Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Par une requête enregistrée sous le n° 2103307, la société SMA Vautubière a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler les titres exécutoires n° 20/000087, n° 20/000088, n° 20/000141 et n° 20/000142 émis par la métropole d'Aix-Marseille-Provence au titre de la redevance fixe due pour les années 2017, 2018, 2019 et 2020 dans le cadre d'une convention d'exploitation.
Par une requête enregistrée sous le n° 2200429, la société SMA Vautubière a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler le titre exécutoire n° 21/00154 émis par la métropole d'Aix-Marseille-Provence au titre de la redevance fixe due pour l'année 2021.
Par un jugement nos 2103307, 2200429 du 8 novembre 2022, le tribunal administratif de Marseille a annulé les titres exécutoires n° 20/000141, n° 20/000142 et n° 21/00154 émis les 31 décembre 2020 et 22 novembre 2021 pour les redevances fixes dues au titre des années 2019, 2020 et 2021 et a rejeté la demande d'annulation des titres exécutoires au titre des années 2017 et 2018.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 janvier 2023 et 3 novembre 2023, la société SMA Vautubière, représentée par Me Caviglioli, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du 8 novembre 2022 en tant qu'il a rejeté la demande d'annulation des titres exécutoires n° 20/000087 et n° 20/000088 ;
2°) d'annuler les titres exécutoires n° 20/000087 et n° 20/000088 émis le 31 décembre 2020 par la métropole d'Aix-Marseille-Provence au titre de la redevance fixe due pour les années 2017 et 2018 ;
3°) de mettre à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence la somme de 3 600 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la métropole d'Aix-Marseille-Provence n'établit pas que le signataire des titres exécutoires avait reçu délégation régulière pour ce faire ;
- la redevance fixe est assimilable à un droit d'entrée déguisé permettant d'acquitter le montant de l'indemnité accordée au précédent délégataire en raison de la résiliation de la délégation ;
- son montant excède les avantages qu'elle retire du bénéfice du contrat de délégation, notamment en ce que le tonnage annuel de déchet qu'elle est autorisée à enfouir a diminué par deux fois ;
- la redevance fixe est illégale car elle est dépourvue de bien-fondé.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 septembre 2023 et 15 novembre 2023, la métropole d'Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Sindres, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société SMA Vautubière la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par la société SMA Vautubière ne sont pas fondés.
Un courrier du 9 octobre 2023 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourrait être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.
Par ordonnance du 6 décembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée à sa date d'émission en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de la commande publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Isabelle Ruiz, rapporteure,
- les conclusions de M. François Point, rapporteur public
- et les observations de Me Caviglioli, pour la société SMA Vautubière, et de Me Chavalarias, pour la métropole Aix-Marseille-Provence.
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 27 septembre 2004, la communauté d'agglomération Salon-Etang de Berre-Durance, dite Agglopole Provence, a décidé de procéder à l'attribution d'une délégation de service public relative à l'exploitation du centre de déchets par enfouissement de la Vautubière. Le 15 décembre 2005, cette collectivité a conclu avec la société SMA Environnement un bail emphytéotique administratif portant sur la mise à disposition du site ainsi qu'une convention d'exploitation de l'activité liée à ce premier contrat, l'exécution de cet ensemble contractuel étant confiée à la société SMA Vautubière. Par courrier du 23 juin 2014, les sociétés SMA Environnement et SMA Vautubière ont adressé à la communauté d'agglomération Agglopole Provence une réclamation tendant au remboursement de la redevance fixe versée depuis 2006 par la société SMA Vautubière en vertu de la convention d'exploitation. Cette réclamation ayant été rejetée par une décision du président de la communauté d'agglomération du 26 août 2014, les sociétés SMA Environnement et SMA Vautubière ont saisi le tribunal administratif de Marseille en sollicitant, outre la condamnation de la communauté d'agglomération à leur verser la somme de 8 510 356,91 euros au titre du remboursement de la redevance fixe versée entre 2006 et 2013, l'annulation des titres exécutoires émis par la collectivité en vue de recouvrer cette redevance au titre des années 2014, 2015 et 2016. Le tribunal administratif de Marseille a, par son jugement, rejeté cette demande. La cour administrative d'appel de Marseille a annulé ce jugement ainsi que les titres exécutoires émis au titre des années 2014, 2015 et 2016 et déchargé la SMA Vautubière. Saisi d'une nouvelle demande portant sur les titres exécutoires des années 2017, 2018 et 2019, le tribunal administratif de Marseille a annulé ces titres émis par la métropole Aix-Marseille-Provence, venue aux droits de la communauté d'agglomération Salon-Etang de Berre-Durance. La métropole Aix-Marseille-Provence a émis à nouveau, le 31 décembre 2020, trois titres pour ces mêmes années. La société SMA Vautubière a alors demandé devant le tribunal administratif de Marseille l'annulation de ces titres ainsi que des titres portant sur les années 2020 et 2021 émis les 31 décembre 2020 et 22 novembre 2021. Le tribunal administratif de Marseille a, par son jugement du 8 novembre 2022, annulé les titres de recette pour les redevances fixes dues au titre des années 2019, 2020 et 2021 et rejeté la demande d'annulation des titres exécutoires au titre des années 2017 et 2018. La société SMA Vautubière relève appel de ce jugement.
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement :
S'agissant de la régularité des titres de recettes en litige :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. / Toutefois, les décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d'actes de terrorisme sont prises dans des conditions qui préservent l'anonymat de leur signataire. Seule une ampliation de cette décision peut être notifiée à la personne concernée ou communiquée à des tiers, l'original signé, qui seul fait apparaître les nom, prénom et qualité du signataire, étant conservé par l'administration. ". Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L'envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l'adresse qu'il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l'établissement public local ou au comptable public vaut notification de ladite ampliation. / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. ".
3. Il résulte des dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales citées au point précédent que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, au sens des dispositions citées au point précédent de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable.
4. La société SMA Vautubière fait valoir que la signataire des titres de recettes en litige n'a pas reçu délégation régulière pour ce faire. Toutefois, il résulte de l'instruction que Mme C... A..., directrice générale des services, a signé de façon électronique le bordereau des titres n° 25 produit en défense et qui a trait aux titres émis pour les exercices 2017 et 2018, qu'elle a reçu délégation du président du conseil de territoire du Pays Salonais, M. B... par un arrêté du 27 juillet 2020 aux fins de signer " tous les actes relevant de l'ordonnateur de l'état spécial et notamment les titres de recettes " et que cet arrêté a fait l'objet le 28 juillet 2020 d'une transmission au contrôle de légalité, d'une publication et d'une notification.
5. En second lieu, d'une part, aux termes des dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales dans sa version en vigueur au moment de l'édiction des titres de recettes en litige et applicables aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu des dispositions de l'article L. 2132-12 du même code : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. / (...) / Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. / (...) ". Aux termes de l'article L. 5211-47 alors en vigueur : " Dans les établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, le dispositif des actes réglementaires pris par l'organe délibérant ou l'organe exécutif est transmis dans le mois, pour affichage, aux communes membres ou est publié dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. ".
6. D'autre part, l'article L. 221-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que " L'entrée en vigueur d'un acte réglementaire est subordonnée à l'accomplissement de formalités adéquates de publicité, notamment par la voie, selon les cas, d'une publication ou d'un affichage, sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables. / Un acte réglementaire entre en vigueur le lendemain du jour de l'accomplissement des formalités prévues au premier alinéa, sauf à ce qu'il en soit disposé autrement par la loi, par l'acte réglementaire lui-même ou par un autre règlement. Toutefois, l'entrée en vigueur de celles de ses dispositions dont l'exécution nécessite des mesures d'application est reportée à la date d'entrée en vigueur de ces mesures. ".
7. D'une part, la société appelante soutient que, si le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a délégué par délibération du 17 juillet 2020 au conseil de territoire du Pays Salonais des compétences au nombre desquelles figure la compétence " déchets ", cette délibération n'a fait l'objet d'une publication que le 4 août suivant. Toutefois, alors que les délibérations portant délégation de compétence sont exécutoires à compter de leur transmission au contrôle de légalité et de leur publicité, qu'il y soit procédé par voie d'affichage ou de publication dans un recueil des actes administratifs, la circonstance que la publication de la délibération du 17 juillet 2020 soit intervenue le 4 août suivant, soit dans le mois suivant son adoption, n'a pu avoir pour effet, en l'absence de précision sur sa date d'affichage et tenant compte de sa correcte transmission au contrôle de légalité le jour même de son adoption, que de différer les effets de son entrée en vigueur à la date de la publication dans le recueil des actes administratifs, soit au 4 août 2020. Ainsi, il s'en déduit que le conseil de territoire du Pays Salonais a reçu délégation de la part de la métropole Aix-Marseille-Provence.
8. D'autre part, la société SMA Vautubière fait valoir que M. Nicolas Isnard, président du conseil de territoire qui a donné subdélégation de compétence à Mme A..., signataire des titres litigieux, n'a pas reçu valablement, subdélégation du conseil de territoire. Néanmoins, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce qui est soutenu, la délibération du 27 juillet 2020 portant sur les délégations accordées par le conseil de territoire à son président autorise celui-ci à subdéléguer les attributions qui lui sont consenties pour les domaines de compétences relevant du conseil de territoire au nombre desquelles figure, ainsi qu'il a été dit au point précédent, la compétence " gestion des déchets et assimilés ". Par ailleurs, si cette délibération n'a fait l'objet d'une publication dans le recueil des actes administratifs que le 6 août suivant son adoption, il ressort des mentions mêmes de cette délibération qu'elle a fait l'objet d'un affichage à compter du 31 juillet 2020. Par suite, le président du conseil de territoire du Pays Salonais a reçu délégation régulière du conseil de territoire.
9. Il s'en déduit que, le 31 décembre 2020, à la date d'émission des titres de recettes en litige, Mme A... devait être regardée comme ayant reçu subdélégation régulière de signer les titres exécutoires. Par suite, la société SMA Vautubière n'est pas fondée à soutenir que les titres litigieux sont entachés d'incompétence.
S'agissant du bien-fondé des titres de recettes en litige :
10. Aux termes des stipulations de l'article 11 de la convention de délégation de service public en cause, dans sa rédaction initiale : " En contrepartie de l'utilisation des installations qui auront été mises à sa disposition, le délégataire reversera à la collectivité une somme de un million d'euros H.T. par an payable au plus tard le 15 décembre de l'année civile en cours. / La révision est annuelle et indexée sur la formule mentionnée à l'article 13. ". En vertu de l'article 12 de cette convention : " Le délégataire reversera à la C.A. une redevance unitaire H.T. / tonne hors C.A. (...). ". Enfin, en vertu de l'article 13 du bail emphytéotique administratif lié à la délégation de service public : " Ce bail sera consenti moyennant un loyer annuel hors taxes payable trimestriellement et d'avance dont le montant s'établira comme suit : - pour chacune des années de jouissance correspondant à la période d'exploitation : 100 000 euros / an (...). ".
11. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales en vigueur jusqu'au 1er avril 2016 et aujourd'hui reprises par les dispositions des articles L. 3114-4 et L. 3114-5 du code de la commande publique : " Les montants et les modes de calcul des droits d'entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante doivent être justifiés dans ces conventions. Le versement par le délégataire de droits d'entrée à la collectivité délégante est interdit quand la délégation concerne l'eau potable, l'assainissement ou les ordures ménagères et autres déchets. ".
12. L'omission dans le contrat de la justification des modes de calcul " des droits d'entrée et des redevances " versées par le délégataire, selon sa propre formulation, ne donne pas un caractère illicite au contrat et n'affecte pas davantage les conditions dans lesquelles les deux parties ont donné leur consentement. Cette omission, qui peut au demeurant être régularisée, n'est pas de nature à justifier, en l'absence de toute autre circonstance particulière, que dans le cadre d'un litige entre les parties contractantes, l'application de ce contrat soit écartée. Par suite, et en l'absence de toute circonstance caractérisant une gravité particulière de ce vice, la société SMA Vautubière n'est pas fondée à soutenir que les stipulations de l'article 11 de la convention de délégation de service public devraient être écartées au motif qu'elles ne comportent pas de justification du mode de calcul des sommes devant être versées notamment à titre de redevance.
13. En deuxième lieu, si la société requérante soutient que la redevance instituée à l'article 11 de la convention de délégation de service public constituerait en réalité un droit d'entrée méconnaissant les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales qui interdisent le versement d'un tel droit d'entrée lorsque le contrat porte sur les ordures ménagères et autres déchets, il résulte au contraire des stipulations du contrat, auxquelles ont souscrit les parties, que le versement de cette redevance n'est pas la contrepartie du droit exclusif d'exploitation confié à la celle-ci, mais trouve sa cause dans l'affectation à cette société des équipements et installations présents sur les lieux au début de l'exécution du contrat, dont cette redevance est la contrepartie. Cette somme n'est par ailleurs et en tout état de cause pas assimilable, contrairement à ce que soutient la requérante, à un droit d'entrée dès lors qu'elle n'a pas été versée lors de la conclusion du contrat mais qu'elle constitue un paiement récurrent prévu pour toute la durée d'exécution de la convention selon une fréquence annuelle. Dès lors, la société SMA Vautubière n'est pas fondée à soutenir que la redevance fixe méconnaît les dispositions des articles L. 3114-4 et L. 3114-5 du code de la commande publique.
14. En troisième lieu, la société SMA Vautubière soutient que l'institution d'une redevance domaniale par l'article 13 du bail emphytéotique administratif et d'une redevance d'utilisation des installations par l'article 11 de la convention d'exploitation, auxquelles s'ajoute la redevance variable assise sur le chiffre d'affaires prévue par les stipulations de l'article 12 de la convention d'exploitation, revient à lui imposer un double paiement ayant le même objet et constitue en réalité une libéralité à l'égard de l'établissement délégant, destinée selon elle à lui permettre d'acquitter le montant de l'indemnité accordé au précédent délégataire. Il résulte toutefois de l'instruction, et notamment des termes mêmes du bail emphytéotique administratif et de la convention d'exploitation, d'une part, que le loyer de 100 000 euros prévu par le bail rémunère l'occupation du terrain d'assiette de la déchetterie, d'une surface de 23 hectares, aménagé en vue des missions confiées à la société ainsi que la jouissance des seuls droits et biens immobiliers afférents et, d'autre part, que la redevance d'utilisation des installations constitue la contrepartie de la mise à disposition de biens et installations nécessaires à l'exploitation dont la valeur nette comptable est évaluée à 5,839 millions d'euros, ces éléments étant corroborés par les annexes 4 et 5 jointes au document descriptif des prestations de la délégation de service public pour le traitement des déchets et intitulées " description des infrastructures du site " et " descriptif du parc des engins ". Par ailleurs, il résulte des termes de la convention d'exploitation que la redevance variable mise à la charge de la société est destinée à assurer à l'autorité délégante une rémunération issue des produits du service, mécanisme qui n'est, ni par lui-même, ni par sa juxtaposition avec une redevance fixe et avec un loyer attaché à un bail emphytéotique administratif, contraire aux principes et dispositions législatives et réglementaires relatives aux délégations de service public. Alors, qu'en tout état de cause, aucune règle d'ordre public n'interdit à une personne privée de souscrire des obligations financièrement déséquilibrées en vertu de la liberté contractuelle dont elle dispose, la société SMA Vautubière ne démontre pas en quoi la modification du tonnage susceptible d'être enfoui par l'avenant n° 3 du 24 septembre 2012 impliquerait une diminution du montant de la redevance fixe due depuis l'entrée en vigueur de la convention d'exploitation, ni n'apporte d'éléments précis de nature à démontrer que l'un et l'autre des montants auxquels sont fixés la redevance fixe et le loyer excèderaient les avantages de tous ordres que la société SMA Vautubière retire de l'occupation du terrain, de son affectation à une activité autorisée de stockage de déchets et de l'utilisation des équipements. Elle n'est dès lors pas fondée à soutenir que ces redevances, auxquelles elle a librement consenti, seraient affectées d'une disproportion de nature à entacher les contrats en cause d'une illégalité qui devrait conduire à écarter leur application.
15. Il résulte de tout ce qui précède que la société SMA Vautubière n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes pour les titres litigieux.
En ce qui concerne les frais liés au litige :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme quelconque soit mise à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y lieu de mettre à la charge de la société SMA Vautubière une somme de 2 000 euros à verser à la métropole Aix-Marseille-Provence sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la société SMA Vautubière est rejetée.
Article 2 : La société SMA Vautubière versera à la métropole Aix-Marseille-Provence une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société SMA Vautubière et à la métropole Aix-Marseille-Provence.
Délibéré après l'audience du 21 mai 2024, où siégeaient :
- M. Alexandre Badie, président de chambre,
- Mme Isabelle Gougot, première conseillère,
- Mme Isabelle Ruiz, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 juin 2024.
N° 23MA00019 2
