| France, Cour administrative d'appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 12 juin 2014, 13NC01690

Vu la requête, enregistrée le 10 septembre 2013, complétée par un mémoire du 15 janvier 2014, présentée pour la commune de Couvrot, représentée par son maire, à ce dûment habilité, élisant domicile..., par Me Rey ;

La commune de Couvrot demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1202297 du 12 juillet 2013 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Marne du 14 novembre 2012 portant création du nouvel établissement public de coopération intercommunale issu de la fusion de la communauté de communes de Vitry-le-François, de la communauté de communes du Mont Moret et de la communauté de communes des Quatre Vallées et du rattachement des communes de Couvrot et de Margerie-Hancourt ;

2°) d'annuler l'arrêté du 14 novembre 2012 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La commune de Couvrot soutient que :

- les dispositions de l'article R. 5211-36 du code général des collectivités territoriales et l'article III.1 du règlement intérieur de la commission départementale de coopération intercommunale de la Marne ont été méconnus : les membres de la commission n'ont pas été régulièrement convoqués au moins dix jours avant la réunion du 2 juillet 2012 au cours de laquelle a été émis un avis sur le projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale ; le préfet ne démontre pas utilement que la convocation comportait l'ordre du jour et un rapport explicatif pour chaque affaire inscrite ; l'illégalité de l'arrêté de périmètre du 12 juillet 2012 entache d'illégalité l'arrêté du 14 novembre 2012 portant création du nouvel établissement public de coopération intercommunale ;

- les dispositions du III de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 ont été méconnues, car l'arrêté du 12 juillet 2012 portant projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale n'a pas été notifié au président de la communauté de communes de Vitry-le-François, privant la communauté de communes d'une garantie consistant pour elle à donner son avis sur le projet de périmètre ; il ne ressort pas de la délibération du 16 octobre 2012 que le conseil communautaire de la communauté de communes de Vitry-le-François ait émis un avis favorable sur le projet de périmètre ; la circonstance que la commune de Vitry-le-François ait reçu ladite notification est sans incidence sur ladite irrégularité ;

- l'arrêté du 19 décembre 2011 portant adoption du schéma départemental de coopération intercommunale a été pris au terme d'une procédure irrégulière, ce qui entache d'illégalité l'arrêté du 14 novembre 2012, qui est une mesure d'application dudit schéma : méconnaissance du délai de convocation des membres à la réunion du 7 décembre 2011, absence de communication du rapport explicatif de synthèse avec la convocation à la réunion du 7 décembre 2011, méconnaissance du droit d'expression des élus qui a été irrégulièrement limité à 3 minutes ; que si l'on devait considérer que l'avis sur le périmètre n'a pas été donné lors de l'élaboration du SDCI mais le 2 juillet 2012 seulement, cet avis serait irrégulier pour n'avoir porté que sur le rattachement de la commune de Margerie-Hancourt ;

- le périmètre de la nouvelle communauté de communes Vitry, Champagne et Der, en y intégrant la commune de Couvrot, méconnaît les orientations relatives à l'accroissement de la solidarité financière et à l'amélioration de la cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, prévues à l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 25 novembre 2013, présenté par le ministre de l'intérieur qui conclut au rejet de la requête ;

Le ministre soutient que l'arrêté a été pris au terme d'une procédure régulière, que le moyen tiré de l'illégalité entachant le schéma départemental de coopération intercommunale est inopérant dès lors que le regroupement mis en oeuvre n'est pas issu de ce schéma, que le moyen tiré de la méconnaissance des orientations relatives à l'accroissement de la solidarité financière et à l'amélioration de la cohérence spatiale manque en fait ;

Vu le jugement et l'arrêté attaqués ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 mai 2014 :

- le rapport de Mme Steinmetz-Schies, premier conseiller,

- les conclusions de M. Favret, rapporteur public,

- et les observations de Me Rey, avocat de la commune de Couvrot ;

Vu, enregistrée le 23 mai 2014, la note en délibéré présentée pour la commune de Couvrot ;

1. Considérant qu'après adoption du schéma départemental de coopération intercommunale de la Marne par arrêté préfectoral du 19 décembre 2011, le préfet de la Marne, après avoir consulté, le 2 juillet 2012, la commission départementale de coopération intercommunale, a arrêté le 12 juillet 2012 le périmètre d'un nouvel établissement public de coopération intercommunale issu de la fusion des communautés de communes de Vitry-le-François, du Mont Moret et des Quatre Vallées et du rattachement des communes isolées de Margerie-Hancourt et de Couvrot ; que le 14 novembre 2012, le préfet a pris un arrêté portant création de ce nouvel établissement public de coopération intercommunale ; que la commune de Couvrot, qui avait émis le 8 octobre 2012 un avis défavorable à son rattachement à cet établissement public, relève appel du jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne rejetant sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 novembre 2012 ;

Sur la légalité de l'arrêté du 14 novembre 2012 :

En ce qui concerne la légalité, par voie d'exception, de l'arrêté du 12 juillet 2012 portant projet de périmètre :

2. Considérant qu'aux termes de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 susvisée : " (...) III.-Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu à l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ou au plus tard à compter du 1er janvier 2012, le représentant de l'Etat dans le département définit par arrêté, jusqu'au 31 décembre 2012, pour la mise en oeuvre du schéma, la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre. / A défaut de schéma arrêté, il peut proposer, par arrêté pris avant le 31 décembre 2012 après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, la fusion de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre, sous réserve du respect des objectifs mentionnés aux I et II du même article L. 5210-1-1 et de la prise en compte des orientations définies au III dudit article. / Le représentant de l'Etat dans le département peut également proposer un périmètre de fusion ne figurant pas dans le schéma, sous la même réserve, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. / (...) Un arrêté de projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale appelés à fusionner. Il peut en outre comprendre des communes appartenant ou non à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (...) " ;

3. Considérant que la commune de Couvrot soutient que l'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale qui s'est prononcée le 2 juillet 2012 sur le projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale a été donné dans des conditions irrégulières ; que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ;

4. Considérant qu'aux termes de l'article R. 5211-36 du code général des collectivités territoriales : " Le préfet convoque la commission départementale de la coopération intercommunale. La convocation est adressée aux membres de la formation concernée par écrit et à domicile cinq jours au moins avant le jour de la réunion, accompagnée de l'ordre du jour et d'un rapport explicatif pour chaque affaire inscrite à l'ordre du jour. En cas d'urgence, ce délai peut être réduit à trois jours (...) " ; qu'aux termes de l'article III-1 du règlement intérieur de la commission départementale de coopération intercommunale de la Marne : " Le préfet convoque les membres de la commission départementale de coopération intercommunale par écrit à leur domicile dix jours au moins avant la réunion. La convocation indique l'ordre du jour (...). Elle est complétée d'une notice explicative et accompagnée par l'intégralité des délibérations et avis des collectivités concernées. Cette convocation est également adressée par mail aux membres qui en ont fait la demande (...) " ;

5. Considérant, d'une part, que le préfet de la Marne indique avoir adressé, le 8 juin 2012, à chacun des membres de la commission départementale de coopération intercommunale une convocation à la réunion du 2 juillet 2012 dont l'objet était notamment " avis sur le rattachement de la commune de Margerie-Hancourt à la communauté de communes issue de la fusion des communautés de communes de Vitry-le-François, du Mont Moret et des Quatre Vallées en y incluant la commune isolée de Couvrot " et soutient que cette convocation était accompagnée du rapport de présentation joint en annexe retraçant les modalités d'établissement de ce nouveau périmètre ; que si la commune de Couvrot fait valoir qu'il n'est pas démontré, faute d'accusés de réception, que ce courrier a bien été reçu par ses destinataires au moins dix jours avant la réunion, il est constant que plusieurs des membres de la commission départementale de coopération intercommunale en ont accusé réception dès le 14 juin 2012 ; que si le rapport de présentation n'est pas mentionné dans la convocation, il ne ressort d'aucune pièce du dossier qu'il n'aurait pas été joint à la convocation ; qu'ainsi la commune de Couvrot n'est pas fondée à soutenir que la commission départementale de coopération intercommunale qui s'est prononcée en faveur du projet de périmètre aurait été irrégulièrement convoquée ;

6. Considérant, d'autre part, que s'il ressort des pièces produites que la commission départementale de coopération intercommunale a principalement débattu, ainsi que l'y invitait le préfet, à propos du rattachement au nouvel établissement public de la commune de Margerie-Hancourt, la question du rattachement de la commune de Couvrot à cet établissement a été évoquée et l'avis rendu a porté sur l'ensemble du périmètre ;

En ce qui concerne la consultation des collectivités concernées :

7. Considérant qu'aux termes du III de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010, l'arrêté de projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale " est notifié par le représentant de l'État dans le département aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressés afin de recueillir l'avis de l'organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal " ; que ce même article dispose : " A compter de la notification de l'arrêté de projet de périmètre, les organes délibérants des établissements et les conseils municipaux disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération de l'organe délibérant ou d'un conseil municipal dans ce délai, l'avis est réputé favorable. (...) " ;

8. Considérant qu'à supposer que le président de la communauté de communes de Vitry-le-François n'ait pas reçu, en cette qualité, notification de l'arrêté du 12 juillet 2012, en méconnaissance des dispositions précitées, il ressort des pièces du dossier qu'il en a nécessairement pris connaissance et que le conseil de communauté de la communauté de communes de Vitry-le-François a régulièrement délibéré, le 16 octobre 2012, sur cet arrêté et émis un avis favorable à la création du nouvel établissement public ; que, par suite, l'absence de notification de l'arrêté du 12 juillet 2012 au président de la communauté de communes de Vitry-le-François n'est pas de nature à avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise le 14 novembre 2012 au vu de cet avis, ni à avoir privé la communauté de communes d'une garantie ; que, dès lors, le moyen tiré de l'absence de notification de l'arrêté du 12 juillet 2012 au président de la communauté de communes de Vitry-le-François ne peut qu'être écarté ;

En ce qui concerne la légalité, par voie d'exception, de l'arrêté du 19 décembre 2011 portant schéma départemental de coopération intercommunale :

9. Considérant que la commune de Couvrot invoque l'illégalité, par voie d'exception, du schéma départemental de coopération intercommunale approuvé par arrêté du 19 décembre 2011 en faisant valoir que l'orientation n° 27 prévoyant son rattachement au nouvel établissement public créé par voie de fusion de trois établissements existants a été adoptée par la commission départementale de coopération intercommunale, le 7 décembre 2011, sans que les conditions légales et réglementaires de convocation, d'information et d'expression des élus aient été respectées ;

10. Considérant, d'une part, que le moyen tiré de l'illégalité, par voie d'exception, de l'arrêté du 19 décembre 2011 approuvant le schéma départemental, qui ne constitue pas une décision faisant grief, ne peut en tout état de cause qu'être écarté comme inopérant ;

11. Considérant, d'autre part, que, comme dit précédemment, le périmètre du nouvel établissement public auquel a été rattachée la commune de Couvrot ne résulte pas du schéma départemental de coopération intercommunale arrêté le 19 décembre 2011 mais a été défini par l'arrêté du 12 juillet 2012 à la suite d'une nouvelle délibération de la commission départementale de coopération intercommunale ; qu'ainsi, si la commune de Couvrot a entendu se prévaloir de la théorie des opérations complexes et de l'irrégularité de la procédure suivie, les moyens tirés de l'irrégularité des conditions dans laquelle la commission départementale de coopération intercommunale a donné son avis le 7 décembre 2011 ne peuvent qu'être écartés, dès lors que le périmètre du nouvel établissement ne résulte pas de cette délibération mais de celle du 2 juillet 2012 ;

En ce qui concerne la légalité interne :

12. Considérant que, comme dit au point 2, le préfet, quand il propose, en application du III de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010, la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale et le rattachement de communes isolées doit respecter les objectifs mentionnés aux I et II de l'article L. 5210-1-1 et prendre en compte les orientations définies au III du même article ; qu'aux termes de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales : " " I.- Dans chaque département, il est établi, au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. / II.- Ce schéma prévoit également les modalités de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants (...). / III.- Le schéma prend en compte les orientations suivantes : 1° La constitution d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 5 000 habitants (...) 2° Une amélioration de la cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale ; 3° L'accroissement de la solidarité financière ; 4° La réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes au regard en particulier de l'objectif de suppression des doubles emplois entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes ; 5° Le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ; 6° La rationalisation des structures compétentes en matière d'aménagement de l'espace, de protection de l'environnement et de respect des principes du développement durable. (...) " ;

13. Considérant que l'arrêté du 14 novembre 2012 a créé une communauté de communes issue de la fusion de plusieurs communautés de communes existantes, ainsi que du rattachement de deux communes isolées ; qu'en application des dispositions précitées, le nouveau périmètre proposé par le préfet devait notamment prendre en compte les orientations relatives à l'accroissement de la solidarité financière et à l'amélioration de la cohérence spatiale figurant à l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, dispositions qui doivent faire l'objet d'une appréciation globale ;

14. Considérant, d'une part, que la commune de Couvrot ne peut utilement soutenir que l'arrêté litigieux favorise un regroupement intercommunal riche et faiblement intégré et pénalise un groupement intercommunal très intégré mais faiblement doté, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il y ait de déséquilibre manifeste entre la richesse fiscale potentielle du nouvel établissement public " Vitry, Champagne et Der " créé par l'arrêté litigieux et de la nouvelle communauté de communes " Côtes de Champagne et Saulx " que la commune de Couvrot souhaitait rejoindre ; qu'au surplus, le potentiel financier agrégé moyen par habitant du nouvel établissement public de coopération intercommunale est inférieur au potentiel financier agrégé moyen par habitant des établissements publics de la même strate ; qu'aucun élément ne permet d'établir que l'arrêté litigieux aura pour effet de remettre en cause l'orientation relative à l'accroissement de la solidarité financière, alors que la commune requérante a un potentiel fiscal élevé ;

15. Considérant, d'autre part, que si la commune de Couvrot soutient qu'elle n'appartient pas à l'unité urbaine de Vitry-le-François et se prévaut de sa proximité géographique, ainsi que d'une coopération, avec certaines communes appartenant à la nouvelle communauté de communes " Côtes de Champagne et Saulx ", il ressort des pièces du dossier qu'elle a été classée par l'INSEE comme appartenant au bassin de vie de la ville de Vitry-le-François, dont elle est distante de trois kilomètres et à la couronne de laquelle elle appartient ; qu'elle coopère également avec certaines communes appartenant à la communauté de communes de Vitry, Champagne et Der, telles la commune de Soulanges avec laquelle elle s'est regroupée scolairement, la commune de Marolles dans la zone de laquelle de nombreux Couvrotiers viennent travailler, ainsi que la commune de Loisy-sur-Marne avec laquelle elle a développé un réseau de haut-débit ; qu'ainsi le rattachement de la commune de Couvrot n'a pas pour effet de remettre en cause l'orientation relative à l'amélioration de la cohérence spatiale ; que, dès lors, le préfet n'a pas méconnu les dispositions précitées, ni fait une appréciation erronée des circonstances de l'espèce en incluant la commune de Couvrot dans le périmètre de la communauté de communes de Vitry, Champagne et Der ;

16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Couvrot n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande ;

Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation " ;

18. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune de Couvrot au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Couvrot est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Couvrot et au ministre de l'intérieur.

Copie en sera adressée au préfet de la Marne.

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