Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SCI Polina a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 15 décembre 2020 par lequel le maire de Saint-Raphaël lui a refusé la délivrance d'un permis de construire en vue de la réalisation de travaux sur une construction existante, située sur un terrain cadastré section BH n° 348, situé 176 boulevard Eugène Brieux, sur le territoire de cette commune.
Par un jugement n° 2100423 du 22 décembre 2023, le tribunal administratif de Toulon a annulé cet arrêté et a enjoint à la commune de Saint-Raphaël de délivrer à la SCI Polina le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme de permis de construire tacitement acquis à la date du 6 décembre 2020.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 21 février 2024, la commune de Saint-Raphaël, représentée par Me Baudino, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 22 décembre 2023 ;
2°) de rejeter la demande de la SCI Polina ;
3°) de mettre à la charge de la SCI Polina la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier faute de viser le code des relations entre le public et l'administration et dès lors qu'il enjoint à la commune de délivrer le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, alors que l'autorité compétente est le maire ;
- aucun permis tacite n'a pu naître contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, dès lors que le projet litigieux est situé dans un site inscrit et emporte des démolitions nécessitant un permis de démolir, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction équivalant dans ce cas à une décision implicite de rejet en application des dispositions de l'article R. 424-2 du code de l'urbanisme, par exception à celles de l'article R. 424-1 du même code ; le délai d'instruction a en tout état de cause été prolongé par l'effet de la lettre du 13 octobre 2020 qu'elle a adressé à la SCI ;
- le projet de la SCI Polina aggrave la méconnaissance par la construction existante de la règle de hauteur fixée en zone UDc par le règlement de son plan local d'urbanisme (PLU) ;
- ce projet méconnaît le point 5 de l'article DG 14 règlement de son PLU et l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mai 2024, la SCI Polina, représentée par Me Boillot, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Raphaël en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Claudé-Mougel,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Baudino, représentant la commune de Saint-Raphaël, et celles de Me Boillot, représentant la SCI Polina.
Une note en délibéré présentée pour la SCI Polina a été enregistrée le 31 janvier 2025, et non communiquée.
Considérant ce qui suit :
1. La SCI Polina a sollicité du maire de Saint-Raphaël, le 6 octobre 2020, la délivrance d'un permis de construire portant sur des travaux sur une maison d'habitation existante, située sur un terrain cadastré section BH n° 348, situé 176 boulevard Eugène Brieux, sur le territoire de la commune. Par un arrêté du 15 décembre 2020, celui-ci a refusé de délivrer cette autorisation. Par un jugement du 22 décembre 2023, le tribunal administratif de Toulon a annulé cet arrêté et enjoint à la commune de Saint-Raphaël de délivrer à la SCI Polina le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme. La commune de Saint-Raphaël relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l'audience a eu lieu ou s'est poursuivie hors la présence du public. / Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. (...) " Si les visas du jugement attaqué ne font pas mention du code des relations entre le public et l'administration, les motifs de ce jugement comportent la reproduction textuelle, au point 6, des dispositions de l'article L. 121-1 de ce code, et rappellent qu'elles s'appliquent en vertu de celle de l'article L. 211-2 du même code. Dans ces conditions, le jugement n'est pas entaché d'irrégularité.
3. En second lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme est délivré dans les formes, conditions et délais déterminés par décret en Conseil d'Etat par l'autorité compétente mentionnée au a et au b de l'article L. 422-1 du présent code. " Aux termes de l'article L. 422-1 du même code : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme (...) "
4. Hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. La commune de Saint-Raphaël ne peut donc se prévaloir d'une méconnaissance par le tribunal des dispositions du code de l'urbanisme citées au point précédent pour soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité. Au demeurant, il résulte de la combinaison de ces dispositions que le maire exerce la compétence en matière de délivrance des certificats d'urbanisme au nom de la commune, l'injonction prononcée ayant nécessairement pour effet de lui confier cette délivrance.
Sur le bien-fondé du jugement :
5. D'une part, aux termes de l'article L. 451-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction ou d'aménagement, la demande de permis de construire ou d'aménager peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement. Dans ce cas, le permis de construire ou le permis d'aménager autorise la démolition. " Selon l'article R. 421-27 de ce code : " Doivent être précédés d'un permis de démolir les travaux ayant pour objet de démolir ou de rendre inutilisable tout ou partie d'une construction située dans une commune ou une partie de commune où le conseil municipal a décidé d'instituer le permis de démolir. " L'article R. 421-28 dispose : " Doivent en outre être précédés d'un permis de démolir les travaux ayant pour objet de démolir ou de rendre inutilisable tout ou partie d'une construction : / (...) d) Située dans un site inscrit (...) " L'article R. 424-2 dudit code dispose : " Par exception au b de l'article R*424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet dans les cas suivants : / (...) i) Lorsque le projet porte sur une démolition soumise à permis en site inscrit (...) "
6. Il résulte des dispositions précitées que doivent être précédés d'un permis de démolir, lorsque la localisation de la construction l'exige en vertu des articles R. 421-27 et R. 421-28 du code de l'urbanisme, des travaux impliquant la démolition totale d'un bâtiment ou la démolition d'une partie substantielle de celui-ci et le rendant inutilisable et que le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet lorsque la demande de permis de construire porte sur une démolition soumise à permis en site inscrit, y compris lorsque cette demande porte également sur une construction.
7. D'autre part, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / (...) / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (...) ". Selon l'article L. 424-2 du même code, " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction ".
8. Le délai d'instruction des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et des déclarations préalables est, selon l'article R. 423-18 du code de l'urbanisme, déterminé dans les conditions suivantes : " a) Un délai de droit commun est défini [à l'article R. 423-23]. En application de l'article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus [aux articles R. 423-24 à R. 423-33]. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; / c) Le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus [aux articles R. 423-34 à R. 423-37-3], pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande ". D'une part, l'article R. 423-4 du même code prévoit que le récépissé de la demande de permis ou de la déclaration préalable précise la date à laquelle un permis tacite doit intervenir, en application du premier alinéa de l'article L. 424-2, ou, dans le cas d'une déclaration préalable, la date à partir de laquelle les travaux peuvent être entrepris. Ce récépissé précise également, en application de l'article R. 423-5 du même code, que l'autorité compétente peut, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier : " a) Notifier au demandeur que le dossier est incomplet ; / b) Notifier au demandeur un délai différent de celui qui lui avait été initialement indiqué, lorsque le projet entre dans les cas prévus aux articles R. 423-24 à R. 423-33 ; / (...) ". D'autre part, aux termes de l'article R*423-42 du même code : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet ". Et aux termes de l'article R*423-43 du même code : " Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites. / (...) ". Enfin, aux termes de l'article R*424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III [du titre II du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme], le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite ".
9. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. Une modification du délai d'instruction notifiée après l'expiration du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l'une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du même code, n'a pas pour effet de modifier le délai d'instruction de droit commun à l'issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S'il appartient à l'autorité compétente, le cas échéant, d'établir qu'elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d'instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.
10. Enfin, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 (...) sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". L'article L. 122-1 du même code dispose que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...) ". Selon l'article L. 211-2 de ce code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) / 4° Retirent (...) une décision créatrice de droits (...) ". La décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire de cette autorisation d'urbanisme d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d'une décision de non-opposition à déclaration préalable que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie.
11. Il ressort du dossier de permis de construire déposé par la SCI Polina que le projet emporte la démolition d'une terrasse de 28,2 m² sur le terrain d'assiette, au pied de la construction existante, ainsi que la suppression partielle de la toiture de cette construction. Si la commune de Saint Raphaël soutient que ce projet emporte également la destruction de façade, cela ne ressort pas des pièces de ce dossier. Ainsi, ce projet, situé dans le périmètre d'un site inscrit, n'implique ni la démolition totale de cette construction, ni celle d'une partie substantielle de celle-ci au point qu'elle la rendrait inutilisable. De la sorte, contrairement à ce que soutient la commune de Saint Raphaël, les dispositions de l'article R. 424-2 du code de l'urbanisme n'étaient pas applicables et l'absence de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction pouvait faire naître un permis de construire tacite. Dès lors que celle-ci n'établit pas davantage en cause d'appel qu'en première instance avoir notifié à la SCI Polina dans le délai d'un mois fixé par l'article R. 423-18 du code de l'urbanisme, le courrier du 13 octobre 2020 par lequel elle l'informait d'un délai d'instruction de trois mois du fait de la nécessité de recueillir l'avis de l'architecte des bâtiments de France, le délai d'instruction de droit commun de deux mois fixé par l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme s'appliquait, en vertu du principe rappelé au point 9, à la demande de ladite SCI dès lors qu'elle portait sur une maison individuelle et, cette demande ayant été enregistrée par la commune le 6 octobre 2020, un permis de construire tacite est né le 6 décembre suivant. Par suite, l'arrêté litigieux du 15 décembre 2020 s'analyse comme un retrait de ce permis de construire tacite. Or, il est constant que la SCI Polina n'a pas été informée de la mesure de retrait envisagée, ni, a fortiori, n'a été mise en mesure de présenter ses observations préalablement à son intervention. Dans ces conditions, et alors qu'il n'est fait état en défense d'aucune situation d'urgence, cette décision de retrait a été prise au terme d'une procédure irrégulière. Il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que la SCI Polina a été effectivement privée de la garantie évoquée au point précédent.
12. Il résulte de ce qui précède que la commune de Saint Raphaël n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé l'arrêté de son maire du 15 décembre 2020 et lui a enjoint de délivrer le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme.
Sur les frais liés au litige :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SCI Polina, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser une quelconque somme à la commune de Saint Raphaël. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette dernière, une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la SCI Polina et non compris dans les dépens.
D É C I D E
Article 1er : La requête de la commune de Saint Raphaël est rejetée.
Article 2 : La commune de Saint Raphaël versera à la SCI Polina la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint Raphaël et à la SCI Polina.
Délibéré après l'audience du 30 janvier 2025, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- Mme Courbon, présidente-assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 13 février 2025.
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N° 24MA00404
