorale intervient.
11. Pour rejeter la demande d'autorisation d'exploiter présentée par M.A..., le préfet du Haut-Rhin a pris en considération la situation de M.A..., à savoir que son " exploitation, d'une surface de 7,54 ha n'atteint pas la surface minimum d'installation qui est de 25 hectares dans le Bas-Rhin, et (...) ne présente pas toutes les garanties de viabilité ", ainsi que la situation du GAEC Adam, preneur en place, qui " constitue une structure viable dans la mesure où il exploite 240 hectares en surface pondérée, surface qui est mise en valeur par quatre associés dont trois chefs d'exploitation à titre principal âgés de moins de 35 ans ". La circonstance que la décision contestée ait " fait sienne les motivations de la commission départementale " n'entache pas d'erreur de fait, pour regrettable que soit cette formulation, la décision prise.
12. M. A...fait ensuite valoir qu'il exploite une surface agricole de 7,54 ha, à laquelle il convient d'ajouter une surface pondérée de 17,5 hectares utilisée pour l'élevage de sept équidés en vue de concours d'attelage, atteignant ainsi le seuil de surface minimale d'installation requis de 25 ha pour le département.
13. A supposer même que le concours d'attelage entre dans la catégorie des activités relevant de l'exploitation agricole et que M. A...exercerait réellement une activité de dressage et d'entrainement, il se borne à produire des certificats d'acquisition de six chevaux sur sept, des factures d'honoraires de vétérinaires, de matériel et d'achats de grains, pièces qui à elles seules ne permettent pas d'établir la consistance de l'élevage et de prendre en compte la totalité de la surface pondérée de 17,5 hectares dont il se prévaut en complément. Par suite, il est constant que l'ajout à la seule surface des 7,54 ha exploitée par M. A...des 4,37 ha objet de sa demande n'a pas pour effet de rendre son exploitation viable au sens des dispositions du schéma directeur départemental des structures qui prévoit un seuil de viabilité de la surface minimum d'installation fixé à 25 hectares.
14. Dans ces conditions, le préfet du Bas-Rhin, qui a examiné la situation personnelle de M. A...par rapport à celle du preneur en place, le GAEC Adam qui exploite 240 hectares en surface pondérée, mise en valeur par quatre associés dont trois chefs d'exploitation âgés de moins de 35 ans, n'a pas méconnu les dispositions précitées en lui refusant la demande d'autorisation d'exploiter qui, si elle avait été accordée, aurait conduit à enlever à une exploitation viable la surface en cause pour l'accorder à une exploitation non viable au sens du schéma directeur départemental des structures agricoles du Bas-Rhin précité et n'a entaché sa décision ni d'une erreur de fait, ni d'une erreur d'appréciation en refusant à M. A...l'autorisation sollicitée.
15. Il résulte de tout ce qui précède que M. A...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Bas-Rhin.
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance la partie perdante, la somme que M. A...demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. L'auteur d'une intervention n'étant pas partie à l'instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. A...la somme que demande le GAEC Adam au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. A...est rejetée.
Article 2 : Les conclusions du GAEC Adam tendant au versement de sommes au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...A..., au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt et au GAEC Adam.
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N° 15NC00756
