Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société par actions simplifiée Boulangeries BG a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision du 3 juin 2020, par laquelle l'inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de la direction de la protection des populations des Bouches-du-Rhône lui a adressé des injonctions sur le fondement, d'une part, des dispositions de l'article L. 521-1 du code de la consommation et d'autre part, des dispositions de l'article L. 521-5 du code de la consommation, en lui laissant un délai de deux semaines à compter de la réception de la décision d'injonction, et d'annuler la décision du 7 juillet 2020, par laquelle la directrice départementale de la protection des populations des Bouches-du-Rhône a rejeté son recours hiérarchique.
Par un jugement n° 2006728 du 16 mars 2023, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 16 mai 2023, et deux mémoires non communiqués enregistrés les 7 novembre 2023 et 27 janvier 2024, la société par actions simplifiée Boulangeries BG, représentée par Me Goutaland, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du 16 mars 2023 ;
2 °) d'annuler la décision du 3 juin 2020 de l'inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de la direction de la protection des populations des Bouches-du-Rhône ainsi que la décision du 7 juillet 2020 de la directrice départementale de la protection des populations des Bouches-du-Rhône ;
3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la phase contradictoire devant permettre de démontrer que les manquements reprochés n'existent plus, si les éléments pertinents fournis par l'administré le démontrent, les conditions de compétence tirée des articles L. 521-1 et L. 521-5 du code de la consommation ne sont plus réunies au moment où l'injonction est prise dès lors que cette compétence repose sur l'existence de manquements ;
- la décision en litige est insuffisamment motivée en fait et en droit ;
- ladite décision est entachée d'erreurs de droit dès lors que s'agissant des exigences relatives à la traçabilité des matières premières, l'inspecteur impose des contraintes qui ne sont prévues par aucun texte et s'agissant des exigences relatives à la mention " décongelé ", l'inspecteur a relevé des manquements alors que des exceptions existent dans le cadre desquelles les pratiques de la boulangerie s'inscrivent ;
- de même, la décision attaquée comporte des erreurs de fait quant aux exigences relatives au nettoyage et à son suivi, au stockage des produits, à la traçabilité des matières premières, au respect des préconisations du fabricant de denrées alimentaires, à l'information sur les denrées décongelées, à l'affichage des prix et à l'affichage du prix du pain ;
- dès lors que le supposé risque relevé au cours du contrôle n'existait plus, la mise en place de mesures correctives ne s'avérait plus ni nécessaire ni proportionnée ;
- la décision est entachée d'un détournement de procédure.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 décembre 2023, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Par une ordonnance du 22 décembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 janvier 2024 à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (CE) n°178/2002 du 28 janvier 2002 du Parlement et du Conseil ;
- le règlement (UE) n° 1169/2011 du 25 octobre 2011 du Parlement européen et du Conseil ;
- le code de la consommation ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Isabelle Ruiz, rapporteure,
- les conclusions de M. François Point, rapporteur public,
- et les observations de Me Goutaland, pour la société Boulangeries BG.
Considérant ce qui suit :
1. La boulangerie Marie Blachère située au 52, rue de l'Equerre à Istres, gérée par la société Boulangeries BG, a fait l'objet d'un contrôle le 21 février 2020 par l'inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. A la suite de ce contrôle, l'inspecteur a fait parvenir à la société une lettre d'information préalable à une injonction administrative du 3 mars 2020 l'invitant à présenter ses observations sous huit jours, cette lettre étant accompagnée d'un procès-verbal de constatations. Par une décision du 3 juin 2020, l'inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de la direction de la protection des populations des Bouches-du-Rhône lui a enjoint, dans un délai de deux semaines à compter de sa réception, en application des dispositions de l'article L. 521-1 du code de la consommation, d'afficher les prix des produits mis en vente dès l'ouverture de l'établissement aux clients et de présenter un écriteau indiquant le prix du pain visible à l'extérieur de l'établissement. Il lui a également été enjoint, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-5 du même code, de procéder au nettoyage et à la désinfection des équipements et des locaux de la zone de production et de stockage de l'établissement, de stocker les produits de manière à ce qu'ils soient protégés des risques de contamination, de mettre en place un suivi pour s'assurer du respect des mesures de nettoyage et de désinfection, d'inscrire sur toutes les denrées alimentaires, préemballées, utilisées dans la préparation et/ou la fabrication la date d'ouverture de l'emballage, de respecter les indications fournies par le fabricant pour les denrées alimentaires préemballées, et d'indiquer l'état " décongelé " de manière visible, à proximité de l'ensemble des pâtisseries mises en vente. La société Boulangeries BG a formé un recours hiérarchique le 23 juin 2020 auprès de la directrice départementale de la direction de la protection des populations des Bouches-du-Rhône, qui a été rejeté par décision du 7 juillet 2020. La société Boulangeries BG a alors saisi le tribunal administratif de Marseille d'une demande tendant à l'annulation de ces deux décisions. Par le jugement du 16 mars 2023, le tribunal administratif a rejeté cette demande. La société Boulangeries BG relève appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la légalité externe de la décision attaquée :
2. D'une part, aux termes de l'article L. 521-1 du code de la consommation dans sa rédaction à la date où les manquements ont été constatés : " Lorsque les agents habilités constatent un manquement ou une infraction avec les pouvoirs prévus au présent livre, ils peuvent, après une procédure contradictoire, enjoindre à un professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable qu'ils fixent, de se conformer à ses obligations. ". L'article L. 521-2 du même code dispose que : " Les agents habilités peuvent, dans les mêmes conditions, enjoindre à tout professionnel de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite ou interdite. / L'injonction mentionnée au premier alinéa peut faire l'objet d'une mesure de publicité, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. / Dans ce cas, le professionnel est informé, lors de la procédure contradictoire préalable au prononcé de l'injonction, de la nature et des modalités de la publicité envisagée. La publicité est effectuée aux frais du professionnel qui fait l'objet de l'injonction. ". Enfin, aux termes de l'article L. 521-4 de ce code : " Les mesures prévues à la présente section sont mises en œuvre par les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et les agents mentionnés à l'article L. 511-22 ou par l'autorité administrative compétente. ".
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 521-5 du code de la consommation : " Lorsque du fait d'un manquement à la réglementation prise pour l'application des dispositions du livre IV ou d'un règlement de l'Union européenne, les conditions de fonctionnement d'un établissement sont telles que les produits fabriqués, détenus ou mis sur le marché présentent ou sont susceptibles de présenter un danger pour la santé publique ou la sécurité des consommateurs, les agents habilités peuvent ordonner toutes mesures correctives, notamment le renforcement des autocontrôles, des actions de formation du personnel, la réalisation de travaux ou d'opérations de nettoyage. / En cas de nécessité, l'autorité administrative peut prononcer par arrêté la fermeture de tout ou partie de l'établissement ou l'arrêt d'une ou de plusieurs de ses activités. ".
4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à la suite d'un contrôle opéré le 21 février 2020 par un inspecteur de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes au sein de la boulangerie située à Istres et gérée par la société appelante, une première série de manquements a été constatée par procès-verbal, qui a conduit l'autorité administrative à prononcer à son encontre des injonctions de mise en conformité sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 521-1. Une seconde série de manquements a été constatée et a conduit l'inspecteur à enjoindre à la société appelante de prendre des mesures correctives sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 521-5. La société Boulangeries BG a alors été invitée à produire des observations sur les constatations ainsi opérées avant que l'autorité administrative au vu des manquements en cause ne lui adresse des injonctions de mise en conformité ou lui ordonne de prendre des mesures correctives. La société appelante cherche à faire valoir que dès lors qu'il a été mis fin aux manquements constatés et que les faits reprochés avaient disparu, à la date à laquelle la décision d'injonction a été prise, les conditions de la compétence tirées des articles précités n'étaient plus réunies et qu'il appartenait à l'inspecteur de diligenter un nouveau contrôle pour le vérifier. Or, de telles circonstances à les supposer même établies ne sauraient être de nature à remettre en cause la compétence de l'autorité administrative.
5. En deuxième lieu, il résulte des dispositions précitées que la possibilité pour la société appelante de produire des observations sur les manquements qui lui sont reprochés avant que des injonctions de mise en conformité lui soient adressées ou des mesures correctives lui soient imposées n'a pour objet que de lui permettre de contester la réalité et la matérialité des manquements constatés par l'autorité administrative au moment du contrôle. Si la société Boulangeries BG a entendu soulever un vice de procédure et reprocher à l'autorité administrative de ne pas avoir procédé à un second contrôle qui aurait pu lui permettre de vérifier qu'il a été mis un terme aux manquements constatés, un tel moyen ne peut qu'être écarté dès lors que les dispositions précitées n'imposent pas à l'autorité administrative de diligenter un nouveau contrôle avant le prononcé d'injonctions ou de mesures correctives.
6. Enfin, par l'argumentation qu'elle invoque, la société Boulangeries BG critique davantage le bien-fondé des motifs que lui a opposés l'administration dans la décision en litige que la régularité formelle de sa motivation, la société ayant été mise à même de les connaître et de les critiquer. Contrairement à ce qui est soutenu, la possibilité pour l'autorité administrative d'édicter des injonctions ne se limite pas au seul constat d'infractions, l'article L. 521-1 précité mentionnant également de simples manquements. La lettre d'injonction du 3 juin 2020 en litige étant fondée sur des manquements et non sur des infractions, la société Boulangeries BG ne saurait dès lors se plaindre de ce que la décision en litige ne lui aurait permis de comprendre le fondement d'infractions qui lui seraient imputées. Dès lors qu'elle comporte tous les éléments de droit et de faits qui en constituent le fondement, la décision est suffisamment motivée.
En ce qui concerne la légalité interne :
S'agissant des exigences relatives à la traçabilité des matières premières :
7. En premier lieu, aux termes de l'article 18 du règlement (CE) n° 178/2002 du 28 janvier 2002 du Parlement et du Conseil relatif à la traçabilité : " 1. La traçabilité des denrées alimentaires, des aliments pour animaux, des animaux producteurs de denrées alimentaires et de toute autre substance destinée à être incorporée ou susceptible d'être incorporée dans des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux est établie à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution. / 2. Les exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale doivent être en mesure d'identifier toute personne leur ayant fourni une denrée alimentaire, un aliment pour animaux, un animal producteur de denrées alimentaires ou toute substance destinée à être incorporée ou susceptible d'être incorporée dans des denrées alimentaires ou dans des aliments pour animaux. / À cet effet, ces exploitants disposent de systèmes et de procédures permettant de mettre l'information en question à la disposition des autorités compétentes, à la demande de celles-ci. / 3. Les exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale disposent de systèmes et de procédures permettant d'identifier les entreprises auxquelles leurs produits ont été fournis. Cette information est mise à la disposition des autorités compétentes à la demande de celles-ci. / 4. Les denrées alimentaires et les aliments pour animaux qui sont mis sur le marché dans la Communauté ou susceptibles de l'être sont étiquetés ou identifiés de façon adéquate pour faciliter leur traçabilité, à l'aide des documents ou informations pertinents conformément aux prescriptions applicables prévues par des dispositions plus spécifiques. / 5. Des dispositions visant à appliquer les prescriptions du présent article en ce qui concerne des secteurs spécifiques peuvent être adoptées conformément à la procédure définie à l'article 58, paragraphe 2 ".
8. Il ressort du procès-verbal de constat du 28 février 2020 que : " dans les réfrigérateurs sous la table de préparation des sandwichs ainsi que sous la table de préparation des pizzas, il a été constaté respectivement du fromage cheddar et du fromage de chèvre sans aucune indication de la date d'ouverture de l'emballage. Ce qui peut, après ouverture, amener à utiliser les produits au-delà de la date de consommation préconisée par le fabricant ". Il s'en est suivi dans la décision du 3 juin 2020 adressée à la société Boulangeries BG, la mention de ces manquements et la nécessité d'inscrire " sur toutes les denrées alimentaires, préemballées, utilisées dans la préparation et/ou la fabrication la date d'ouverture de l'emballage " et de respecter " les indications fournies par le fabricant pour les denrées alimentaires préemballées, notamment sur "la date de consommation après ouverture" ". Alors qu'il résulte des dispositions mentionnées au point précèdent, une obligation de traçabilité des denrées à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, la société requérante ne saurait soutenir que l'autorité administrative lui aurait ainsi imposé une contrainte qui n'existe dans aucun texte.
9. En second lieu, pour contester les manquements relevés dans le procès-verbal de constat du 28 février 2020, la société Boulangeries BG se borne à faire valoir qu'elle y a remédié s'agissant du non-respect des exigences relatives à la traçabilité des matières premières et au respect des préconisations du fabricant de denrées alimentaires. Elle ne justifie pas toutefois de la mise en place d'actions pérennes de nature à permettre de s'assurer du respect de ces exigences dans la durée. Elle ne saurait, en conséquence, soutenir qu'il n'y avait plus lieu de prescrire des injonctions dès lors qu'elle ne remet pas utilement en cause les constats ainsi opérés au moment du contrôle sur place diligenté par l'inspecteur ni ne justifie de mise en place d'actions visant à y remédier s'inscrivant dans la durée.
10. Il s'en déduit, et sans qu'il soit besoin de faire droit à la demande de substitution de base légale formée par l'administration, ainsi que l'on fait les premiers juges, que l'autorité administrative a pu légalement et sans erreur de fait ordonner à la société appelante de prendre des mesures correctives en ce qui concerne la traçabilité des matières premières.
S'agissant des exigences relatives à la mention " décongelé " :
11. Le point 1 de la partie A de l'annexe VI du règlement (UE) n° 1169/2011 du 25 octobre 2011 précise que la denrée alimentaire comporte ou est assortie d'une mention relative à l'état physique dans lequel elle se trouve ou au traitement spécifique qu'elle a subi, par exemple surgelé, au cas où l'omission de cette information serait susceptible d'induire l'acheteur en erreur. Le point 2 de cette annexe précise que, dans le cas spécifique des denrées qui ont été congelées avant la vente et sont vendues décongelées, la dénomination est accompagnée de la mention " décongelé ". Aux termes de l'article R. 412-11 du code de la consommation : " La dénomination, au sens du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 modifié concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires, de toute denrée alimentaire présentée non préemballée sur les lieux de vente au consommateur final, et, le cas échéant, les autres mentions obligatoires qui doivent l'accompagner, sont indiquées sur la denrée elle-même ou à proximité de celle-ci de façon qu'il n'existe aucune incertitude quant à la denrée à laquelle elles se rapportent. ".
12. Alors qu'il a été relevé par l'inspecteur dans son procès-verbal s'agissant de l'omission d'indication de l'état décongelé de certaines pâtisseries mises en vente que : " dans les vitrines du magasin exposées au client, il a été constaté que dans l'étiquetage des bugnes et de la tropézienne, un flocon était apposé. Ce symbole est habituellement utilisé pour indiquer les produits congelés mis à la vente à l'étal décongelé. Or, nous n'avons pas constaté d'information précisant cette signification au consommateur comme la règlementation l'y oblige " et que " la mise en vente de pâtisseries sans en indiquer l'état décongelé sur la denrée elle-même ou à proximité de celle-ci est contraire aux dispositions du règlement (UE) n° 1 169/2011 du 25 octobre 2011 ainsi qu'à l'article R. 412-11 du code de la consommation ", la lettre d'injonction imposait à la société appelante " (d') indiquer l'état " décongelé ", de manière visible, à proximité de l'ensemble des pâtisseries mises en vente conformément au point 5 de l'article 17 et au point 2 de l'annexe VI du règlement UE n°1169/201 1 du 25 octobre 2011 ainsi qu'à l'article R. 412-11 du code de la consommation ". D'une part, contrairement à ce qui est soutenu, il ne ressort d'aucun des termes de la décision d'injonction que l'inspecteur ait entendu opposer à la société appelante le non-respect de prescriptions prévues par un arrêté du 26 juin 1974, aujourd'hui abrogé, réglementant les conditions hygiéniques de congélation, de conservation et de décongélation des denrées animales et d'origine animale mais seulement le respect des prescriptions visées au point précédent. D'autre part, aux termes de ces dispositions, l'obligation de faire apparaître une telle mention n'est pas liée à l'existence d'effets qui nuisent à la sécurité ou la qualité de l'aliment mais seulement à l'état de la denrée au moment de sa vente. Enfin, la société appelante ne saurait utilement faire valoir qu'en tout état de cause, elle a respecté l'obligation d'information à proximité de l'état " décongelé " de certains produits en se prévalant de la présence d'un pictogramme à proximité alors que le procès-verbal mentionne l'absence de précision sur la signification de ce symbole à proximité de ces produits permettant de s'assurer de la correcte information des consommateurs.
13. Il s'en déduit que le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté dans toutes ses branches.
S'agissant des autres manquements quant au nettoyage, stockage et affichage :
14. La société Boulangeries BG ne saurait pour remettre en cause les constats opérés au moment du contrôle sur place quant aux insuffisances en matière de respect des exigences relatives au nettoyage et à son suivi, au stockage des produits, à l'affichage des prix et à l'affichage du prix du pain d'affichage des prix, se prévaloir de la mise en place postérieurement d'actions de formation ou de réorganisation de ses pratiques. Par ailleurs, ces actions ne suffisent pas à attester que toute insuffisance en la matière avait effectivement cessé de manière pérenne, à la date de la décision attaquée.
15. Par suite, l'inspecteur n'a pas commis d'erreur de droit ni de fait en adressant des injonctions à la société Boulangeries BG et en lui ordonnant de prendre des mesures correctives pour remédier aux manquements constatés en matière de nettoyage, stockage et affichage.
S'agissant du détournement de procédure :
16. La société Boulangeries BG fait valoir qu'en l'absence de contre-visite, l'administration " ouvre la possibilité d'utiliser la procédure de l'amende administrative afin de sanctionner de manière autonome des infractions relevant du Parquet " et se livrerait ainsi à un détournement de procédure. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le détournement allégué soit établi.
17. Il résulte de ce qui précède que la société par actions simplifiée Boulangeries BG n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la société par actions simplifiée Boulangeries BG dirigées contre l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la société par actions simplifiée Boulangeries BG est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Boulangeries BG, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Délibéré après l'audience du 15 avril 2024, où siégeaient :
- Mme Laurence Helmlinger, présidente de la Cour,
- M. Renaud Thielé, président assesseur,
- Mme Isabelle Ruiz, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 avril 2024.
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No 23MA01230
