| France, Cour administrative d'appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 03 juillet 2014, 13NC01636

Vu la requête, enregistrée le 2 septembre 2013, présentée pour M. et Mme B... A..., demeurant..., par MeC... ;

M. et Mme B... A... demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 0903997 du 2 juillet 2013 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande tendant à l'annulation des arrêtés des 23 et 25 juin 2009 par lesquels le maire de Pagny-les-Goin a, au nom de l'Etat, respectivement rejeté leur demande de permis de construire modificatif et pris à leur encontre un arrêté interruptif de travaux ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ces arrêtés ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Pagny-les-Goin le versement de la somme de 2 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent que :

S'agissant de l'arrêté du 23 juin 2009 :

- les inexactitudes entachant sa motivation sont assimilables à un défaut de motivation ;

- la procédure contradictoire prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 n'a pas été respectée ;

- il n'est fait état d'aucune contravention à un document d'urbanisme ;

- l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 a été méconnu car seule la signature du maire figure sur l'arrêté ;

- le maire s'est fondé sur des faits matériellement inexacts ;

- l'économie générale de la construction autorisée par le permis initial n'a pas été altérée par les modifications envisagées ;

S'agissant de l'arrêté du 25 juin 2009 :

- le maire était incompétent pour prendre cette décision sur le fondement de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme ; il ne pouvait agir qu'en vertu de l'article L. 480-4 de ce code ;

- l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 a été méconnu car le délai de 15 jours qui leur a été laissé pour faire valoir leurs observations était trop bref ;

- cet arrêté est contraire à la décision du maire en date du 4 juin 2009 retirant son précédent arrêté interruptif de travaux du 9 avril 2009 ;

- aucun nouveau procès-verbal d'infraction n'a été dressé avant l'édiction de l'arrêté attaqué, alors même que le maire avait retiré son précédent arrêté pris sur le fondement du procès-verbal du 25 mars 2009, qui ne pouvait donc servir de base légale à l'arrêté attaqué ;

- l'arrêté attaqué est dépourvu de motivation ;

- les dispositions de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme n'ont pas été respectées ;

- contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, les moyens de légalité interne qu'ils avaient soulevés étaient recevables ;

- le maire s'est fondé sur des faits matériellement inexacts et a retenu une qualification juridique erronée ;

- le maire a agi par vindicte personnelle et a entaché sa décision de détournement de pouvoir ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 27 février 2014, présenté par le ministre de l'égalité des territoires et du logement qui conclut au rejet de la requête ;

Il soutient que :

S'agissant de l'arrêté du 23 juin 2009 :

- il est suffisamment motivé et ne comporte aucune inexactitude ;

- le refus de délivrance d'un permis de construire n'a pas à être précédé d'une procédure contradictoire ;

- les requérants étaient en mesure d'identifier le signataire de l'arrêté ;

- les modifications apportées au projet initial nécessitaient le dépôt d'une nouvelle demande de permis de construire ;

S'agissant de l'arrêté du 25 juin 2009 :

- le maire était compétent pour prendre cet arrêté en vertu des dispositions combinées des articles L. 480-2 et L. 480-4 du code de l'urbanisme ;

- l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 n'a pas été méconnu dès lors que les époux A...ont bénéficié d'un délai de 15 jours pour présenter leurs observations ;

- l'arrêté a été pris au vu du procès-verbal dressé le 25 mars 2009 ; il ressort des pièces du dossier qu'il n'avait pas été mis fin aux infractions constatées par ce procès-verbal à la date d'édiction de l'arrêté attaqué ;

- le moyen tiré du défaut de motivation manque en fait ;

- la circonstance que l'autorité judiciaire puisse prononcer la mainlevée de l'arrêté interruptif de travaux est sans incidence sur la légalité de cet arrêté ;

- tous les moyens de légalité interne dirigés contre l'arrêté interruptif de travaux sont irrecevables car invoqués tardivement ;

Vu le mémoire, enregistré le 8 avril 2014, présenté pour la commune de Pagny-les-Goin, par la Selarl Cossalter et de Zolt, qui conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des époux A...la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

S'agissant de l'arrêté du 23 juin 2009 :

- il est suffisamment motivé ;

- l'identité du signataire de l'arrêté peut être aisément déterminée ;

- le projet de permis modificatif faisait apparaître une modification importante par rapport au projet initial ; une nouvelle demande de permis de construire devait donc être déposée ;

S'agissant de l'arrêté du 25 juin 2009 :

- l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 n'a pas été méconnu dès lors que les époux A...ont bénéficié de 15 jours pour présenter leurs observations ;

- l'arrêté a été pris au vu du procès-verbal dressé le 25 mars 2009 ; l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme a donc été respecté ;

- ce même article donne compétence au maire pour prendre un arrêté interruptif de travaux ;

- tous les moyens de légalité interne dirigés contre l'arrêté interruptif de travaux sont irrecevables car invoqués tardivement ; en tout état de cause ils sont infondés ;

Vu le mémoire en réplique, enregistré le 26 mai 2014, présenté pour les époux A...qui concluent aux mêmes fins que la requête et, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit ordonné une expertise ;

Ils soutiennent, en outre, que :

- il n'y a pas de création d'un niveau supplémentaire puisque les combles étaient existants et compris dans la SHON autorisée par le permis de construire initial ;

- il ressort d'un constat d'huissier du 27 avril 2009 que les 6 logements prévus au rez-de-chaussée et premier étage sont en cours d'achèvement ;

- la demande de modification du permis de construire visait à procéder à des modifications des ouvertures de fenêtres afin d'utiliser la SHON accordée pour les combles à aménager au 3ème niveau et à corriger l'erreur matérielle affectant les plans du bâtiment (A) dont le faîtage était indiqué à 9,25 m au lieu de 10,73 m ;

- le chantier n'était pas achevé lors de l'établissement du procès-verbal d'infraction ; les éventuelles irrégularités ne pouvaient être sanctionnées qu'à l'achèvement des travaux ;

- le maire ne démontre pas que les prétendues infractions étaient encore existantes à la date de l'arrêté interruptif de travaux ;

Vu le mémoire, enregistré le 4 juin 2014, présenté pour la commune de Pagny-les-Goin qui conclut aux mêmes fins que précédemment ;

Elle fait valoir, en outre, que les époux A...sont convoqués à l'audience du tribunal correctionnel de Metz du 6 novembre 2014 pour infractions aux règles d'urbanisme ;

Vu le mémoire, enregistré le 10 juin 2014, présenté pour M. et MmeA... ;

Vu le jugement et les arrêtés attaqués ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 12 juin 2014 :

- le rapport de M. Pommier, président,

- les conclusions de M. Favret, rapporteur public,

- et les observations de M.A..., ainsi que celles de Me Haouy, avocat de la commune de Pagny-les-Goin ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 13 juin 2014, présentée pour M. et MmeA... ;

1. Considérant que M. et Mme A...ont déposé le 26 juin 2008 une demande de permis de construire en vue d'aménager six logements d'habitation dans un bâtiment existant à usage artisanal et agricole sis 1 rue du Gué à Pagny-les-Goin ; que, par un arrêté du 25 septembre 2008, le préfet de la Moselle leur a accordé ce permis ; que M. et Mme A...ont sollicité le 28 avril 2009 la délivrance d'un permis modificatif en vue de modifier les ouvertures et de supprimer un arbre à haute tige ; que, par un arrêté du 23 juin 2009, le maire de Pagny-les-Goin a, au nom de l'Etat, rejeté cette demande au motif que les modifications apportées au projet initial étaient trop importantes et remettaient en cause l'économie générale du projet ; qu'il a également pris le 25 juin suivant un arrêté interruptif de travaux ; que M. et Mme A...relèvent appel du jugement du 2 juillet 2013 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande tendant à l'annulation de ces arrêtés ;

Sur la légalité de l'arrêté interruptif de travaux :

2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme : " Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 480-4 du même code : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé " ; qu' il résulte de la combinaison de ces dispositions que lorsqu'un procès-verbal d'infraction a été dressé pour méconnaissance des prescriptions d'un permis de construire, le maire a compétence pour prendre un arrêté interruptif de travaux, dès lors que l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée ;

3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le 25 mars 2009 a été dressé procès-verbal d'infraction à l'encontre des époux A...pour " réalisation d'ouvertures non conformes en nombre, dimensions et emplacement par rapport au plan du permis de construire, hauteur non conforme de la partie du bâtiment façade Nord présentant un niveau supplémentaire " ; que la circonstance qu'un précédent arrêté interruptif de travaux pris au vu de ce même procès-verbal d'infraction a été retiré ne saurait faire regarder ce procès-verbal comme entaché de péremption ou comme ayant été lui-même retiré ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à la date de l'édiction de l'arrêté litigieux, l'autorité judiciaire s'était prononcée ; qu'il s'ensuit que le maire avait compétence pour prendre cet arrêté ;

4. Considérant, en deuxième lieu, que l'arrêté attaqué mentionne le permis de construire délivré le 25 septembre 2008, rappelle le contenu du procès-verbal d'infraction du 25 mars 2009, fait état de la lettre adressée aux intéressés le 7 juin 2009, à laquelle ils n'ont pas répondu, vise les articles du code de l'urbanisme dont il est fait application ; qu'ainsi il est suffisamment motivé ;

5. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 (...) n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...) / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que la décision par laquelle le maire ordonne l'interruption des travaux au motif qu'ils ne sont pas menés en conformité avec une autorisation de construire, qui est au nombre des mesures de police qui doivent être motivées en application de la loi du 11 juillet 1979, ne peut intervenir qu'après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; que le respect de cette formalité implique que l'intéressé ait été averti de la mesure que l'administration envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle se fonde, et qu'il bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations ;

6. Considérant qu'en l'espèce le maire a, le 7 juin 2009, adressé aux époux A...un courrier les informant de la mesure envisagée et les invitant à présenter leurs observations dans un délai de 15 jours ; que ce délai était suffisant pour leur permettre de préparer utilement d'éventuelles observations ;

7. Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte d'un principe jurisprudentiel qu'après l'expiration du délai de recours contre un acte administratif, sont irrecevables, sauf s'ils sont d'ordre public, les moyens présentés par un requérant et ressortissant d'une cause juridique différente de celle dont relevaient les moyens invoqués dans ce délai ; que ce délai de recours doit être regardé comme commençant à courir au plus tard à compter de l'introduction du recours contentieux formé par l'intéressé contre cet acte ;

8. Considérant qu'il n'est pas contesté que, dans leur requête introductive présentée devant le tribunal administratif, les époux A...n'avaient articulé à l'encontre de l'arrêté interruptif de travaux que des moyens de légalité externe et que ce n'est que dans des écritures ultérieures, enregistrées au greffe du tribunal administratif postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux, qu'ils ont présenté contre cet acte des moyens de légalité interne ; que la circonstance qu'ils aient attaqué dans une même requête les arrêtés des 23 et 25 juin 2009 et que le tribunal administratif ait admis la recevabilité de cette requête collective ne peut faire regarder les moyens de légalité interne spécifiquement dirigés contre l'arrêté du 23 juin 2009 comme étant aussi implicitement soulevés à l'encontre de l'arrêté du 25 juin 2009 ; que, par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif a estimé que ces moyens de légalité interne avaient le caractère d'une prétention nouvelle tardivement présentée et étaient, par suite, irrecevables ;

Sur la légalité de l'arrêté portant refus de permis de construire modificatif :

9. Considérant, en premier lieu, que lorsqu'elle refuse la délivrance d'un permis de construire l'autorité administrative statue sur la demande dont elle est saisie ; qu'il ressort des termes mêmes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 cité au point 5 que sa violation ne peut être utilement invoquée en pareil cas ; que ce moyen doit donc être écarté comme inopérant ;

10. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du second alinéa de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci " ;

11. Considérant que si l'arrêté du 25 juin 2009 ne comporte pas, en méconnaissance de ces dispositions, l'indication du prénom et du nom de son signataire, d'une part, la signature faisait apparaître de façon lisible le nom du signataire, d'autre part, il ressort des pièces du dossier que les requérants avaient été destinataires d'un arrêté du maire en date du 9 juin 2009 comportant ces indications, de sorte que le maire de la commune pouvait être identifié comme étant l'autorité signataire de l'arrêté ; que, dès lors, la méconnaissance des dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 n'a pas, dans les circonstances de l'espèce, revêtu un caractère substantiel justifiant l'annulation de la décision attaquée ;

12. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée (...) " ;

13. Considérant que le maire de Pagny-les-Goin a refusé d'accorder le permis modificatif sollicité au motif que " les modifications apportées au projet initial sont trop importantes (niveau supplémentaire, nombreuses ouvertures créées) et remettent en cause l'économie générale du projet, elles n'entrent pas dans le cadre du permis de construire modificatif " ; qu'ainsi cet arrêté est suffisamment motivé ; que les éventuelles erreurs entachant le motif retenu ne sauraient faire regarder l'arrêté comme dépourvu de motivation ;

14. Considérant, en quatrième lieu, que les pétitionnaires ont mentionné sur l'imprimé de demande de permis modificatif que l'objet en était " la modification des ouvertures des fenêtres, la suppression d'un arbre à haute tige, la conservation de la hauteur du faîtage de toiture rue du Gué à 10,73 m et remaniements divers ; le modificatif ne concerne pas le nombre de logements restant inchangé " ;

15. Considérant, cependant, qu'il ressort des autres pièces du dossier et notamment des plans joints à cette demande, comparés aux plans joints à la demande de permis de construire initial, que les pétitionnaires n'entendaient pas seulement modifier l'ouverture des fenêtres mais aussi en augmenter sensiblement le nombre, ce qui avait notamment pour effet de modifier l'aspect et le rythme des façades est, ouest et sud ; qu'ainsi qu'ils l'admettent eux-mêmes dans leurs écritures, et bien que les plans comportent la mention inchangée " combles non aménagés ", leur intention était bien d'aménager les combles, ce qui en aurait fait un niveau d'habitation supplémentaire, alors que dans leur demande de permis initial ils avaient indiqué que la construction ne comporterait que deux niveaux soit donc le rez-de-chaussée et le premier étage ; qu'il importe peu à cet égard que dans leur demande de permis initial ils aient indiqué la création d'une SHON de 1644 m², ce qui selon eux incluait les combles, dès lors que le projet autorisé par le permis délivré le 25 septembre 2008 ne fait nullement état d'aménagement des combles ; qu'il ressort également des plans versés au dossier que si la hauteur au faîtage du bâtiment existant sis en bordure de la rue du Gué était de 10,73 m, le plan de masse afférent au projet ayant donné lieu à la délivrance du permis de construire initial indiquait que la hauteur au faîtage de ce bâtiment était abaissée à 9,25 m ; qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que cette hauteur figurant dans le permis initial, confirmée par d'autres plans du projet, procéderait d'une erreur matérielle commise par l'architecte et affectant les mentions portées sur les plans, comme les requérants le soutiennent sans l'établir ; que si le projet pour lequel un permis de construire modificatif a été demandé rétablit la hauteur de 10,73 m, il n'en demeure pas moins qu'il existe à cet égard une différence non négligeable entre le projet initial et le projet modifié ; que, de plus, le plan de coupe B-B fait apparaître une hauteur à l'égout du toit en façade arrière de ce même bâtiment qui est portée de 6,05 à 7,97 m et le plan de la façade intérieure sud révèle que l'un des bâtiments existants voit sa longueur portée de 12,60 à 16,20 m ; qu'ainsi, c'est sans se fonder sur des faits matériellement inexacts ni commettre d'erreur d'appréciation que le maire a estimé qu'eu égard à leur importance les modifications que les pétitionnaires envisageaient d'apporter au projet initial ont exercé une influence sur sa conception générale et que dès lors elles ne relevaient pas d'un permis de construire modificatif mais d'une nouvelle demande de permis de construire ;

16. Considérant que la circonstance qu'en définitive le nombre de logements construits aurait été de 6, alors même que les requérants entendent se prévaloir d'un précédent jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 5 juillet 2012 indiquant qu'il ressortait des plans qui lui étaient soumis que 26 logements avaient été créés au lieu des 6 envisagés, est sans incidence sur la légalité du refus de permis de construire modificatif ;

17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il y ait lieu d'ordonner l'expertise demandée, que M. et Mme A...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demandent M. et Mme A...au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'en tout état de cause, les décisions attaquées ayant été prises au nom de l'Etat, les conclusions aux mêmes fins dirigées contre la commune de Pagny-les-Goin ne peuvent qu'être rejetées ; que la commune de Pagny-les-Goin, qui n'a pas la qualité de partie à l'instance, ne peut en tout état de cause se prévaloir de ces dispositions ;

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme A...est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Pagny-les-Goin tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B...A..., au ministre du logement et de l'égalité des territoires et à la commune de Pagny-les-Goin.

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