Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société par actions simplifiée GTM Sud a demandé au tribunal administratif de Marseille, à titre principal, d'annuler la décision du 22 janvier 2020 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Provence-Alpes-Côte d'Azur a prononcé à son encontre une amende administrative d'un montant de 350 000 euros pour manquements au I de l'article L. 441-10 du code de commerce et a décidé la publication, pour une durée de douze mois, de cette sanction administrative ainsi que la décision du 20 juillet 2020 rejetant son recours hiérarchique ou, à titre subsidiaire, de réduire le montant de cette amende.
Par un jugement n° 2007102 du 14 mars 2023, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 12 mai 2023, 27 octobre 2023 et 12 janvier 2024, la société GTM Sud, représentée par Mes Saint-Esteben et Merle, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du 14 mars 2023 ;
2°) à titre principal, d'annuler les décisions des 22 janvier et 20 juillet 2020 ;
3°) à titre subsidiaire, de réformer la sanction qu'il lui a été infligée et d'enjoindre au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique de procéder à un nouvel examen ;
4°) d'enjoindre à l'administration de procéder à la restitution du montant de la sanction dont elle s'est acquittée, avec intérêts au taux légal à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
5°) de mettre à la charge de l'État la somme de 15 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement ne répond pas de manière suffisamment précise à l'argumentation circonstanciée qu'elle a développée en première instance et, par suite, est entaché d'une insuffisance de motivation ;
- la sanction est entachée d'un vice de procédure, en raison de l'absence de séparation des autorités de poursuite et de jugement ;
- la méthode appliquée par l'autorité administrative a porté atteinte aux droits de la défense et est intrinsèquement viciée ;
- la décision du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi n'est pas suffisamment motivée ;
- la méthode d'analyse de l'administration des retards de paiement est viciée ;
- l'administration n'a pas tenu compte de facteurs susceptibles de réduire l'ampleur des manquements constatés tenant à la réorganisation qu'elle a subie à la suite d'absorption de sociétés, au décalage entre l'émission de certaines factures et leur réception, à l'impact limité à l'ordre public économique ainsi qu'aux retards auxquels elle est exposée du fait de ses propres clients ;
- la sanction revêt un caractère disproportionné.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 septembre et 13 décembre 2023, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.
Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Un courrier du 29 janvier 2024 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourrait être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.
Par ordonnance du 1er mars 2024, la clôture de l'instruction a été fixée à sa date d'émission en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code civil ;
- le code du commerce ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la Cour a désigné M. Renaud Thielé, président assesseur de la 6ème chambre pour présider, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, la formation de jugement.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Isabelle Ruiz, rapporteure,
- les conclusions de M. François Point, rapporteur public,
- et les observations de Me Merle, pour la société GTM Sud.
Considérant ce qui suit :
1. La société GTM Sud a pour activité principale la réalisation de travaux de génie civil. A la suite d'un contrôle diligenté le 26 septembre 2018 par les services de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Provence-Alpes-Côte d'Azur, il a été constaté que les délais de paiement par la société GTM Sud à l'égard de ses fournisseurs excédaient les délais maximaux prévus par les dispositions du I de l'article L. 441-10 du code de commerce. Après avoir informé le 30 septembre 2019 la société des manquements relevés et recueilli ses observations sur le prononcé d'une éventuelle amende administrative à raison de cette méconnaissance des délais maximaux de paiement, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Provence-Alpes-Côte d'Azur a édicté à son encontre, par décision du 22 janvier 2020, une amende administrative d'un montant de 350 000 euros et décidé de publier cette décision de sanction sous forme de communiqué, par voie électronique, sur le site internet de la direction régionale pour une durée de douze mois. La société GTM Sud a formé un recours hiérarchique qui a été rejeté par décision du 20 juillet 2020. Elle a alors saisi le tribunal administratif de Marseille d'une demande tendant à l'annulation de ces décisions. Par le jugement du 14 mars 2023, le tribunal administratif a rejeté cette demande. La société GTM Sud relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
2. En premier lieu, l'article L. 9 du code de justice administrative dispose : " Les jugements sont motivés. ". Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision (...) contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application ".
3. Contrairement à ce qui est soutenu, les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments de la société, ont suffisamment répondu dans les points 15 et 16 de leur jugement au moyen soulevé par la société GTM quant au caractère disproportionné de la sanction qui lui était infligée. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation du jugement manque en fait et ne peut qu'être écarté.
4. En second lieu, il n'appartient pas au juge d'appel d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Par suite, la société GTM Sud ne peut utilement se prévaloir, pour contester la régularité du jugement attaqué, du caractère contestable du jugement en ce que les premiers juges auraient écarté à tort les moyens qu'elle avait soulevés tenant au vice de procédure découlant de l'absence de séparation des autorités de poursuite et de jugement et tenant au caractère vicié de la méthode de l'administration en ce qu'auraient été méconnus les principes consacrés par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne le cadre juridique :
5. Aux termes de l'article L. 441-3 du code de commerce, dans sa rédaction alors applicable : " (...) le vendeur est tenu de délivrer la facture dès la réalisation de la vente ou la prestation du service. L'acheteur doit la réclamer. (...) ". Aux termes de l'article L. 441-6 du code du commerce dans leur rédaction applicable : " I.- Tout producteur, prestataire de services, grossiste ou importateur est tenu de communiquer ses conditions générales de vente à tout acheteur de produits ou tout demandeur de prestations de services qui en fait la demande pour une activité professionnelle (...) / Sauf dispositions contraires figurant aux conditions de vente ou convenues entre les parties, le délai de règlement des sommes dues est fixé au trentième jour suivant la date de réception des marchandises ou d'exécution de la prestation demandée. / Le délai convenu entre les parties pour régler les sommes dues ne peut dépasser soixante jours à compter de la date d'émission de la facture. Par dérogation, un délai maximal de quarante-cinq jours fin de mois à compter de la date d'émission de la facture peut être convenu entre les parties, sous réserve que ce délai soit expressément stipulé par contrat et qu'il ne constitue pas un abus manifeste à l'égard du créancier. En cas de facture périodique, au sens du 3 du I de l'article 289 du code général des impôts, le délai convenu entre les parties ne peut dépasser quarante-cinq jours à compter de la date d'émission de la facture. / (...) / VI. - Sont passibles d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 € pour une personne physique et deux millions d'euros pour une personne morale le fait de ne pas respecter les délais de paiement mentionnés aux huitième, neuvième, onzième et dernier alinéas du I du présent article, le fait de ne pas indiquer dans les conditions de règlement les mentions figurant à la première phrase du douzième alinéa du même I, le fait de fixer un taux ou des conditions d'exigibilité des pénalités de retard selon des modalités non conformes à ce même alinéa ainsi que le fait de ne pas respecter les modalités de computation des délais de paiement convenues entre les parties conformément au neuvième alinéa dudit I. L'amende est prononcée dans les conditions prévues à l'article L. 470-2. Le montant de l'amende encourue est doublé en cas de réitération du manquement dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle la première décision de sanction est devenue définitive. / (...) ".
6. Il résulte des dispositions de l'article L. 441-6 du code de commerce, citées au point précédent, que tout dépassement du délai de paiement convenu entre une société et son fournisseur, et qui court à compter de l'émission de la facture, est constitutif d'un manquement qui justifie l'infliction d'une amende administrative. Toutefois, une sanction ne pouvant être infligée à une personne à raison de faits qui ne lui sont pas imputables, une entreprise peut utilement contester le principe ou le montant de l'amende qui lui est infligée en soutenant que le retard qui lui est reproché est en tout ou partie lié à un délai entre la date d'émission de la facture et la date de sa réception. Pour les mêmes raisons, elle peut utilement soutenir que le retard qui lui est reproché est imputable à son fournisseur, dans le cas où celui-ci a tardé à donner suite à une relance faite conformément à l'article L. 441-3 du code de commerce.
7. Par ailleurs, le montant de l'amende doit être fixé par référence au montant de l'avantage de trésorerie dont l'entreprise a bénéficié, et dont ses fournisseurs ont été corrélativement privés, du fait des retards de paiement, en tenant compte des autres circonstances, et notamment à la situation financière de l'acheteur au moment des faits reprochés. Conformément à la pratique de la majeure partie des services de la concurrence jusqu'en 2021, et aux lignes directrices établies par la direction générale le 2 décembre 2021, qui procèdent d'une exacte application de l'article L. 441-6 du code de commerce, le montant de l'avantage de trésorerie servant de base à la détermination du montant de l'amende est déterminé par référence au gain annuel en besoin de fonds de roulement, qui correspond au produit du montant des factures payées en retard par le retard moyen de paiement en jours, pondéré en fonction du montant des factures, et rapporté au nombre de jours de la période contrôlée.
En ce qui concerne la régularité de l'amende administrative :
8. En premier lieu, aux termes du IV de l'article L. 470-2 du code du commerce en vigueur à la date où les faits ont été commis : " (...) IV. - Avant toute décision, l'administration informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre, en lui indiquant qu'elle peut prendre connaissance des pièces du dossier et se faire assister par le conseil de son choix et en l'invitant à présenter, dans le délai de soixante jours, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales. / Passé ce délai, l'autorité administrative peut, par décision motivée, prononcer l'amende. ".
9. La décision par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi a infligé une amende administrative à la société appelante mentionne l'article L. 441-6, I, 9ème alinéa du code de commerce qui constitue le fondement légal de l'amende administrative. Elle précise, en outre, la période du contrôle, le nombre de factures étudiées, le nombre et le pourcentage de factures payées en retard et le montant de l'encours de ces factures. Elle comporte ainsi tous les éléments de fait et de droit qui en constituent le fondement. Elle n'avait pas, à cet égard, à motiver autrement le montant de l'amende prononcée. Sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de ce moyen, la société appelante n'est donc pas fondée à soutenir que cette décision serait insuffisamment motivée.
10. Par ailleurs, la société GTM Sud ne peut utilement invoquer les vices propres de la décision rejetant son recours hiérarchique. Elle ne peut donc utilement invoquer l'insuffisante motivation de cette décision.
11. En second lieu, la circonstance que le contrôle n'a porté que sur un échantillon réduit de factures, représentant moins de 1 % des opérations de la période analysée, n'est pas de nature à vicier la procédure.
En ce qui concerne le bien-fondé et le caractère proportionné de l'amende administrative :
S'agissant de la méconnaissance du principe de séparation des autorités de poursuite et de sanction :
12. Il résulte des termes des points 67 à 69 de la décision n° 2014-690 DC du 13 mars 2014 du Conseil constitutionnel que l'attribution à la DIRECCTE, autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation, de la compétence pour constater les infractions et manquements aux obligations posées par les diverses dispositions du code de commerce, enjoindre au professionnel de se conformer à celles-ci, de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite et, d'autre part, pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements relevés ne méconnaissent pas le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle. Par ailleurs, si les poursuites engagées par le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi en vue d'infliger des sanctions financières sur le fondement de l'article L. 442-6 du code de commerce constituent des accusations en matière pénale, au sens de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il n'en résulte pas que la procédure administrative doive respecter les stipulations de cet article, dès lors, d'une part, que ni la DIRECCTE, ni son directeur, compétents pour prendre les mesures de sanction, ne peuvent être regardés comme un tribunal, au sens des stipulations de cet article, et, d'autre part, que la décision de sanction peut faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative, conformément aux exigences de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il en résulte que la société GTM Sud n'est pas fondée à soutenir que le cumul des pouvoirs de constatation et de répression des infractions par la DIRECCTE méconnaîtrait le principe d'impartialité ou tout autre principe, stipulation ou disposition imposant la séparation des autorités administratives responsables du déclenchement des poursuites et de leur sanction.
S'agissant de la matérialité des manquements :
13. Il résulte de l'instruction que pour la période de contrôle de facturations considérée, qui s'est étendue entre le 1er janvier et le 31 juillet 2018, soit une période de deux cent dix jours, et sur les soixante-dix factures étudiées, trente-quatre, soit 48,57 %, ont été réglées en retard, treize avec un retard inférieur à douze jours (38 %), deux avec un retard de douze à vingt-quatre jours (6 %) et dix-neuf avec un retard supérieur à vingt-quatre jours (56%). Le montant cumulé des factures payées en retard s'est élevé à 165 279,51 euros. Selon le procès-verbal du 22 août 2019, le retard moyen pondéré s'élève à 35,25 jours. La durée du contrôle étant de deux-cent-dix jours, le gain annuel en besoin de fonds de roulement s'établit donc à 27 743,35 euros (165 279,51 euros x 35,25 jours / 210).
14. Ces retards de paiement sont de nature à justifier l'infliction d'une sanction. A cet égard, si la société requérante soutient qu'elle aurait reçu tardivement dix des trente-quatre factures en cause, elle ne soutient pas avoir accompli les diligences nécessaires pour en obtenir communication. En l'absence de ces diligences, il résulte de ce qui a été dit au point 6 qu'elle ne peut utilement se prévaloir de ce retard.
15. Toutefois, comme le soutient la société requérante, les infractions ne se présumant pas, l'amende devait être calculée au regard des seuls manquements constatés, sans que l'administration pût, comme en l'espèce, la majorer pour tenir compte du caractère réduit de l'échantillon contrôlé, lequel faisait présumer l'existence d'autres retards. La société appelante est donc fondée à soutenir que la sanction ne pouvait être portée à un montant de 350 000 euros, alors que son gain annuel en besoin de fonds de roulement, qui est représentatif de l'atteinte portée à l'ordre public économique, se limitait à 27 743,35 euros.
16. En revanche, les autres circonstances invoquées par la société GTM Sud ne sont pas de nature à atténuer la gravité des manquements ainsi constatés. Ainsi, si elle fait valoir que peu de temps avant la période du contrôle, elle a absorbé deux autres sociétés, ce qui aurait entrainé des erreurs d'adressage des factures ainsi que des problèmes de réorganisation interne, ces allégations ne sont pas corroborées par les pièces du dossier, alors qu'elle n'établit pas avoir pris toutes les précautions pour éviter ces erreurs. Par ailleurs, si la société soutient qu'elle souffrait elle-même de retards de trésorerie imputables à certains de ses clients qui la payaient avec retard, elle n'établit pas avoir souffert de difficultés financières, alors même que son activité enregistrait des résultats largement excédentaires sur la période correspondant à l'exercice clos en 2017.
17. Compte tenu de ce qui précède, le montant de l'amende administrative infligée à la société GTM Sud doit être limité à 27 500 euros.
18. Il résulte de tout ce qui précède que la société GTM Sud est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Sur les conclusions à fin de restitution des sommes versées au Trésor public :
19. La réformation prononcée par le présent arrêt de la sanction infligée à la société GTM Sud implique, eu égard à son motif, que lui soit restituée le montant dont elle s'est acquittée et qui excède la somme de 27 500 euros représentant la sanction telle que réformée. Il y a lieu d'enjoindre à l'Etat d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n'y a pas lieu, en revanche, d'assortir cette injonction d'une astreinte.
20. En vertu du principe dont s'inspirent les articles 1302 et 1352-6 du code civil, ce qui a été reçu sans être dû est sujet à restitution, et cette restitution est assortie du paiement des intérêts au taux légal sur la somme reçue à tort. Il y a donc lieu d'enjoindre à l'Etat d'assortir la restitution du montant de la sanction indûment perçu des intérêts au taux légal y afférent.
Sur les frais liés au litige :
21. Il y a lieu, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros qui sera versée à la société GTM Sud au titre des frais exposés par lui elle et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2007102 du 14 mars 2023 du tribunal administratif de Marseille est annulé.
Article 2 : Le montant de l'amende prononcée à l'encontre de la société GTM Sud par décision du 22 janvier 2020 du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Provence-Alpes-Côte d'Azur et par décision du 20 juillet 2020 du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique est ramené à la somme de 27 500 euros.
Article 3 : Il est enjoint à l'Etat de restituer à la société GTM Sud la somme dont elle s'est acquittée au titre de la sanction infligée, et qui excède le montant de 27 500 euros, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, avec les intérêts au taux légal.
Article 4 : L'Etat versera à la société GTM Sud une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus de la requête de la société GTM Sud est rejeté.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société GTM Sud et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Copie en sera adressée au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Provence-Alpes-Côte d'Azur.
Délibéré après l'audience du 2 avril 2024, où siégeaient :
- M. Renaud Thielé, président assesseur, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- Mme Isabelle Gougot, première conseillère
- Mme Isabelle Ruiz, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 avril 2024.
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No 23MA01153
