Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 27 mars 2018 par laquelle le conseil municipal de Saint-Gilles a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision du 11 juillet 2018 portant rejet de son recours gracieux.
Par un jugement n° 1802906 du 2 juillet 2020, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cette délibération, et, dans cette mesure, la décision rejetant le recours gracieux, en tant qu'elle emporte classement des zones 2AUEa Sud, 2AUEb et 2AUGV et a rejeté le surplus des conclusions de l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles.
Procédure devant la Cour :
Par un arrêt avant dire droit du 19 avril 2022, la Cour, après avoir rejeté la requête de la commune de Saint-Gilles tendant à l'annulation du jugement du 2 juillet 2020 en tant qu'il a annulé partiellement la délibération du 27 mars 2018, a sursis à statuer sur la requête de l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, jusqu'à l'expiration d'un délai de six mois imparti à la commune de Saint-Gilles pour justifier d'une mesure de régularisation du vice relevé par cet arrêt.
La commune de Saint-Gilles a produit, le 25 avril 2024, une mise à jour de l'évaluation environnementale de la révision du plan local d'urbanisme, et, le 26 juin 2024, la délibération de son conseil municipal du 28 mai 2024 approuvant cette mise à jour.
Par des mémoires enregistrés les 25 octobre et 28 novembre 2024, l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles, représentée par Me Victoria, persiste dans ses précédentes conclusions à fin d'annulation de la délibération du 27 mars 2018 et demande en outre à la Cour, à titre subsidiaire, d'annuler le classement des zones 1AU, 2AU, Nj (secteur 6), Nt, Nps, 2AUv et de mettre à la charge de la commune de Saint-Gilles la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- il convient de raisonner sur la base de la mise à jour de l'évaluation environnementale annexée à la délibération du 28 mai 2024, qui diffère de celle produite le 25 avril 2024 ;
- la zone Nps a été omise du complément d'évaluation environnementale réalisé par la commune, alors qu'un habitat de l'espèce outarde canepetière était identifié sur ce site dans l'évaluation initiale, de telle sorte que l'illégalité tenant à l'insuffisance de l'évaluation environnementale n'a pas été régularisée sur ce point ;
- il ressort de la mise à jour de l'évaluation environnementale que pour le lézard ocellé et plus généralement les reptiles, les enjeux sont forts sur le territoire communal, en particulier sur les secteurs 1AU, 2AU, 2AUv, Nj (secteur 6) et Nt sans qu'y figure une analyse des incidences de l'ouverture à l'urbanisation de ces différents sites, contrairement à ce qui était demandé par la Cour ;
- s'agissant des oiseaux et en particulier l'outarde canepetière, la mise à jour de l'évaluation environnementale fait ressortir des enjeux importants sur le territoire communal, en particulier sur les zones 2AUEa, 2AU, 1AU et Nj (secteur 6), là encore sans analyse de l'incidence de l'ouverture à l'urbanisation de ces sites, contrairement à la demande de la Cour ;
- rien ne permet de démentir l'absence de doute sur le risque d'impact significatif quant aux objectifs de conservation de la ZPS Costières de Nîmes sur l'outarde canepetière, par suite de l'impact cumulatif lié à l'ouverture à l'urbanisation ou l'aménagement de ces secteurs, en particulier la zone 1AU dont le projet d'aménagement est maintenu par la commune ;
- la zone 2AUv demeure constructible alors que la mise à jour fait ressortir un enjeu fort pour les reptiles, sans évaluation des incidences ni mesures " éviter, réduire, compenser " prévues dans la délibation du 28 mai 2024, la commune se contentant de faire peser illégalement la charge de l'analyse de ces incidences sur les aménageurs ; le classement de la zone 2AUv est en conséquence entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le maintien de la zone 1AU en dépit des enjeux relevés pour le lézard ocellé et l'outarde canepetière est également entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le maintien de la zone 2AU qui présente des enjeux forts sur une partie du site en raison de la présence d'habitats favorables à l'outarde canepetière est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le maintien de la zone Nj malgré la confirmation des enjeux forts pour l'outarde canepetière est également entaché d'erreur manifeste d'appréciation, rien ne garantissant que la réalisation des jardins familiaux prévus par ce classement ne risque pas d'altérer l'habitat de l'espèce ;
- le maintien de la zone Nt malgré un enjeu fort pour le lézard ocellé est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, la commune se contentant de faire peser la charge de l'analyse des incidences sur les aménageurs ;
- les enjeux identifiés concernant l'outarde canepetière confirment l'incompatibilité de l'ouverture à l'urbanisation des secteurs favorables à cette espèce avec les orientations du SCOT Sud Gard.
Par deux mémoires, enregistrés les 15 novembre et 13 décembre 2024, la commune de Saint-Gilles, représentée par Me Merland, persiste dans ses précédentes conclusions.
Elle fait valoir que :
- les moyens soulevés par l'association ne sont pas fondés ;
- le vice retenu dans l'arrêt avant dire droit du 19 avril 2022 a été régularisé par le complément d'évaluation environnementale et la délibération du 28 mai 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Courbon,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;
- et les observations de Me Victoria, représentant l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles et de Me Merland, représentant la commune de Saint-Gilles.
Considérant ce qui suit :
1. L'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 27 mars 2018 par laquelle le conseil municipal de Saint Gilles a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, ensemble la décision du 11 juillet 2018 portant rejet de son recours gracieux. Par un jugement du 2 juillet 2020, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cette délibération, et, dans cette mesure, la délibération rejetant son recours gracieux, en tant qu'elle emporte classement des zones 2AUEa Sud, 2AUEb et 2AUGV et rejeté le surplus des conclusions de l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles. Celle-ci a relevé appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande. La commune de Saint-Gilles en a relevé appel en tant qu'il a annulé partiellement la délibération en litige.
2. Par un arrêt avant dire-droit du 19 avril 2022, la Cour, après avoir rejeté l'appel de la commune de Saint-Gilles, a retenu que la délibération du 27 mars 2018 du conseil municipal de Saint-Gilles était illégale en raison de l'insuffisance de l'évaluation environnementale au regard des articles L. 104-4 et R. 123-2-1 du code de l'urbanisme et L. 414-4 du code de l'environnement. Faisant application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, la Cour, au motif que ce vice était susceptible d'être régularisé, a sursis à statuer sur la requête de l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles jusqu'à l'expiration d'un délai de six mois imparti à la commune de Saint-Gilles pour justifier de l'intervention d'une mesure de régularisation consistant à compléter l'évaluation environnementale du rapport de présentation du PLU approuvé le 27 mars 2018 en ce qui concerne l'incidence du projet sur l'outarde canepetière et le lézard ocellé, à assurer l'information du public sur les modifications apportées au rapport de présentation et à entériner ces dernières par une nouvelle délibération. Par ailleurs, la Cour a réservé les moyens tirés de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le SCOT du Sud Gard et de l'erreur manifeste d'appréciation concernant le classement des zones 1AU, 2AU, Nps, Nt, 2AUv, Nj et Np eu égard aux lacunes de l'évaluation environnementale.
3. La commune de Saint-Gilles a transmis à la Cour, les 25 et 26 juin 2024, une mise à jour de l'évaluation environnementale de la révision du plan local d'urbanisme et la délibération de son conseil municipal du 28 mai 2024 approuvant cette mise à jour. Par cette délibération, la commune doit être regardée comme ayant entendu approuver le plan local d'urbanisme après régularisation.
Sur la régularisation de l'illégalité retenue dans l'arrêt du 19 avril 2022 :
4. L'article L. 104-4 du code de l'urbanisme dispose : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : / 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; / 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; / 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu. ". Aux termes de l'article R. 151-3 du même code : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; / 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; / 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; / (...) Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. ". Enfin, aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, qui assure en droit interne la transposition de l'article 6 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages : " I Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " :1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation . / (...) / VI. - L'autorité chargée d'autoriser, d'approuver ou de recevoir la déclaration s'oppose à tout document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention si l'évaluation des incidences requise en application des III, IV et IV bis n'a pas été réalisée, si elle se révèle insuffisante ou s'il en résulte que leur réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000. A défaut pour la législation ou la réglementation applicable au régime d'autorisation, d'approbation ou de déclaration concerné de définir les conditions dans lesquelles l'autorité compétente s'oppose, celles-ci sont définies au titre de la présente section. En l'absence d'opposition expresse dans un délai déterminé, le document de planification, le programme, le projet, la manifestation ou l'intervention entre en vigueur ou peut être réalisé à compter de l'expiration dudit délai. / VII. - Lorsqu'une évaluation conclut à une atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000 et en l'absence de solutions alternatives, l'autorité compétente peut donner son accord pour des raisons impératives d'intérêt public majeur. Dans ce cas, elle s'assure que des mesures compensatoires sont prises pour maintenir la cohérence globale du réseau Natura 2000. Ces mesures compensatoires sont à la charge de l'autorité qui a approuvé le document de planification ou du bénéficiaire du programme ou projet d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, de la manifestation ou de l'intervention. La Commission européenne en est tenue informée. / (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'une telle évaluation ne peut être considérée comme étant appropriée si elle comporte des lacunes et ne contient pas de constatations et de conclusions complètes, précises et définitives, de nature à dissiper tout doute scientifique raisonnable quant aux effets des travaux qui étaient envisagés sur la zone concernée.
5. Ainsi qu'il a été dit au point 3, l'évaluation initiale jugée insuffisante par la Cour a été complétée à la demande de la commune et a donné lieu à l'établissement, par le bureau d'études en écologie Nymphalis, d'un document intitulé " Evaluation environnementale - mise à jour " que le conseil municipal de la commune de Saint-Gilles a approuvé par délibération du 28 mai 2024 et publié sur le site internet de la commune. Cette évaluation, réalisée notamment sur la base d'inventaires et de prospections sur un cycle annuel entre avril 2023 et janvier 2024, procède, pour les reptiles, et notamment le lézard ocellé, et les oiseaux, notamment l'outarde canepetière, à une indentification des enjeux par secteur du territoire communal correspondant aux différentes zones du PLU, dans lesquelles la présence de cette espèce a été relevée ou est attendue compte tenu des caractéristiques du terrain, en indiquant le niveau d'enjeux local, qui est très fort pour le lézard ocellé et fort pour l'outarde canepetière. Cette mise à jour qualifie l'impact global du projet communal vis-à-vis du fond écologique comme relativement important à l'échelle globale, en précisant que " les impacts les plus forts [sont] attendus sur la zone de l'aérodrome (2AUEa), sur la zone sud (1AU) sur la grande zone agricole (2AU-2AUa) et sur la friche pâturée au sud de l'urbanisation (Nj) ". Elle ajoute qu'en dépit de la faible superficie étudiée par rapport au territoire communal, " l'intérêt écologique et l'état de conservation des différents secteurs à l'étude justifient qu'une artificialisation soit jugée préjudiciable à la biodiversité locale ". L'évaluation procède ensuite à l'analyse des incidences des différentes zones du PLU prévoyant une ouverture à l'urbanisation, à savoir les zones 2AUE-aérodrome, 2AUV, 2AU-2AUa, 1AU, ou une possibilité d'urbanisation complémentaire (zones Nt, Nj, Np-centre) et conclut que l'artificialisation des zones à l'étude va détruire des habitats préférentiels dans lesquels tout ou partie du cortège herpétologique peut réaliser son cycle de vie complet (alimentation, reproduction, dispersion, hivernage) et où de nombreuses espèces d'oiseaux sont présentes (nidification, hivernage et/ou halte migratoire), particulièrement sur les zones 2AUEa, 1AU, 2AU-2AUa et Nj-" friche pâturée ". Elle qualifie ainsi le niveau d'incidence du projet communal de fort pour le lézard ocellé et de fort à très fort pour l'outarde canepetière, et l'incidence de l'ouverture à l'urbanisation du secteur de l'aérodrome de fort sur un site Natura 2000, à savoir la zone de protection spéciale (ZPS) " Costières nîmoises " créée, en particulier, en vue de protéger cet oiseau. L'étude détaille ensuite les mesure d'évitement et de correction envisagées afin de réduire ces incidences avant de déterminer un niveau d'impact résiduel de l'ouverture à l'urbanisation projetée, qualifié de modéré pour le lézard ocellé, de fort pour l'outarde canepetière (zones 1AU, Nj et 2AU-2AUa) et de nul pour la ZPS " Costières nîmoises ". Cette évaluation complétée doit ainsi être regardée comme procédant à une analyse suffisante des enjeux du projet communal et de ses incidences, en particulier sur le lézard ocellé et l'outarde canepetière dans les différents secteurs étudiés.
6. Toutefois, il est constant que la mise à jour de l'évaluation environnementale n'a pas porté sur la zone Nps, qui est un secteur d'équipements publics de sports et loisirs située dans le quartier d'Espeyran, au sud de la zone 1AU, dont l'évaluation environnementale initiale avait relevé qu'il constituait un site de nidification d'espèces et une place de chant de l'outarde canepetière, et l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) qu'il comprenait des habitats de reproduction de cette espèce à très fort enjeu de conservation. Ce secteur n'a ainsi fait l'objet d'aucun complément d'étude quant à l'impact du projet communal, en particulier sur l'outarde canepetière. Si la commune de Saint-Gilles fait valoir que cette zone ne représente que 0,09 % du territoire communal, sa superficie atteint toutefois 13,9 hectares et son identification comme une zone à enjeux justifiait qu'elle soit incluse dans l'étude complémentaire, laquelle est justement centrée sur les zones à enjeux. La commune ne peut davantage se prévaloir de l'étude réalisée en 2024 dans le cadre d'un projet de construction d'un complexe sportif, dont il n'est pas établi qu'elle concerne la totalité de la zone, et qui indique, au demeurant, que cet oiseau niche à proximité du secteur étudié.
7. Il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Gilles n'a pas procédé à la régularisation du vice tiré de l'insuffisance de l'évaluation environnementale s'agissant de la zone Nps. Par suite, la délibération du 27 mars 2018 doit être annulée en tant qu'elle procède au classement de cette zone.
Sur les autres moyens soulevés par l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles :
8. En premier lieu, il ressort des points VI et VII de l'article L. 414-4 du code de l'environnement énoncés au point 4, qu'un plan local d'urbanisme ne peut être approuvé par l'autorité compétente si l'évaluation des incidences de celui-ci fait ressortir que sa " réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000 ". Dans une telle hypothèse et " en l'absence de solutions alternatives ", l'autorité compétente peut donner son accord " pour des raisons impératives d'intérêt public majeur ", sous réserve que des mesures compensatoires soient prises pour maintenir la cohérence globale du réseau Natura 2000.
9. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Gilles est située à proximité de la ZPS " Costières nîmoises ", site d'environ 13 000 hectares relevant du réseau Natura 2000, composé de six îlots répartis sur 24 communes, institué notamment pour la protection de l'outarde canepetière, espèce faisant également l'objet d'un plan national d'actions. L'évaluation environnementale initiale figurant dans le rapport de présentation du PLU concluait, s'agissant des zones à urbaniser 1AU et 2AU, incluant la zone 2AUa, à un lien écologique possible, en particulier pour l'outarde canepetière en hivernage et cantonnement internuptial avec la ZPS. Il ressort des pièces du dossier que la zone 1AU, d'une superficie d'environ 14 hectares, située au sud de la commune, dans le quartier de l'Espeyran, est une zone actuellement non équipée, composée de zones agricoles ou assimilées (friches), destinée à être ouverte à l'urbanisation avec une vocation d'habitat, par modification ou révision du PLU. Elle fait l'objet d'une orientation d'aménagement de programmation (OAP) dite " Secteur sud ". La zone 2AU, d'environ 40 hectares, est une zone non équipée, composée de friches agricoles et de parcelles cultivées, correspondant au site de la ZAC du " Domaine des Vergers " autorisée en 2006, ayant vocation à être urbanisée dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble comprenant de l'habitat, des activités économiques compatibles et des équipements publics. Elle comprend un secteur 2AUa dans lequel des hauteurs plus importantes sont autorisées. Elle fait également l'objet d'une OAP intitulée " secteur de la ZAC du Domaine des Vergers ". Si l'évaluation environnementale mise à jour conclut à un impact résiduel du projet communal nul sur la ZPS " Costières nîmoises ", du fait de l'abandon du projet d'urbanisation du secteur de l'aéroport, lequel a, au demeurant, été partiellement censuré par le tribunal administratif, elle ne remet pas en cause le lien écologique possible entre les zones 1AU et 2AU-2AUa et cette zone protégée, et relève, par ailleurs, une incidence directe et permanente forte à très forte de l'ouverture à l'urbanisation de ces deux zones sur l'outarde canepetière, résultant de la perte d'habitat vital pour la reproduction et l'hivernage de l'espèce et de la perte d'une zone de regroupement postnuptial. Le niveau d'incidence résiduel, après mesures d'évitement et de réduction, demeure fort pour cette espèce, et ce alors, d'une part, que la mesure d'évitement qu'elle énonce, consistant en une réduction de la surface de la zone 2AU-2AUa, dans sa partie centrale, ne peut être prise en compte dès lors que la révision du PLU qui doit y procéder n'est pas achevée et, d'autre part, que la principale mesure de réduction préconisée consiste à une adaptation du calendrier des travaux, en elle-même sans incidence sur la perte d'habitats induite par le projet. Dans ces conditions, et alors même que le PLU adopté le 27 mars 2018 a procédé à une réduction de la surface de la zone 1AU initialement envisagée, et que l'urbanisation de celle-ci est subordonnée à une évolution du document d'urbanisme, l'ouverture à l'urbanisation, prévue par le PLU approuvé le 27 mars 2018, des zones 1AU et 2AU-2AUa doit être regardée, eu égard à leur localisation et à leur ampleur, comme de nature à porter atteinte aux objectifs de conservation de la ZPS " Costières nîmoises ", sans qu'il soit allégué, par la commune de Saint-Gilles, l'absence de solutions alternatives et de raison impérative d'intérêt public majeur. Il s'ensuit que le classement de ces zones en zones à urbaniser méconnait l'article L. 414-4 du code de l'environnement.
10. En l'absence de lien écologique, même potentiel, ressortant de l'évaluation environnementale ou de sa mise en jour, entre les autres zones du PLU dont le classement est contesté par l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles et la ZPS " Costières nîmoises ", le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 414-4 du code de l'environnement ne peut, les concernant, être retenu.
11. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". Aux termes de l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. ". Aux termes de l'article R. 151-24 de ce code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".
12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
En ce qui concerne les zones 1AU et 2AU-2AUa :
13. Ainsi qu'il a été dit au point 9 ci-dessus, l'ouverture à l'urbanisation des zones 1AU et 2AU-2AUa, telle qu'envisagée par le PLU, porte une atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000 institué pour la protection de l'outarde canepetière. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que, s'agissant du lézard ocellé, espèce protégée qui fait l'objet d'un plan national d'actions, l'évaluation environnementale mise à jour fait état d'une incidence directe et permanente forte de l'ouverture à l'urbanisation des zones 1AU et 2AU-2AUa, résultant de la destruction d'individus et de la perte d'habitats préférentiels. Si elle retient un impact résiduel modéré concernant ces deux zones, compte tenu de la mesure de réduction consistant à adapter le calendrier des travaux, une telle mesure n'apparaît toutefois pas de nature à faire obstacle à la perte d'habitats qui résultera de l'anthropisation des sols liée à l'urbanisation prévue. Au demeurant, et sans qu'une explication soit apportée sur cette évolution, l'évaluation initiale figurant dans le rapport de présentation concluait, en prenant en compte la même mesure de réduction, à un impact résiduel fort du projet communal. Dans ces conditions, en prévoyant l'ouverture à l'urbanisation de la zone 1AU, quoique réduite dans le projet approuvé par rapport la surface initialement prévue et subordonnée à une évolution du document d'urbanisme, et de la zone 2AU-2AUa, dont l'exclusion de la partie centrale n'a pas encore été actée, les auteurs du PLU ont entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation.
En ce qui concerne la zone 2AUv :
14. Il ressort des pièces du dossier que la zone 2AUv, d'une surface de 3,81 hectares est une zone non équipée destinée à accueillir un parc photovoltaïque, située à l'est de la commune, dans un secteur essentiellement composé de terres agricoles et d'espaces naturels. L'évaluation environnementale mise à jour indique que cette zone constitue, pour les reptiles, et particulièrement le lézard ocellé, un secteur à enjeu très fort et que l'incidence du projet, directe et permanente, du fait de la destruction d'individus et de la perte d'habitats préférentiels est forte, en l'absence notamment de précision sur la taille et l'implantation de l'équipement projeté. Si l'incidence résiduelle est qualifiée de modérée, elle résulte uniquement de l'adaptation du calendrier des travaux, qui ne saurait, à elle seule, faire obstacle à la destruction d'habitats d'une espèce protégée. Dans ces conditions, et quand bien même la construction du parc photovoltaïque sera soumise, aux termes du règlement du PLU, à la réalisation d'une étude d'impact, les auteurs du PLU, en procédant au classement de ce secteur en zone 2AUv, ont commis une erreur manifeste d'appréciation.
En ce qui concerne la zone Nj :
15. Il ressort des pièces du dossier que la zone Nj, d'une superficie d'environ 2,2 hectares, se compose de deux secteurs distincts, situés à l'ouest du centre de la commune, le premier d'environ 0,8 hectare, dit " petite friche " et le second d'environ 1,4 hectares, dit " friche pâturée ". Elle a vocation à accueillir un projet de jardins familiaux. Dans cette zone est autorisée, par le règlement du PLU, la réalisation d'un local associatif, d'abris de jardin, de serres et tunnels agricoles et d'aires de stationnement. L'évaluation environnementale mise à jour conclut, s'agissant de la " petite friche ", à une incidence faible du projet, qu'il s'agisse des reptiles ou des oiseaux. Elle identifie, en revanche, pour la " friche pâturée " implantée au cœur d'une zone agricole, une incidence directe et permanente du projet forte à très forte pour l'outarde canepetière résultant d'une perte d'habitat vital pour la reproduction et l'hivernage de l'espèce, et une incidence résiduelle, après mesures de réduction, principalement l'adaptation du calendrier des travaux, qui demeure forte. Dans ces conditions, et alors même que le règlement du PLU prévoit que les clôtures seront réalisées par haies vives ou grillages et que la part des espaces libres vouée aux cultures doit être au moins égale à 80 % de la superficie du secteur, le classement de la " friche pâturée " en zone Nj doit être regardée comme entaché d'une erreur manifeste d'appréciation
En ce qui concerne la zone Np :
16. Il ressort des pièces du dossier que la zone Np, d'une superficie de 7,42 hectares, correspond à un secteur de parc public et d'équipements publics légers, situé en zone inondable d'aléa fort, à proximité du centre-ville de la commune de Saint-Gilles. Dans cette zone sont autorisées les installations d'équipements publics à caractère sportif et de loisirs de plein air, et notamment les espaces publics, aires de stationnement et aire de camping-cars, ainsi que la réhabilitation des bâtiments existants nécessaires aux activités admises. L'évaluation environnementale mise à jour n'identifie pas d'enjeu sur ce secteur pour l'outarde canepetière et le lézard ocellé, s'agissant d'une zone déjà artificialisée proche du centre-ville. Par suite, l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles n'est pas fondé à soutenir que le classement du secteur concerné en zone Np est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
En ce qui concerne la zone Nps :
17. Alors que le rapport de présentation initial relevait que la zone Nps constituait un site de nidification d'espèces et une place de chant de l'outarde canepetière, l'évaluation environnementale complémentaire n'a pas, ainsi qu'il a été dit au point 6 ci-dessus, porté sur ce secteur. Dans ces conditions, alors que le règlement du PLU applicable à cette zone autorise les constructions et installations d'équipements publics à caractère sportif et de loisirs de plein air, il n'est pas établi qu'une telle urbanisation, dans un secteur de 13,9 hectares implanté dans une zone naturelle et agricole, qui, si elle supporte déjà un équipement sportif, demeure peu anthropisée, ne serait pas de nature à porter atteinte à une espèce protégée. Par suite, ce classement doit être regardé, en l'état, comme entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
En ce qui concerne la zone Nt :
18. Il ressort des pièces du dossier que la zone Nt, d'une superficie de 3,68 hectares, correspond à un secteur d'équipements sportifs (complexe de tennis) implantée au cœur d'une zone agricole à l'ouest du centre de la commune. Dans cette zone, le règlement du PLU autorise les constructions, installations et aménagements nécessaires au fonctionnement du complexe sportif et celles nécessaires aux services publics. A cet égard, si l'évaluation environnementale mise à jour relève qu'il s'agit d'un espace déjà anthropisé et n'identifie pas d'enjeu s'agissant de l'outarde, elle relève la présence du lézard ocellé et identifie, le concernant, un enjeu très fort. Pour cette espèce, l'incidence du projet communal est qualifiée de directe, permanente et forte pour cette espèce, résultant de la destruction d'individus et de la perte d'habitats préférentiels. L'impact résiduel qualifié de modéré résulte de la seule mise en œuvre d'une adaptation du calendrier des travaux, qui n'est pas, en elle-même, de nature à remettre en cause la perte d'habitats. Dans ces conditions, et quand bien même les constructions seraient subordonnées à la réalisation d'une étude préalable, le classement du secteur du complexe de tennis en zone Nt est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
19. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 134-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...). ".
20. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un schéma de cohérence territoriale (SCOT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
21. Le schéma de cohérence territoriale Sud Gard approuvé le 7 juin 2007 prévoit, dans son orientation n° 2 de ce schéma visant la valorisation les ressources propres au territoire, la prise en compte des mesures et inventaires issus des sites Natura 2000, des ZNIEFF et des ZICO, afin d'éviter des conséquences dommageables pour la biodiversité et de maintenir les territoires des Costières dans leur vocation agricole et environnementale. Elle précise néanmoins que les évolutions urbaines ne sont pas exclues dans ces territoires.
22. S'il résulte des développements qui précèdent que les classements opérés pour les zones 1AU et 2AU-2AUa, 2AUv, Nj " friche pâturée ", Nps et Nt sont, pour certains, de nature à porter atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000 et, ont, de manière générale, une incidence forte sur les espèces protégées que sont l'outarde canepetière et le lézard ocellé, cette circonstance, eu égard à la circonstance que le SCOT n'interdit pas l'évolution de l'urbanisation dans le secteur des Costières, ne suffit pas à caractériser, à l'échelle de l'ensemble du territoire communal, une incompatibilité du PLU avec ce document.
23. Il résulte de ce qui précède que l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté le surplus de sa demande en tant qu'elle porte sur le classement de certains secteurs du territoire communal, et à obtenir l'annulation de la délibération du 27 mars 2018 approuvant le PLU de Saint-Gilles en tant qu'elle a procédé au classement des zones 1AU, 2AU-2AUa, 2AUv, Nj " friche pâturée ", Nps et Nt, ainsi que, dans cette mesure, l'annulation de la décision du 11 juillet 2018 rejetant son recours gracieux.
Sur les frais liés au litige :
24. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Gilles une somme de 2 000 euros à verser à l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur ce fondement par la commune de Saint-Gilles.
D É C I D E :
Article 1er : La délibération du 27 mars 2018 du conseil municipal de Saint-Gilles approuvant le PLU de la commune est annulée en tant qu'elle a procédé au classement des zones 1AU, 2AU-2AUa, 2AUv, Nj " friche pâturée ", Nps et Nt, ainsi que, dans cette mesure, la décision du 11 juillet 2018 rejetant le recours gracieux de l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles.
Article 2 : Le jugement n° 1802906 du tribunal administratif de Nîmes du 2 juillet 2020 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : La commune de Saint-Gilles versera à l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles est rejeté.
Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Gilles sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles et à la commune de Saint-Gilles.
Délibéré après l'audience du 13 février 2025, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- Mme Courbon, présidente assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2025
N° 20MA03402 2
