| France, Cour administrative d'appel, 4ème chambre, 20 février 2024, 22MA00115

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

Par un premier recours, enregistré au greffe du tribunal administratif de Nice sous le

n° 1803644, M. B... A... a demandé à ce tribunal d'annuler la décision du 1er juin 2018 par laquelle la Commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) a prononcé à son encontre, sur recours formé contre la décision du 24 octobre 2017 de la commission locale d'agrément et de contrôle Sud, un blâme et une pénalité financière de 15 000 euros.

Par un second recours, enregistré au greffe du tribunal administratif de Nice sous le

n° 1803645, la société Ferrari Expéditions Monaco Privé a demandé d'annuler la décision du

1er juin 2018 par laquelle la Commission nationale d'agrément et de contrôle a prononcé à son encontre, sur recours formé contre la décision du 24 octobre 2017 de la commission locale d'agrément et de contrôle Sud, une interdiction d'exercer toute activité relevant du livre VI du code de la sécurité intérieure durant trois mois à compter du 17 octobre 2017 et une pénalité financière de 25 000 euros.

Par un jugement n° 1803644, 1803645, 1904170 et 1904172 du 9 novembre 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté ces demandes après les avoir jointes.

Procédures devant la Cour :

I - Par une requête, enregistrée le 10 janvier 2022, sous le n° 22MA00115, la société Ferrari Expéditions Monaco Privé, représentée par Me Quentier, demande à la Cour :

1°) d'annuler cette décision du 1er juin 2018 de la Commission nationale d'agrément et de contrôle lui infligeant une interdiction d'exercer toute activité relevant du livre VI du code de la sécurité intérieure durant trois mois à compter du 17 octobre 2017 et une pénalité financière de 25 000 euros ;

2°) de mettre à la charge de la Commission nationale d'agrément et de contrôle la somme de 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la sanction en litige est intervenue au terme d'une procédure irrégulière, dès lors qu'a siégé dans la commission l'un des concurrents directs de la société Ferrari Expéditions Monaco Privé, en méconnaissance du principe d'impartialité consacré par l'arrêté du 20 avril 2017 établissant une charte de déontologie, et par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- les sept ordres de transport de marchandises, les déclarations individuelles et photographies produites par le Conseil national des activités privées de sécurité ne pouvant suffire à établir que la société Ferrari Expéditions Monaco Privé a effectué elle-même des prestations de transport de bijoux de plus de 100 000 euros, alors qu'aucune flagrance n'a été constatée et que des transports ont été confiés à des sous-traitants dûment autorisés, la matérialité des faits qui lui sont reprochés n'est pas établie ;

- cette société avait sollicité dès 2015 une autorisation d'exercer une activité de transport de valeurs, de sécurité et de logistique dans le domaine du luxe et de l'art, qu'elle n'a obtenue que le 21 octobre 2016, son gérant n'ayant été agréé à cet effet que le même jour, soit après le festival de Cannes de mai 2016.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2022, le Conseil national des activités privées de sécurité, représentée par Me Cano, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de son auteur la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en faisant valoir que les moyens d'appel ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 10 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au

27 novembre 2023, à 12 heures.

II - Par une requête, enregistrée le 10 janvier 2022, sous le n° 22MA00117, M. A..., représenté par Me Quentier, demande à la Cour :

1°) d'annuler cette décision du 1er juin 2018 de la Commission nationale d'agrément et de contrôle lui infligeant un blâme et une pénalité financière de 15 000 euros ;

2°) de mettre à la charge de la Commission nationale d'agrément et de contrôle la somme de 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la sanction en litige est intervenue au terme d'une procédure irrégulière, dès lors qu'a siégé dans la commission l'un des concurrents directs de la société Ferrari Expéditions Monaco Privé, en méconnaissance du principe d'impartialité consacré par l'arrêté du 20 avril 2017 établissant une charte de déontologie, et par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- les sept ordres de transport de marchandises, les déclarations individuelles et photographies produites par le Conseil national des activités privées de sécurité ne pouvant suffire à établir que la société Ferrari Expéditions Monaco Privé a effectué elle-même des prestations de transport de bijoux de plus de 100 000 euros, alors qu'aucune flagrance n'a été constatée et que des transports ont été confiés à des sous-traitants dûment autorisés, la matérialité des faits qui lui sont reprochés n'est pas établie ;

- cette société avait sollicité dès 2015 une autorisation d'exercer une activité de transport de valeurs, de sécurité et de logistique dans le domaine du luxe et de l'art, qu'elle n'a obtenue que le 21 octobre 2016, son gérant n'ayant été agréé à cet effet que le même jour, soit après le festival de Cannes de mai 2016.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2022, le Conseil national des activités privées de sécurité, représenté par Me Cano, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de son auteur la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en faisant valoir que les moyens d'appel ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 10 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au

27 novembre 2023, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Revert,

- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique,

- et les observations de Me Paolinetti, substituant Me Cano, représentant le Conseil national des activités privées de sécurité.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite de contrôles réalisés du 18 au 20 mai 2016, lors du festival international du film de Cannes, par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), la commission locale d'agrément et de contrôle Sud a prononcé à l'encontre de la société Ferrari Expéditions Monaco Privé une interdiction d'exercer toute activité relevant du livre VI du code de la sécurité intérieure durant trois mois à compter du 17 octobre 2017, assortie d'une pénalité financière de 25 000 euros, notamment pour avoir exercé sans autorisation une activité de transports et de fonds. Par une décision du même jour, cette commission a infligé à M. A...,

le gérant de cette société, un blâme ainsi qu'une pénalité financière de 15 000 euros, notamment pour avoir dirigé une société de transports et de fonds sans agrément, en méconnaissance de l'article L. 612-6 du code de la sécurité intérieure. Par deux décisions du 1er juin 2018, la Commission nationale d'agrément et de contrôle, saisie des recours de la société Ferrari Expéditions Monaco Privé et de M. A... contre les sanctions prononcées par la commission locale, a prononcé à leur encontre, respectivement, d'une part, une interdiction d'exercer pendant une durée de trois mois, à compter du 17 octobre 2017, assortie d'une pénalité financière de 25 000 euros et, d'autre part, un blâme assorti d'une pénalité financière de 15 000 euros. Par un jugement du 9 novembre 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté les demandes de cette société et de M. A... tendant à l'annulation de ces décisions, après les avoir jointes.

Compte tenu de leurs argumentations respectives, la société Ferrari Expéditions Monaco Privé et

M. A... doivent être regardés comme relevant appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté leurs demandes propres.

2. Les requêtes n°2 2MA00115 et n° 22MA0017 présentent à juger des questions identiques. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur le bien-fondé des jugements attaqués :

En ce qui concerne la légalité externe des sanctions en litige :

3. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction en vigueur à la date des sanctions en litige : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. Le Conseil national des activités privées de sécurité ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction.". Aux termes de l'article R. 632-9 de ce code, dans sa version alors vigueur : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle comprend : 1° Les membres du collège représentant l'Etat désignés aux c, d, f, g, h et k du 1° de l'article R. 632-2 ; 2° Les membres des juridictions désignés aux 2° et 3° du même article ;

3° Deux membres titulaires et deux membres suppléants nommés par le ministre de l'intérieur parmi les membres représentant les professionnels désignés au 4° du même article. L'un au moins des membres titulaires est choisi parmi les représentants désignés au titre du a du 4° du même article. L'un au moins des membres suppléants est choisi parmi les représentants désignés au titre des b, c, d ou e du 4° du même article. ". Aux termes de l'article R. 632-12 du même code : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle se réunit sur convocation de son président, qui fixe l'ordre du jour. Elle ne peut valablement délibérer que si, pour la moitié au moins, ses membres sont présents ou représentés à la séance. Si le quorum n'est pas atteint, la commission est à nouveau convoquée sur le même ordre du jour dans un délai de huit jours.

Elle délibère alors sans condition de quorum. Les décisions sont prises à la majorité des membres présents ou représentés. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante. Les membres désignés au 2° de l'article R. 632-9 peuvent donner, par écrit, mandat à un autre membre de la Commission nationale désigné au 1° ou au 2° du même article de les représenter à une séance. Chaque membre ne peut recevoir qu'un seul mandat. (...) ". L'article R. 632-22 du même code précise que : " Le président et les membres du collège et de la Commission nationale ne peuvent ni assister, ni prendre part aux délibérations lorsqu'ils ont un intérêt personnel à l'affaire qui en est l'objet, et ils ne sont alors pas comptés pour le calcul du quorum et de la majorité ".

4. Il ressort des pièces du dossier que, conformément aux dispositions du 3° de l'article R. 632-9 du code de la sécurité intérieure, le directeur général de la société Brink's France, membre suppléant de la CNAC, et représentant des activités de transport de fonds, a siégé, compte tenu de l'absence du membre titulaire, lors de la séance de la commission du

21 décembre 2017 au terme de laquelle les sanctions en litige ont été prononcées. Néanmoins, cette seule circonstance, alors même que la société Brink's est le principal concurrent de la société requérante dans le secteur économique du transport de fonds et plus particulièrement d'objets de luxe, et qu'en juin 2018, le directeur de cette société est devenu le président du syndicat minoritaire de cette activité professionnelle, dont le syndicat majoritaire était présidé par le directeur général de la société Brink's France jusqu'en 2018, n'est pas de nature à jeter un doute sur l'impartialité de ce membre suppléant, ni par conséquent à méconnaître l'exigence d'impartialité telle que rappelée par les stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que par l'arrêté ministériel du 20 avril 2017 établissant une charte définissant les principes déontologiques auxquels sont tenus de se conformer notamment les membres de la commission nationale. Cette même circonstance n'est pas davantage de nature à caractériser un conflit d'intérêts justifiant que ce représentant des activités de transport de fonds n'assiste ni ne prenne part aux délibérations de la commission en application des dispositions de l'article R. 632-22 du code de la sécurité intérieure. Il ne ressort en outre d'aucune des pièces du dossier que ce membre de la commission aurait manifesté, avant cette séance comme au cours de celle-ci, un quelconque parti pris ou une quelconque animosité à l'endroit des requérants. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité, principe général du droit, rappelé par les stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que par l'arrêté ministériel du 20 avril 2017, ne peut être accueilli.

En ce qui concerne la légalité interne des sanctions en litige :

5. Aux termes de l'article L. 612-6 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction en vigueur à la date des sanctions en litige : " Nul ne peut exercer à titre individuel une activité mentionnée à l'article L. 611-1, ni diriger, gérer ou être l'associé d'une personne morale exerçant cette activité, s'il n'est titulaire d'un agrément délivré selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat.". L'article L. 612-9 de ce code ajoute que : " L'exercice d'une activité mentionnée à l'article L. 611-1 est subordonné à une autorisation distincte pour l'établissement principal et pour chaque établissement secondaire. ". Au nombre des activités mentionnées à l'article L. 611-1 du même code figurent celles qui consistent à transporter et à surveiller, jusqu'à leur livraison effective, des bijoux représentant une valeur d'au moins 100 000 euros ou des métaux précieux.

6. Par ailleurs, le second alinéa de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure dispose que : " Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense. ".

7. Pour prononcer, par la première décision en litige prise à l'encontre de la société Ferrari Expéditions Monaco Privé, la sanction de l'interdiction d'exercer toute activité relevant du livre VI du code de la sécurité intérieure pendant une durée de trois mois, à compter du

17 octobre 2017, assortie de la pénalité financière de 25 000 euros, la CNAC s'est fondée sur le motif tiré de ce que la société avait pris part et s'était livrée elle-même, au cours de l'édition 2016 du festival international du film de Cannes , et plus particulièrement du 18 au 20 mai 2016, à des activités de transport de bijoux de luxe d'une valeur supérieure à 100 000 euros, sans l'autorisation requise à cet effet par les dispositions de l'article L. 612-9 du code, ni la capacité légale pour assurer cette prestation, en méconnaissance de l'article R. 632-22 de ce code. Pour infliger, par la seconde décision litigieuse prise à l'encontre de M. A..., la sanction du blâme, assortie d'une pénalité financière de 15 000 euros, la CNAC s'est fondée sur le motif qu'il avait, au cours de la même période, dirigé cette société sans l'agrément requis par l'article L. 612-6 du code de la sécurité intérieure, ni la capacité légale pour assurer cette prestation.

8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, et plus spécialement du rapprochement du compte rendu final du contrôle réalisé par les agents du CNAPS du 18 mai au 20 mai 2016, de l'audition du responsable d'exploitation de la société Ferrari Logistiques, filiale du groupe Ferrari dont relève également la société requérante, et des sept ordres de transport recueillis auprès des clients de celle-ci par les agents du CNAPS et sur lesquels se fondent les décisions en litige, que si cette société a recouru au service de deux sous-traitants pour la réalisation de prestations de transport de bijoux au cours du festival international du film de Cannes, correspondant à cinq de ces ordres de transport, deux des cinq salariés de la société ont eux-mêmes assuré une partie de ces prestations, se rattachant aux deux autres ordres de transport. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, ni les factures établies les 31 mai et

9 juillet 2016 par les deux sociétés sous-traitantes, ni l'attestation du directeur de l'une d'elles du 1er juillet 2019, ni même celle de l'un des agents de la société requérante du 9 septembre 2020, ne permettent d'établir que l'ensemble des prestations de transport de bijoux réalisées en vertu des ordres de transport, établis à l'en-tête de la société requérante et suffisamment précis quant à la marchandise transportée, auraient été réalisées exclusivement par ces sous-traitants. La seule circonstance que le responsable d'exploitation de la société Ferrari Logistiques est revenu, par une attestation du 10 septembre 2020, sur ses déclarations lors de son audition du 20 mai 2016, n'est pas de nature à remettre en cause la fiabilité et l'exactitude des renseignements alors livrés par l'intéressé aux agents de contrôle, malgré la nationalité étrangère de celui-ci et le contexte de son audition. Ainsi, bien qu'aucun des employés de la société requérante ayant participé à la prestation de transports n'ait été entendu par les agents du CNAPS au cours des opérations de contrôle et alors même que les photographies prises par ceux-ci des véhicules considérés comme ayant servi à ces prestations ne seraient pas exploitables, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que les sanctions en litige ne reposeraient que sur des faits matériellement inexacts.

9. En deuxième lieu, il est constant que, pour l'exercice des activités de transport de bijoux d'une valeur supérieure à 100 000 euros et de direction d'une société exerçant une telle activité, la société requérante et son gérant ne disposaient pas des autorisation et agrément exigés à cet effet par les dispositions des articles L. 612-9 et L. 612-6 du code de la sécurité intérieure. S'il ressort des pièces du dossier que la société Ferrari Expéditions Monaco Privé a été autorisée le 9 juin 2011 à exercer une activité de transport de valeurs dans le domaine de l'art et du luxe, il n'est ni établi ni même allégué que la demande qu'elle a présentée, au plus tard, le

3 février 2016, tendait au renouvellement de cette autorisation, et non à la délivrance d'une nouvelle autorisation. La circonstance que leurs demandes tendant à la délivrance de ces autorisation et agrément, qu'ils ont présentées au plus tard en février 2016, ont été satisfaites par des décisions intervenues seulement le 21 octobre 2016, est sans incidence sur le bien-fondé des motifs des sanctions litigieuses, dès lors qu'en application des dispositions du code de la sécurité intérieure, le silence gardé par la commission locale d'agrément et de contrôle, compétente pour statuer sur de telles demandes, ne fait naître qu'une décision tacite de rejet. Cette même circonstance n'est pas non plus de nature, à elle seule, à justifier que, compte tenu de la bonne foi dont auraient fait preuve les requérants, qui admettent eux-mêmes être parfaitement au fait de la réglementation applicable, aucune sanction ne leur soit infligée.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la société Ferrari Expéditions Monaco Privé et M. A..., qui ne remettent en cause, autrement que par les considérations écartées au point précédent, ni la qualification donnée aux faits reprochés par les décisions en litige, ni le caractère proportionné des sanctions ainsi prononcées, ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leurs demandes tendant à leur annulation.

Sur les frais liés au litige :

11. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à chaque partie la charge de ses frais d'instance.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes de la société Ferrari Expéditions Monaco Privé et de M. A... sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions du Conseil national des activités privées de sécurité présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à la société Ferrari Expéditions Monaco Privé et au Conseil national des activités privées de sécurité.

Délibéré après l'audience du 6 février 2024, où siégeaient :

- M. Marcovici, président,

- M. Revert, président assesseur,

- M. Martin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 février 2024.

N° 22MA000115, 22MA0001172