Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SNC Plaine des Dès a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 19 mars 2021 par lequel le maire d'Aix-en-Provence a refusé sa demande de permis de démolir les annexes d'une bastide existante et de construire autour 4 immeubles comprenant en tout 70 logements, avec parking, piscine et pool house sur un terrain sis 315, chemin de la Plaine des Dès, d'enjoindre au maire d'Aix-en-Provence de lui délivrer l'autorisation sollicitée.
Par jugement n° 2103735 du 6 février 2023, le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté précité du 19 mars 2021 et enjoint à la commune d'Aix-en-Provence de délivrer à la SNC Plaine des Dès le certificat de permis de construire tacite du 1er mars 2021, et non 2020 comme indiqué dans le jugement par erreur de plume, dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement.
Par une requête et un mémoire ampliatif enregistrés respectivement le 6 avril et le 6 juillet 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune d'Aix-en-Provence a demandé au Conseil d'Etat l'annulation du jugement du 6 février 2023.
Par une ordonnance du 2 octobre 2023, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué le jugement de cette requête à la cour administrative d'appel de Marseille.
Procédure devant la Cour :
Par un mémoire enregistré le 26 octobre 2023, la commune d'Aix-en-Provence, représentée par Me Andréani, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 2103735 du 6 février 2023 du tribunal administratif de Marseille ;
2°) de rejeter la demande de la SNC Plaine des Dès ;
3°) de mettre à la charge de la SNC Plaine des Dès la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
le jugement attaqué :
- est insuffisamment motivé au regard des moyens dont le tribunal a été saisi ;
- est entaché d'une erreur de droit en considérant que l'erreur qu'aurait commise la commune d'Aix-en-Provence en opposant au constructeur une prorogation d'un mois du délai d'instruction en application de l'article R. 423-24 du code de l'urbanisme a eu " pour conséquence de rendre inopposable au pétitionnaire le délai d'instruction modifié ", alors qu'une erreur dans la modification du délai d'instruction ne rend pas le pétitionnaire titulaire d'un permis tacite comme l'a récemment confirmé l'arrêt du Conseil d'Etat n° 462511 du 24 octobre 2023 ;
- à titre subsidiaire, à supposer que le délai d'instruction modifié soit inopposable, est entaché d'une seconde erreur de droit et d'une dénaturation des pièces du dossier en considérant que le délai de droit commun de 3 mois avait commencé à courir " le 1er décembre 2020, date à laquelle le dossier est réputé complet " ;
- est irrégulier, les dispositions de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative ayant été méconnues, en enjoignant d'office à la commune d'Aix-en-Provence de délivrer à la SNC Plaine des Dès un certificat de permis tacite sans information préalable des parties.
la décision de refus de permis de construire attaquée :
- n'est pas insuffisamment motivée ;
- pouvait légalement opposer à la demande de démolition et de travaux sollicitée, les dispositions de l'article 4.2.1 du règlement du plan local d'urbanisme, celles des l'article L. 111-11 R. 111-5 et du code de l'urbanisme, et enfin celles des articles UM 3, UM6 et UM7 du règlement du plan local d'urbanisme .
La procédure a été communiquée à la SNC Plaine des Dès, qui n'a pas produit de mémoire en défense.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Angéniol,
- les conclusions de M. Quenette,
- et les observations de Me Tosi représentant la commune d'Aix-en-Provence.
Considérant ce qui suit :
1. La SNC Plaine des Dès a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 19 mars 2021 par lequel le maire d'Aix-en-Provence a opposé un refus a sa demande, déposée en mairie le 30 septembre 2020, de permis de construire 4 immeubles comprenant en tout 70 logements pour une surface de plancher de 4 832 m² avec parking en sous-sol, piscine et pool house autour d'une ancienne bastide existante, dont une démolition partielle est prévue par le projet, sur un terrain cadastré EW0076 d'une superficie de 8 000 m² sis 315 chemin de la Plaine des Dès, à Aix-en-Provence. La commune d'Aix-en-Provence relève appel du jugement du tribunal administratif de Marseille du 6 février 2023 qui a fait droit à cette demande en considérant que la SNC Plaine des Dès devait être regardée comme titulaire d'un permis tacite depuis le 1er mars 2021.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'impliquer le prononcé d'office d'une injonction, assortie le cas échéant d'une astreinte, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations ".
3. Il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre de ses écritures de première instance, la SNC Plaine des Dés demandait au tribunal d'annuler l'arrêté du maire d'Aix-en-Provence en date du 19 mars 2021 retirant le permis de construire qu'elle avait obtenu tacitement le 1er mars 2021 à la suite du dépôt de sa demande le 30 septembre 2020 et de la remise, le 1er décembre 2020, des documents supplémentaires sollicités par le service instructeur. Si le tribunal, dans les visas du jugement attaqué, a requalifié cette demande en une demande d'annulation d'un refus de permis de construire, il n'en demeure pas moins que ce même jugement a reconnu l'existence d'un permis tacite au profit de la SNC Plaine des Dés et regardé l'arrêté précité du 19 mars 2021 comme retirant illégalement ledit permis tacite. Dans ces conditions, et ce même s'il est exact que la SNC n'a pas formellement et expressément sollicité qu'il soit enjoint à la commune de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite, mais, par erreur de plume, qu'il soit enjoint de lui délivrer le permis de construire sollicité, cette demande d'injonction ne pouvait être regardée, compte tenu de la teneur des conclusions à fin d'annulation présentées, qui comme il a été dit visait un retrait de permis tacite et non un refus de permis, que comme tendant à ce qu'il soit enjoint au maire de la commune de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite. Par voie de conséquence, l'injonction de délivrance d'un tel certificat n'a pas été mise en œuvre d'office par le jugement attaqué, contrairement à ce que soutient l'appelante, mais bien en réponse à l'injonction sollicitée, sans qu'il soit dès lors nécessaire d'informer préalablement les parties en application des dispositions précitées de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement serait irrégulier au motif que l'injonction décidée, l'aurait été sans information préalable des parties doit être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué
4. En premier lieu, le délai d'instruction des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et des déclarations préalables est, selon l'article R. 423-18 du code de l'urbanisme, déterminé dans les conditions suivantes : " a) Un délai de droit commun est défini [à l'article R. 423-23]. En application de l'article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus [aux articles R. 423-24 à R. 423-33]. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; / c) Le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus [aux articles R. 423-34 à R. 423-37-3], pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande ". D'une part, l'article R. 423-4 du même code prévoit que le récépissé de la demande de permis ou de la déclaration préalable précise la date à laquelle un permis tacite doit intervenir, en application du premier alinéa de l'article L. 424-2, ou, dans le cas d'une déclaration préalable, la date à partir de laquelle les travaux peuvent être entrepris. Ce récépissé précise également, en application de l'article R..423-5 du même code, que l'autorité compétente peut, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier : " a) Notifier au demandeur que le dossier est incomplet ; / b) Notifier au demandeur un délai différent de celui qui lui avait été initialement indiqué, lorsque le projet entre dans les cas prévus aux articles R. 423-24 à R. 423-33 ; / (...) ". D'autre part, aux termes de l'article R. 423-42 du même code : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet ". Aux termes de l'article R. 423-43 du même code : " Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites. / (...) ". Aux termes de l'article R. 423-39 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis (...) ;/ c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet " Enfin, aux termes de l'article R*424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III [du titre II du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme], le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite ".
5. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. Une modification du délai d'instruction notifiée après l'expiration du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l'une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du même code, n'a pas pour effet de modifier le délai d'instruction de droit commun à l'issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S'il appartient à l'autorité compétente, le cas échéant, d'établir qu'elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d'instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.
6. D'autre part, en l'absence de dispositions expresses du code de l'urbanisme y faisant obstacle, il est loisible à l'auteur d'une demande de permis de construire d'apporter à son projet, pendant la phase d'instruction de sa demande et avant l'intervention d'une décision expresse ou tacite, des modifications qui n'en changent pas la nature, en adressant une demande en ce sens accompagnée de pièces nouvelles qui sont intégrées au dossier afin que la décision finale porte sur le projet ainsi modifié. Cette demande est en principe sans incidence sur la date de naissance d'un permis tacite déterminée en application des dispositions mentionnées ci-dessus. Toutefois, lorsque du fait de leur objet, de leur importance ou de la date à laquelle ces modifications sont présentées, leur examen ne peut être mené à bien dans le délai d'instruction, compte tenu notamment des nouvelles vérifications ou consultations qu'elles impliquent, l'autorité compétente en informe par tout moyen le pétitionnaire avant la date à laquelle serait normalement intervenue une décision tacite, en lui indiquant la date à compter de laquelle, à défaut de décision expresse, la demande modifiée sera réputée acceptée. L'administration est alors regardée comme saisie d'une nouvelle demande se substituant à la demande initiale à compter de la date de la réception par l'autorité compétente des pièces nouvelles et intégrant les modifications introduites par le pétitionnaire. Il appartient le cas échéant à l'administration d'indiquer au demandeur dans le délai d'un mois prévu par l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme les pièces manquantes nécessaires à l'examen du projet ainsi modifié.
7. Il ressort des pièces du dossier qu'à la suite du dépôt de sa demande de permis de construire, le 30 septembre 2020, la SNC Plaine des Dès s'est vu réclamer la production de pièces complémentaires, par courrier du 27 octobre 2020. Le 1er décembre 2020, cette dernière a produit les pièces demandées. Si elle a produit en outre le 18 décembre 2020 une vue en perspective aérienne du projet avec un angle de vue élargi, permettant d'apprécier l'intégration, il ne ressort pas des pièces du dossier que la vue figurant au dossier était insuffisante. Le délai d'instruction a dès lors de nouveau commencé à courir à compter de cette date du 1er décembre 2020 à laquelle le dossier de l'appelante devait être regardé comme complet. Ce délai n'a pas été modifié par la majoration de délai que contenait également le courrier précité du 27 octobre 2020 dans la mesure où en se contentant de faire mention d'une majoration de délai telle que prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33, l'administration n'a pas ainsi, en ne se référant pas précisément à l'une des nombreuses hypothèses de majoration prévues par ces articles, motivé le fondement de la majoration de délai invoquée. Il est vrai que par un courrier du 18 décembre 2020, la SNC Plaine des Dès a modifié son projet en ajoutant 12 places de stationnement supplémentaires en sous-sol. Toutefois, eu égard à la faible importance de cette modification et de la date à laquelle elle a été présentée, son examen pouvait être mené dans le délai d'instruction. Du reste, la commune d'Aix-en-Provence n'a pas informé le pétitionnaire d'une modification du délai d'instruction. Par suite, cette majoration du délai d'instruction du 27 octobre 2020, qui est irrégulière, n'a pas eu pour effet de modifier le délai d'instruction de droit commun qui a commencé à courir le 1er décembre 2020 et a expiré le 1er mars 2021 et à l'issue duquel est née en l'absence de réponse de l'administration un permis de construire tacite. Ainsi, la société Plaine des Dès, contrairement à ce que soutient l'appelante, était bien fondée à soutenir, comme l'ont retenu les premiers juges, qu'elle était titulaire d'un permis de construire tacite depuis le 1er mars 2021 que l'arrêté attaqué a eu pour effet de retirer.
8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (...). ". Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ".
9. Une décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration ce code. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative compétente pour adopter une décision individuelle entrant dans leur champ de mettre la personne intéressée en mesure de présenter ses observations préalables. Dans l'hypothèse où un maire envisage de retirer un permis de construire, il doit le faire dans le respect de la procédure prévue par les dispositions précitées. Il est constant que la décision attaquée qui a retiré le permis de construire tacite obtenu par la SNC Plaine des Dès, laquelle était soumise à une obligation de motivation, n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire. La SNC Plaine des Dès a ainsi été privée d'une garantie car elle n'a pas été mis en mesure de présenter ses observations sur les motifs pour lesquels le maire envisageait de retirer son permis de construire. Par suite, cette irrégularité dans la procédure d'instruction, constitue un vice de nature à entacher d'illégalité l'arrêté attaqué.
10. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'une décision d'urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges.
11. Il ressort du jugement attaqué que le seul moyen retenu par les premiers juges au soutien de l'annulation de la décision attaquée est l'absence de procédure contradictoire préalable, l'illégalité constatée de certains motifs de retrait n'étant pas, à eux seuls, de nature à fonder l'annulation de cette décision. Comme il a été dit au point 8, c'est à bon droit que le jugement attaqué a retenu ce moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire préalable, Par suite, la Cour n'est tenue de se prononcer que sur le bienfondé de ce seul moyen.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d'Aix en Provence n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du 19 mars 2021 portant retrait du permis tacite obtenu par la SNC Plaine des Dès.
Sur les frais liés au litige :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SNC Plaine des Dès qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser une quelconque somme à la commune d'Aix-en-Provence.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune d'Aix-en-Provence est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SNC Plaine des Dès et à la commune d'Aix-en-Provence.
Délibéré après l'audience du 20 juin 2024, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- M. Angéniol, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024.
N° 23MA02480002
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